县域群体性事件的政府应急管理

田和璧

摘 要： 县域经济的发展加剧了群众的利益冲突，群体性事件时有发生，县域政府对群体性事件的低关注度与日益增加的群体性事件数量形成鲜明对比。甘肃永昌“12·30”事件就可以看出我国县域群体性事件发生、爆发以及善后过程。应结合县域城市特点，从县域群体性事件的萌芽、酝酿、爆发以及善后四个阶段构建我国县域政府的应急管理机制。

关键词：县域；群体性；政府；应急管理

中图分类号： D63 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.006

Abstract： The development of county economy exacerbates the conflicts of benefit among the masses， group incidents occur from time to time， and the low degree of attention paid by the county government to mass incidents is in sharp contrast with the increasing amount of mass incidents. Taking the “12·30” incident in Yongchang， Gansu Province as an example， this article elaborates the occurrence， outbreak and aftermath of county mass incidents， combined with the characteristics of county cities， emergency management mechanism of county government is constructed from four stages of germination， brewing， eruption and rehabilitation.

Key words： country area； group incidents； government； emergency management

一、引言

随着我国城镇化进程不断深入，社会结构和群众利益平衡打破，社会冲突逐渐升级，群体性事件时有发生。群体性事件具有突发性强、破坏性强等特点，对社会秩序、社会关系以及社会心理具有不可估量的负面影响。因此，如何预防和处置群体性事件是维护社会稳定面对的重大问题之一。目前政府在群体性事件的预防和管理方面担当着核心角色，是处理群体性事件的中坚力量，针对近些年呈现不断增长态势的群体性事件，政府也相应制定了一系列应急管理策略：如“强制驱逐”策略，基本思想是“以暴制暴”，通过动用警力强制驱散聚集和闹事的群众，如湖北石首事件；或者“息事宁人”策略，政府为了维护社会稳定，对闹事者采取有求必应的态度，通过实现闹事者利益诉求从而减少事态扩大带来的影响，如南平医闹事件；还有“机会主义”策略，在事态扩大之前，一味地采用强压等手段打压正常的利益诉求，一旦事件扩大，又无原则地息事宁人，如贵州瓮安事件；“协商解决”策略，深入了解群众的利益诉求，通过与群众对话、达成群众合理利益诉求等方式避免激怒群众，实现利益各方和解，最大化程度降低社会损失。当事件显得无从下手時，“以暴制暴”和“息事宁人”成为处理群体性事件常用的手段，结果往往适得其反。随着我国县域经济的不断增长，县一级群众的利益冲突日益凸显，如何加强县级政府对群体性事件的应急管理，建立群体性事件的预警机制，是亟待解决的问题。

甘肃永昌“12·30”事件是典型的县域群体性事件，反映了城镇化过程中县域经济增长催生的进城务工农民为达到利益诉求而发生的聚众事件。永昌政府对“12·30”事件的处理为县域群体性事件的应急管理提供了些许思路，但是也从侧面反映了县级政府在群体性事件处理过程中出现的问题[2]。笔者以甘肃永昌“12·30”事件为例，深入分析当地“12·30”事件的发生、发展、爆发、处理等过程，旨在以点及面，构门PX事件[1]。针对群体性事件，不同的地方政府采用的策略不尽相同，处理效果也走向两个极端，目前地市级政府在群体性事件的处理方面颇具经验，但是县一级政府对群体性事件认识不够深入，缺乏面对群体性事件县域群体性事件的政府应急管理机制。

二、案例分析

甘肃永昌“12·30”事件经历了发生、爆发、善后处理三个阶段，发生了三次群众聚集。政府在事件发生的整个过程均做出了相应的处理，但是事件发生到平息历时将近4整天，永昌政府在事件处理过程中的反应速度较慢，信息公开不及时，全过程动态应急管理机制不完善。

（一）甘肃永昌“12·30”事件发生

“12·30”事件的诱因：2015年12月28日下午1时左右，永昌县某中学学生赵某于当地某超市购买矿泉水时藏匿其他物品被发现，超市继而通过电话将其母（进城务工人员）喊到现场，赵某遭其母责罚后于当日下午3时左右跳楼身亡。“12·30”事件的发生：永昌县公安局接警后介入，现场处理措施主要包括两个方面：一是确定女孩的身份及死亡原因，二是维持现场秩序稳定。处理过程并未对事件的原因以及可能产生的后果进行分析和预估，同时未对相关关系人进行问询以及对家属进行安抚。政府的初期处理措施使“12·30”事件进入了酝酿期，家属情绪爆发以及社会不实舆论的传播扩大了事态的发展，导致了聚众事件的发生。

