农村集体经济发展的现状、问题与政策建议

陆 雷 崔红志

农村集体经济是集体成员利用其所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济在农村的重要体现。农村集体经济理论是习近平新时代中国特色社会主义理论的重要组成部分。党和政府历来高度重视农村集体经济发展。党的十九大报告指出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。但是目前农村集体经济的状况与其功能定位不相适应，也与推进农业农村现代化和实现乡村振兴的要求不相适应，亟待通过政策引导和体制机制创新来改变这种状况。

当前农村集体经济发展的总体状况

（一）发展水平低

1996年，在全国72.6万个行政村中，集体经济经营收益5万元以下的村占42.9%，其中集体经济经营收益为零以及负债的行政村，占行政村总数的30.8%。在最近的20多年中，农村集体经济发展的状况并未得到明显改观，甚至出现进一步恶化的趋向。至2015年底，全国经营收益在5万元以下的村占比增加至77.1%，增加了34.2个百分点；其中没有任何经营收益以及欠债的行政村占行政村总数的55.3%，增加了24.5个百分点。

（二）发展不平衡

我国农村集体经济发展不平衡现象十分突出。就全国而言，东部地区尤其是大城市周边的村集体收入较高。中西部地区的农村集体经济发展水平较低，多数村至今仍是空壳村。在一个地区内部，农村集体经济的村际差异也很大。例如，根据2015年对青岛市194个农村社区的调查，平均每个社区的集体收入为487.3万元，但最多的高达6151.8万元，最少的仅仅2.56万元。按照收入五等分的方法，将194个社区按照收入水平分为5个组，高收入组的平均收入是低收入组平均收入的37.4倍，是中等收入组的6.9倍。

（三）持续性盈利能力不强

从集体经济的收入结构看，土地租赁、厂房租赁、征地补偿是主要的收入来源，投资收益等相对稳定的经营性收入所占总收入的比例较低。以四川省成都市为例，2013年全市集体经济组织经营性收入仅占总收入的15.1%，而土地征收补偿、土地出让收益接近19亿元，占总收入的68.3%。当集体的资源消耗殆尽或者宏观经济形势不好导致资产收益下降时，集体经济的可持续发展面临挑战。

（四）一些地方集体经济快速发展

近年来，我国一些地区通过政策扶持和体制机制创新，农村集体经济发展较快。例如，贵州省六盘水市共有1017个行政村，其中615个为贫困村；人口规模为334万人，其中39万人属于贫困人口。2013年，全市集体经济“空壳村”占比高达53.8%。到2015年底，全市新增村级集体经济收入1.08亿元，累计达到2.7亿元，最高的村1031万元，最低的村5万元，全面消除了“空壳村”。

六盘水市发展农村集体经济的创新性做法是：把农村集体所有的各种经营性资产和公益性资产、未分配到户的耕地、山地、林地、水面等资源型资产，以及财政投入到村的发展类资金（除补贴类、救济类、应急类外），投入到农业产业化企业、农民专业合作社等新型农业经营主体，形成村集体及农户持有的股金；村集体和农民按照所持股金的比例，获得相应的收益。

影响农村集体经济发展的几个问题

（一）农村集体经济的运行机制不完善

那些没有改制的农村集体经济组织，主要由村干部直接负责经营活动，普遍存在着管理不规范、经营不专业现象。一些村在产权制度改革的基础上成立了股份经济合作社，并按照现代企业的法人治理结构，设置了股东会或股东代表大会、董事会、监事会。但农村集体股份合作社法人治理结构的产生形式不规范，通常的做法是，把原有的村级管理和组织结构移植到股份合作社这一新的组织之中，由党支部书记兼任董事长，村主要领导兼任董事会和监事会的负责人。显而易见，这种形式上的改革不可能产生实质性的功效，农村集体经济的管理和运行方式并未发生变化，不利于农村集体经济的发展。从更深的层次看，为了促进农村集体经济发展，应通过农村集体产权制度改革，把集体经济组织转变为自主决策、自主经营、自负盈亏的现代企业制度。但是，由于公共财政对农村公共产品和服务的覆盖范围和程度不足，农村集体经济组织被迫承担了这一职能。在这一背景下，农村集体经济组织也就只能盈利、不能亏损和破产。相应地，即使农村集体经济组织改制成股份经济合作社或公司化了，也难以像其他企业那样以利润最大化为行为遵循。

（二）农村集体经济组织没有法人地位

农村集体产权改革后，经由折股量化改造而成的新型集体经济组织没有“法人地位”，在注册登记等方面存在着困难。目前各地采取了三种办法来解决这一问题。一是由县级以上人民政府发放组织证明书。农村集体经济组织凭证明书办理组织机构代码证、开立银行账户、申领票据等。由于缺乏上位法，证明书的管理方式只是一种过渡性的解决办法。二是登记为公司法人，按照有限责任公司或股份责任公司进行登记。但是，农村集体经济组织与公司在性质上有本质不同。而且，这种做法不符合《公司法》的要求。我国《公司法》规定：“有限责任公司由五十个以下股东出资设立”“设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人”；而农村集体经济组织的成员数量通常都高于法律规定的股东或发起人数量。如果把农村集体经济组织登记为公司法人，就不可避免出现一部分农村集体经济组织成员在名义上不能成为股东或发起人，其权益也就得不到法律的充分保护。三是按照《农民专业合作社法》来登记注册法人。这种做法规避了股东人数的限制，但集体经济组织与农民专业合作社在合作属性、业务范围、成员构成、分配和管理方式等方面存在许多不同，用合作社名义登记并不合适。

