发展农民的发展权(上)

刘 奇

在生存权得到保障后，农民的发展权是农民各项权利的总和。四十年农村改革过程中，从增加农民的经济利益到保障农民的民主权利，各项制度在变迁中不断深化。农民问题是“三农”问题的首要问题，其实质是农民在基本解决生存问题之后如何获得进一步发展。以人为本，促进农民的发展，是乡村振兴的价值目标。开发农村人力资源、提升农民的发展能力是乡村振兴的首要任务。改革开放四十年来，我国始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题。总体上可分为宽政、少取、多予、赋权、优先五个层面。

刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中国农经学会副会长，中国农村政策研究中心研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。

宽政

1982年到1986年，中央以三农为主题连续出台了五个一号文件，这五个文件中“可以、可以、也可以”“允许、允许、也允许”的政策放宽一共出现了30多次，这些都是为实现农民发展权在特定历史条件下的重大举措。

一是放活土地。1978年底，党的十一届三中全会召开，在解放思想、实事求是的精神指导下，全会决定把全党的工作重心转移到经济建设上来，并提出要集中精力把农业搞上去，原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，指出：“我们一定要加强对农业的合乎客观实际的领导，切实按照经济规律和自然规律办事，按照群众利益和民主方法办事”，“我们的一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的积极性”。正是由于会议精神的影响，才使包括小岗村在内的一批贫困农村敢于在1978年底偷吃包干到户的“禁果”。1982年中央一号文件下发，指出包产到户、包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”正式承认了“双包”责任制的合法性。一个稍有松动的新解释，使家庭承包经营在全国逐步普遍推开，550多万个生产队为经营主体的生产组织形式迅速裂变，逐渐变成2.3亿个农户为经营主体。家庭能量得以充分释放。1991年中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”正式确立为我国乡村集体经济组织的一项基本制度，并要求不断对其充实完善。至此，“集体所有、农户承包、统分结合”成为我国农村改革尤其是土地经营制度改革的基础和出发点。土地是农民安身立命的基础，是农民最主要也是最重要的财产，获得承包经营权的农民如虎添翼，把中国人几千年世世代代没有解决的温饱问题一下解决。小岗村当年承包当年就实现粮食产量翻四番的放卫星式增长。

二是放活经营。自1953年开始，国家逐步推行粮棉油等重要农产品统购统销制度，只允许国家粮食部门和供销合作社等特定机构按计划价格收购农产品。此后，这种计划派购逐步扩大到生猪、鸡蛋、糖料、烤烟、蚕丝、麻类、水产等132种农产品品类。很多产品的派购任务占总产量的90%以上。这种高度计划的农业生产体制，使农业完全受制于计划指令，使农民完全依附于集体经济，层层分指标，让种什么只能种什么，让种多少只能种多少，“小而全”的自给性生产，造成了供给与需求的严重脱节，生产与市场的两头盲目，生产主体没有主动权，农民劳动没有积极性。家庭联产承包制的推行，大大解放了生产力，农民的生产积极性得以充分发挥，但统购统销的计划制度依然存在，农民生产的产品大量积压过剩，农产品卖难一度让各级领导深感头痛，农民利益严重受损，放活经营成了基层干部群众最强烈的呼声。1979年开始对农产品统购派购的范围和数量进行重新限定，并且确定收购基数，一定几年不变。到1980年统购任务产品由132种减少到127种。1983年，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》强调指出统购派购的任务不宜过多，除棉花外，农民完成统购派购任务后的剩余产品允许多渠道经营。这一政策的松动，使农产品市场逐步活跃，农产品卖难问题有了很大缓解。1985年，党中央、国务院又发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，全面改革农产品统购派购制度并放开大部分农产品价格，同时实行合同定购与市场收购并行的“双轨制”政策。这一制度的实施完全终结了过去长期实行的国家统购制度，让农民获取了经营自主权并逐步成为具有自我发展能力的商品生产者。这是新中国建立以来国家在放活农业经营方面最大步伐的跨越，具有划时代意义。