（二）甘肃永昌“12·30”事件爆发

自2015年12月29下午2时至12月30日下午2时，事发超市门口出现三次群众聚集事件。第一次聚集发生在12月29日下午2时，坠亡女孩亲属到超市讨要说法，有人在超市门口散播不实消息，导致不明真相的群众聚集超过1千人且冲击超市，接警后县政府高层赶至现场指挥疏散群众，安抚家属情绪，同时成立应急处理小组，通报事件的真实情况。第二次聚集发生在12月30日上午11时，永昌县城微信圈及相关媒体出现了诸如“超市老板逼死贫困女孩”等报道，同时某村村民赵某（与死者无亲属关系）在事发超市门口摆放花圈，导致群众第二次聚集围观，公安机关进行现场劝离且留有部分警力执勤。第三次聚集发生在12月30日下午2时，部分不法分子借中午群众休闲之际煽动群众围观并冲击超市，聚众人数超过5千人，情况震动了金昌市委，市委主要领导班子到达现场，通过调动市委武警力量控制现场，同时通过疏散、安抚、宣传、对话等形式与利益诉求者、不明真相群众进行沟通交流，于30日下午7时控制住事态。三次聚集爆发时间集中，规模庞大，对永昌县社会治安、公共设施造成了不可挽回的损失。

（三）甘肃永昌“12·30”事件善后

以金昌市委书记吴明明为核心的政府层在事态控制的基础上，对“12·30”事件可能出现的情况进行了研判，同时成立了4个群众应急分队，配合政府应急小组工作，联系死者亲属及超市负责人处理善后工作，对县城实施管制，严查造谣生事者，并即时通报事件进展，引导正确舆论走向。至2016年1月1日下午6时，共抓获造谣生事者46人，解除县城管制。1月2日县政府做了“12.30”事件的整体通报，通报发放至24477户，入户率达到97%。

甘肃永昌“12·30”事件从发生、爆发到善后的过程中，县政府采取了“刚柔并济”的策略，严厉打击犯罪，同时安抚利益诉求者，事件的发展和政府的对应措施梳理见图1。但是县政府的应急管理机制明显滞后于事件的发展，处置措施在事件集中爆发后，由市委领导班子带领铺开，事件萌芽时未能做出事态发展的研判和事态控制的应急机制，县委领导层在事件爆发时的处理策略主要“强制驱散”，且由于警力不足导致现场控制力度薄弱，同时没有深入了解死者家属的利益诉求，使事件的进一步发展和扩大。而死者家属采用“拉横幅”等形式讨要说法一方面反映了县政府在法律宣传等方面没有深入到“新县城人”，另一方面反映了县政府未开通合理的利益诉求渠道。不明真相的群众参与聚众事件主要发生在中午闲暇时间，说明县城的基础设施不健全，群众闲暇时间缺乏娱乐场地，因而喜欢凑热闹，发生聚众行为。

三、甘肃永昌“12.30”事件的教训

（一）县级政府法律宣传力度较弱，民众法律维权意识不强

我国法制建设不断完善，依法治国理念逐步深入民心，但偏远地区民众获取法律知识的途径较少，更需要政府发挥作用进行全社会的法制化宣传教育[3]。从甘肃永昌“12·30”事件来看，受害者家属法律意识薄弱，当自身权益受到侵犯时，并未通过正当法律途径解决问题。聚众闹事人员也没有意识到群体性事件的严重性以及闹事后可能承担的法律后果。县级政府在法律宣传教育方面存在的主要问题：一是法律法规宣传教育力度较弱，西部县级地区经济发展较慢，宣传教育资金支持较少，社会法治教育必然存在松懈和敷衍的现象，尤其是基层普法宣传存在诸多障碍，基层领导的文化水平和法治意识仍处于较低水平，地方仍然把发展经济作为首要目标，对人民群众的普法宣传更加无从谈起，如针对进城务工人员、社会无业人员和闲散青少年缺少专门的法律宣传教育部门和引导管理机制；二是法律宣传教育方式缺乏创新，目前政府采用的通常是发放传单、悬挂条幅等简单的宣传方式，对民众的感染性和教育力不足，缺乏与群众的互动交流，导致法治宣传教育的效果较差。