（三）农村集体经济组织的税费负担重

农村产权制度改革之前，农村集体经济组织不用承担税费。如果把农村集体经济组织改制为股份经济合作社，就要承担较高的税费负担，从而抑制了村干部和农民推行产权制度改革的积极性。根据目前的税负规定，农村集体经济组织改制需要承担三类税费。一是分红时的个人所得税，地方上称之为“红利税”。在集体产权制度改革前，集体成员以福利等形式分配集体收益不需要缴纳个人所得税。改制后，公司或社区股份合作社派发股份红利则需要缴纳20%的“红利税”。二是集体经济组织改制中更名需要缴纳资产额3%的契税和0.3%的交易费。三是改制后新成立的农村集体经济组织大多以物业出租为主，要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费，若改制后全部按章纳税，综合税率达到36%。

（四）农村集体建设用地改革滞后

图/新华社

农村集体建设用地是发展、壮大农村集体经济的基础和依托。目前，国家政策层面已经明确了“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。但是，在政策实施和推进层面，农村集体经营性建设用地入市仍处于试点阶段，仅局限在全国33个农村土地制度改革试点县。尤其是，农村集体经营性建设用地在集体建设用地总量中所占比重极小。以成都市为例，存量集体建设用地只占13%左右，能够为集体经济带来的收益总量也十分有限。而对于集体建设用地主体部分——宅基地的流转制度改革仍未取得突破，宅基地的交易条件和范围仍然受到严格的约束，宅基地及地上附着的农民房屋都成为集体经济组织“沉睡”的资产。

发展、壮大农村集体经济的建议

（一）建立健全农村集体经济组织

农村集体经济组织，是农村集体经济的组织载体。凡是有集体统一经营资产的村组，尤其是城中村、城郊村和经济发达村，应改变由村委会代行经济组织职能的现象，实行“政经分开”，建立专门负责农村集体经济运行的农村集体经济组织。在农村集体经济组织与村“两委”的关系上，既要坚持“党是领导一切的”这一原则，又要确保农村集体经济组织能够独立自主开展生产经营活动。

（二）明确农村集体经济组织市场主体地位

近年来，中央多次要求制定农村集体经济组织条例。2017年新修订的《民法总则》草案明确了农村集体经济组织特别法人身份，在法律上赋予了农村集体经济组织的市场主体地位。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步指出，“研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能”。在研究和制定农村集体经济组织法的过程中，应就农村集体经济组织的成员资格认定和退出、集体经济组织的登记发证、税费负担，以及股份制改革中的股权设置和股权管理、股权流动及流动的范围、股权继承、股份抵押担保功能的实现等问题，做出比较清晰和具有可操作性的法律规定。

笔者认为，对于农村集体经济组织成员资格认定和退出问题，可以由村集体经济组织自行决定，但应规定村民自治、自决，不能违背国家其他相关法律法规。对于农村集体经济组织改制中的税费负担问题，应把农村集体经济组织承担的农村公共服务与税费减免挂钩，那些承担农村公共服务供给职能的集体经济组织，暂免征收企业所得税；那些农村社区事务已纳入公共财政的覆盖范围从而不用承担农村公共服务供给职能的集体经济组织，可以设置一定时限的税费优惠过渡期。对于农村集体经济组织改制中的股权设置，应以个体股为主。对于股权管理，实行以户为单位的固化模式，“生不增死不减”。对于股权流动，在现阶段可以限定在农村集体经济组织内部，但应适时和有条件地扩大流动范围。

（三）探索多种类型的农村集体经济实现形式

新时期农村集体经济发展的重点是基于集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济。这种新型农村集体经济可以采取三种实现形式。一是土地股份合作制。可以采取确权、确股、不确地的方式，将集体土地平均量化到户并固化下来，然后由集体将全部土地或部分流转出去，成员按所占股份获得相应收益。二是成员股份合作制。对于不可分割的集体资产，在清产核资后将其以股权形式量化至农村集体经济组织成员，由集体统一经营。也可以采取由集体中部分农民自愿入股，实行股份合作。三是联合社会资本的混合所有制。部分农村集体财力有限，甚至还有负债，可以借鉴六盘水市的经验，把集体所有的土地及政府扶持资金量化入股到新型农业经营主体，从而形成“集体经济+其他”的混合所有制经济。

（四）深化农村土地制度改革

从某种程度上说，新型农村集体经济能否发展壮大，关键看其土地资源能否得到充分利用。而盘活土地资源的关键则在于深化农村土地制度改革。一是鼓励农村集体经济组织在符合规划的前提下，直接参与土地开发，或者参与联营、联建、入股等多种形式来开发存量的建设用地。二是在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市。三是按照2018年中央一号文件的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，允许腾退宅基地转变为经营性建设用地，直接入市或以“地票”形式间接入市。四是逐步缩小征地范围，从而为农村集体经营性建设用地入市提供空间。同时，在征地过程中，应建立村级经济发展留用地制度，解决农村集体经济发展的土地约束。