三是放活领域。计划经济使一二三产的产业界线分明，水火不容，农民只能种地，不得从事二产、三产，如果违反禁令，轻则重罚，重则坐牢。农民拉板车搞贩运就是投机倒把，有一项罪名就叫投机倒把罪。农民被严厉地束缚在土地上，只能在生产队这个集经济、政治、社会、文化于一身的集体组织操控下被动机械地从事农业劳动。搞点家庭副业、从事农产品初级加工或参与市场流通贩运产品只能偷偷摸摸进行，一旦被查，经济上彻底崩溃不说，政治上再无出头之日，会被当成走资本主义道路的典型随时挨批。1987年，邓小平会见南斯拉夫共产主义者联盟中心主席团委员科洛舍茨时说：“农村改革中，我们完全没有料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了，忽然冒出搞多种行业、搞商品经济、搞各种小型企业，异军突起”。家庭承包经营充分释放家庭能量的同时，也充分调动了农民的积极性、主动性、创造性，他们手里有了余钱，毫不犹豫地从第一产业闯入第二、第三产业，务工经商、办厂，如火如荼的乡镇企业出现了“村村点火、户户冒烟”的繁盛局面。1984年党中央国务院转发了农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，将原社队企业更名为乡镇企业，并要求放开对经营者的限制，将户办、联户办的企业与原社队企业统称为乡镇企业，从此农民可以堂而皇之地从事二三产业。1984年的乡镇企业中，个体办和农民联户办企业分别为329.6万个和90.6万个，占全国乡镇企业总数的54.3%和15%，超过集体企业一倍以上。到1988年，户办、联户办企业数量已达1729.2万个，占比超过91%。1996年国家又颁布了《中华人民共和国乡镇企业法》，从而确立了农民从事二三产业的合法地位。农民在这一异军突起的经济现象中，虽然带着两脚泥闯进市场，但经历了市场经济的洗礼后，许多人成为中国乃至世界级企业的领军人物。

少取

改革开放以前，我国走的是一条城乡分割、重城轻农的发展道路。在计划经济体制下，财政资金主要投向重工业，而农村公共物品的供给基本以自力更生为主，财政支农力度十分有限。改革开放后，国家发展战略发生根本性改变，财政支农力度逐渐加大，原来由农民出钱的一些费用开支，逐渐变为由财政负担，公共财政覆盖农村成为农村税费改革的重要方向。纵观农村财税制度的演变，本质上是国家与农民关系的演变，从“多取”到“少取”到“不取”，最终目标是实现城乡基本公共服务均等化，养鸡下蛋，增强农民的再生产能力。

推行家庭承包经营制度后，农民获得了生产经营自主权，成为独立的生产经营主体。原有的“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制逐步解体，被由乡镇政府和村民自治组织构成的乡村治理机制取代。实行政社分开、建立乡镇政府，设立村民委员会和村民小组，实行村民自治。随着乡镇政府的建立，乡镇一级财政和相应的预决算制度逐步建立起来，收入来源和开支范围进一步得到明确；村集体财务收入来源，主要依靠收取农业税费提成和直接向农民收取公积金、公益金和管理费，还向农民直接收取其他税费。更加雪上加霜的是，1985年到1987年全国流行的一句口号，“人民事业人民办”，于是各部门也纷纷向农民伸手，十几顶大盖帽围着一顶破草帽，变着法儿掏农民腰包。而乡镇政府机构建立起来后，乡镇政府的职能不断增加强化，人员快速增加，财政供养负担加重，到20世纪90年代中后期，有相当一部分的乡镇政府和村级组织已经很难正常运转。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年开始实行分税制改革。这项改革的内容可以概括为“按事权划分支出、按税种划分收入、建立税收返还制度、建立转移支付制度”。从当时的制度设计和实施效果来看，这次改革没有成为健全地方财政体制、解决农民负担问题的契机，反而使农民负担问题进一步趋于恶化。在中央政府财政投入不足的情况下，农村基础设施建设、基础教育和医疗卫生等公共事业，主要依靠地方政府向农民征缴的税收、三提五统、集资、摊派、积累工和义务工提供。“头税轻（农业税）、二税重（乡统筹、村提留等收费）、三税是个无底洞（指其他集资、摊派等）”的现象比较普遍，加上“搭车”收费、加码收费等，农民负担逐步加重。有关资料显示，1990年，不少地方向农民征收的各种负担多达149项。农村基层干部被称为“要粮要钱要命（计划生育）”的“三要”干部，干部们自我解嘲称是“人要生了，狗要熟了”，天天去要，群众见了就躲，而去多了，狗都不再咬他们。农民与基层政权组织的矛盾激化，农民负担问题引发的恶性案件和群体性事件时有发生。农业逐渐凋敝，有的农民甚至不惜放弃承包土地，不愿种地，农村发展、农民生活陷入困境。

为从根本上解决农民负担问题，2000年3月，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，确定在安徽全省实行以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革试点。具体内容包括：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。2001年3月，国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，围绕取消“两工”的步骤和期限，进一步完善农村税费改革的有关政策。江苏自主决定在全省范围实施改革试点。2002年3月，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，确定河北省等16个省（自治区、直辖市）为试点省。2003年3月，国务院发出《全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定在全国普遍开展农村税费改革试点工作。

2004年国家开始实行减征或免征农业税的惠农政策，决定农业税税率总体上降低1个百分点，取消除烟叶外的农业特产税，并选择吉林、黑龙江两省进行全部免征农业税试点。2005年中央决定在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税率，在牧区开展取消牧业税试点，28个省（自治区、直辖市）全部免征农业税。2005年12月全国人大常委会通过关于废止《中国人民共和国农业税条例》的决议。2006年农业税于1月1日起全面取消，《农业税条例》被废止。这意味着在我国沿袭了2600年之久的农业税的终结。农业税和“三提五统”的取消，减少了农民负担，增加了农民权利，还体现了“公平”原则。从公元前594年鲁国初税亩开始，交纳皇粮国税一直是农民天经地义的义务。今天我们已经由以农养政进入以工养政、以商养政时代，结束农业农民农村对经济社会发展做出的巨大牺牲，还农民以公平，让农民快发展，恰逢其时。