（二）县级政府缺乏完善的群体性事件监控和预警机制

根据《中华人民共和国突发事件应对法》，各级地方政府需根据地区实际制定群体性突发事件的应急预案体系和实施机制。但部分西部地区县级政府并未建立完善的应急事件监控和预警制度，缺乏明确的实施规范、责任划分和部门配合机制，导致在群体性事件发生的前期阶段未制定有效的预案，在事件全面爆发后才紧急采取临时应对措施，贻误了化解事件矛盾的最佳时机。另外，预警机制的缺失也導致政府信息收集不充分，不能精确判断群体性事件的发展趋势，影响了采取措施的精准性[4]。

在甘肃永昌“12.30”事件的前期处置中，政府对群体性事件危害的重视程度低，未及时监控和预警事件进一步扩大的可能性，在事件扩大后政府处置时间滞后，临时应急处置手段存在不合理地方，缺乏规范可操作的应急预案体系，不能给现场事件处置执行者提供可靠的预案支持，导致事件进一步扩大和恶化。

（三）县级政府警力不足，缺乏固定的应急处置机构

按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，地方政府应建立应对突发事件的应急处置机构，负责与事件主体进行谈判和协商，安抚事件主体的情绪。然而当前县级政府缺少专门的处置机构，一般将事件冲突推给公安机关解决。但地方公安机关仅管辖已造成社会治安危害的事件，在群体性事件尚未造成危害的前期阶段无法行使管辖权，因此不能在事件发生的萌芽阶段解决问题，后期事件的扩大也给警力不足的公安部门带来压力[5]。2015年永昌县全县总人口26万，但公安干警只有266人，其中包括25名交警，仅占全县总人口的万分之十，远低于世界平均水平，警力配备严重不足，一旦发生突发事件，无法及时采取处置措施。

同时，在群体性事件处理过程中，缺乏专门的应急管理队伍和处置预案，往往是在事件扩大后临时任命领导干部现场指导，缺乏专业性和应急操作规范，导致处置事件滞后、现场处置过程混乱等问题，更加激化群体性事件主体的反抗情绪。在永昌“12·30”事件中，参与人数众多，人员成分复杂，市长在未摸清事件过程的情况下盲目指挥，加剧暴力冲突事件的发生。

四、县域政府应急管理机制构建

甘肃永昌“12·30”事件的处置暴露了县域政府应急管理方面的一系列问题。在政府层面，县域政府对群体性事件的重视程度不够、警备力量不足使得群体性事件在萌芽时难以被察觉，群体性事件发生时，由于缺乏完备的应急处理机制，导致面对突发性群体性事件的处置显得力不从心，处置措施钢化，缺乏柔性，无法顾及到各方的利益诉求；从群众层面，县域经济处于快速发展阶段，此时人口流动性增大，城市基础设施需求增加，但是基础设施建设无法完全满足群众需求，一旦出现冲突事件，群众容易出现“看热闹”心理，为群体性事件的发生提供了条件。因此，县域群体性事件在社会发展的现阶段有其独特性，政府应急管理机制缺失与易发生群体性事件的社会条件形成鲜明对比，建立县域政府应急管理机制，是县域政府从容面对突发事件、合理处理群体性事件的关键。

根据甘肃永昌“12·30”事件的发生过程，县域群体性事件也基本经历发生、爆发以及善后三个过程，发生阶段一般有一个明确的诱因，且政府机关对于诱因的重视度不够，进而出现大面积爆发，因此发生阶段可以分为萌芽和酝酿两个方面。结合“12·30”事件案例分析，本文认为县域政府容易忽视群体性事件的萌芽和酝酿，需要从群体性事件的萌芽、酝酿、爆发和善后四个方面构建应急管理机制。