随着“农业四税”（农业税、农林特产税、牧业税、屠宰税）和“乡镇五项统筹”（农村办学、计划生育、军属优抚、民兵训练、道路交通）及村管理费的取消，农村公共产品的供给主体、资金来源和投入方式都发生了变化：除村内农民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金采取“一事一议”的办法筹资筹劳外，原来由乡镇政府和村级组织提供的公共产品则由国家财政负担。中央不失时机地做出了推进农村综合改革的重大决策，强力实施乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，建立了精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进了农民减负增收和农村社会事业发展。从“多取”到“少取”到“不取”，农民的发展权得到空前的提升。打破“黄宗羲定律”，让农业税永远成为只能在词典中才能找到的历史名词，这是中华民族前无古人的壮举。

多予

进入新世纪以来，国家财政支农资金投入快速增加。以2003年为分水岭，“公共财政覆盖农村”正式提到政策层面。按照2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的要求，国家财政把“让公共财政的阳光逐步照耀农村”作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想。国家财政支持“三农”的政策出现了重大转变，农民看到了实现基本公共服务均等化的曙光。近年来，中央不断调整国民收入分配格局，增加国家财政和预算内固定资产投资对农业农村的投入，逐步建立了财政支农资金稳定增长机制。从2003年的1754.5亿元增加至2012年的12387.6亿元，农业支出占财政支出的比重由7.1%增加至10.5%。“十二五”期间，全国一般公共预算用于农林水事务支出规模屡创新高，年均增长16.4%。2006年中央提出“三个高于”的要求，即“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。2008年提出了“三个明显高于”的原则，即“财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年”。2010年中央要求按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。进入新世纪以来，以三农为主题的历年一号文件均强调构建“三农”投入稳定增长长效机制，在各级财政支出过程中把农业农村作为优先保障领域；同时，调整完善财政支农政策体系，实施农业可持续发展战略、支持发展多种形式农业适度规模经营、提高农业补贴的精准性和指向性，构建完善针对农村贫困地区、贫困人口的财政综合扶贫体系。

国家财政大幅度增加了农村基础设施建设的投入，加强农村人畜饮水安全、农村电网改造、乡村道路、农村沼气、农村危房改造等基础设施建设，明显改善了农村居民的生产生活条件。截至2015年底，全国农村集中式供水人口受益比例从2004年底的38%提高到82.4%以上，农村自来水普及率达76%，供水保证程度和水质合格率均大幅提高。自2005年农村饮水安全工程实施以来，全国共解决5.2亿农村居民和4700多万农村学校师生的饮水安全问题，加上原有的农村供水基础，我国农村饮水安全问题基本得到解决。全国50多万个行政村已基本实现通路、通电、通水、通广播、通网络宽带的五通工程。自2008年以来，农村危房改造逐步由试点转为全面推开，到2016年年底，全国完成农村危房改造2300多万户。农民对农村的发展用三个字概括：生活看住（楼房渐多）、生产看路（村村通基本实现）、生态看树（绿化普及）。

国家财政加大了对农村社会事业发展的投入，农村基础教育、医疗卫生、社会保障水平显著提高。自2006年起，深化农村义务教育经费保障机制改革，对农村学生实行“两免一补”（免学杂费、免费提供教科书、对家庭经济困难寄宿生补助生活费），到2012年，全国近1.3亿农村学生享受了免除学杂费和免费使用教科书的政策，3000多万寄宿生被免除了住宿费，中西部地区1200多万家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。2003年启动新型农村合作医疗试点，中央和地方财政每人每年各补助10元；2016年各级财政补助标准提高到每人每年420元，新型农村合作医疗实现了农村居民全覆盖。从2009年下半年开展新型农村社会养老保险试点，到2012年仅用3年的时间就基本实现了社会养老保险全覆盖，到2014年已开始建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，2015年我国首次统一提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准。2007年开始在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，2011年农民最低生活保障标准提高到每人每月130元，并要求逐年增长。

国力在提升，财力在增强。历朝历代都逃不过以农养政、以农养国、以农养城、以农养兵的命运，今天我们终结了长达几千年的循环，进入以工养政、以商养政的新时代，农业占GDP比重已经降到10%左右，农民已经不再需要为发展城市、发展工业支付代价。相反，城市和工业对三农的反哺在逐步加大。重农思想始终贯穿于中国封建社会的历朝历代，490多个皇帝无一不把重农放在首位，但又无一不是只重业而不重人，农民反而成为被剥夺最重的对象。今天，我们终于跳出重业不重人的窠臼，重业更重人，重业必重人，农民从此进入“为了自己发展，不受他人剥夺”的新时代。