（一）萌芽阶段建立利益诉求通道

县域政府在城市基础设施无法一步到位的情况下，应定期做好城市人口登记，了解城市人口流动情况，进行充分的法律和城市管理宣传，可以设立专门的法制频道，进行法律和城市管理条例的普及，同时通过定期通告的方式实现法制到户，让每家每户都了解城市的基本管理办法和相关的法律条文。同时建立充分的群众利益诉求通道（如居委会矛盾协调办、民众利益诉求表达机制和信访机制），通过法制宣传同时到户，让群众利益受损时能够有完善的通道进行维权。萌芽阶段应急管理的立足点是“未雨绸缪”，通过平常的宣传积累使得一旦出现群体性事件诱因时，群众能够快速通过通道实现利益诉求，并通过合法途径维权。

（二）酝酿阶段完善预警机制

一旦诱发群体性事件的诱因出现且得不到合理的解决时，极容易进入群体性事件的酝酿期，甘肃永昌“12·30”事件民警第一次接警后未解决各方矛盾冲突从而导致群众聚集就是在酝酿阶段没有处理好群众的利益诉求。县域政府对群体性事件关注和意识不强，缺乏完善的监控和预警机制，群体性事件的诱因出现且无法实现利益诉求时，县域政府难以做出研判，通常采用“强制驱散”等方式暴力解决问题，从而扩大冲突。从这个层面上看，我国县域政府应该设立社会冲突事件应急管理小组，与警备力量结合，从利益协调的角度解决群众问题，应急管理小组需制定群体性事件的完整预警方案，同时从警备力量中抽调出一批人员组建应急管理队伍。应急管理小组负责对社会沖突事件发生时不同工作人员的分工以及即时信息共享，防止社会冲突进一步扩大为群体性事件。

（三）爆发阶段实现隔离控制

当社会冲突短时间爆发成为群体性事件时，政府首先要做的是控制事态。我国县域政府缺乏处理群体性事件的经验，面对大规模聚集时，一般采用“以暴制暴”的方式，当事态超出政府可控范围内时，又采取“息事宁人”的方式，缺乏完整的群体性事件处理流程。事态控制是群体性事件爆发时防止事态扩大的主要手段，县域政府应该在短时间内通过警备力量将聚集群众控制在一定的范围内，进而与利益诉求方协商谈判，了解利益诉求方的要求，从而针对性地制定应对策略，同时需要对危机做好研判，确定危机发生的概率以及发生时的应急方案。由于县域群体性事件在目前社会发展阶段有其独特性，县域政府在群体性事件爆发时需要充分关注事件群体，充分了解群体的利益诉求，这是实现事件隔离控制的关键点。

（四）善后阶段做好危机转化

甘肃永昌“12·30”事件发生三次聚集，最终影响到市委甚至省委，解决方案也是由市委领导针对性的制定并完成，永昌政府已经无力控制事态发展，主要原因是第一次聚集后的善后工作未能合理处置，人群驱散后基本不了了之，未解决利益诉求者的需求。因此，善后阶段一旦处理不好，容易出现事件反复。对县域政府而言，应结合群体性事件发生的特点，从舆论、群众、法制、信息四个方面平息冲突，避免不良舆论导向以及信息闭塞导致的二次冲突。在舆论层面，县域政府需要正确引导舆论，防止造谣者煽风点火；在群众层面，县域政府应避免将群众问题当成敌我矛盾进行处理，应该采取协商以及安抚的态度，平等地与群众进行面对面沟通；在法制层面，县域政府应当指出触犯相关法律的严重后果，通过法制宣传在犯罪分子面前树威；在信息层面，县域政府应当毫无保留地通报群体性事件的前因后果以及处置方式，使真实信息保持顺畅流通，避免信息不对称导致群众的反感情绪。

参考文献：

[1]刘德海.基于最大偏差原则的群体性事件应急管理绩效评价模型[J].2016（4）：138-147.

[2]甘肃省应急办，金昌市应急办.甘肃省金昌市永昌县“12·30”聚集打砸事件应急处置情况总结[J].中国应急管理，2016（1）：53-54.

[3]叶春涛.群体性事件的处置机制探讨[J].学习论坛，2012（5）：58-61.

[4]刘德海，苏烨.群体性突发事件调解、预警和防御的情景优化模型[J].系统工程理论与实践，2014（10）.

[5]王郅强，彭宗超，黄文义.社会群体性突发事件的应急管理机制研究——以北京市为例[J].中国行政管理，2012（7）：70-74.

[责任编辑、校对：党 婷]