政府购买公共交通服务的理论探索与推进路径

钟朝晖

(交通运输部科学研究院, 北京 100029)

0 引言

进入“十三五”以来，我国城市公共交通运输服务行业开始出现发展瓶颈. 具体表现为：公交企业普遍处于经营亏损状态，节支、提质、增效的内生动力不足；行业管理部门缺乏服务质量监管抓手，市民投诉的服务质量热点问题长期无法解决；地方财政压力逐年加大，财政资金使用效率不高. 不仅严重影响到公交行业的可持续发展，也制约了新型城镇化与公交优先国家战略的贯彻实施. 深究上述问题产生的原因，很大因素是我国城市现行的公交财政补贴制度过于粗放、效率低下造成的.

为保障城市公共交通可持续发展，早在2008年，我国改革开放的排头兵深圳就率先开展了以实施成本规制为目标的公交财政补贴制度改革，2012年底深圳完成了第2轮“大定额+小规制”的改进制度设计. 2014—2015年间，杭州、珠海等城市也启动了城市公共交通供给方式改进与优化工作. 但由于改革始终没有突破公共服务供给的传统理念与制度体系框架，中国城市一系列的公交财政补贴制度改革的实施效果不明显，财政补贴资金使用效率不高的关键问题始终没有得到根本解决. 我国城市公共交通供给方式改革困境表明，推进城市公共交通领域政府购买服务，需要在基本理论与推进路径等顶层设计加强研究和指导.

公共服务供给方式效率低下的问题，在教育、医疗卫生、残疾人服务等公共服务领域普遍存在. 正因为此，党的十八大以来，国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，明确要求加强和创新社会管理，加大政府购买服务力度；财政部随即发布《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)，对推进政府购买服务制度建设给出具体指导. 该办法将“公共交通运输”纳入了政府购买服务指导性目录(财综〔2014〕96号第十四条)，由此也确立了公共交通领域推进政府购买服务的基本方向.

1 传统公共交通财政补贴模式存在的问题

1.1 我国城市现行的典型财政补贴模式

目前，我国公交都市创建城市的补贴类型有：全成本核算、定额补贴、专项补贴及多种方式综合补贴等，具体说明如下：

1.1.1 基于全成本核定(规制)的财政补贴

在对公交企业运营成本和收入进行规制或监审的基础上，核定全年财政补贴. 以武汉为例，武汉出台了《武汉市公交企业成本规制实施办法》和《武汉市公交企业服务质量考核办法(试行)》，2015年、2016年的实际补贴金额分别约为17亿元、20亿元.

1.1.2 定额补贴

定额补贴包括总量定额补贴、车公里定额补贴、人次定额补贴等几种形式. 比较常用的是总量定额. 例如：广州以公交行业监审后的2014年成本与票款收入间的差额为依据，2015年、2016年2年，市财政每年安排近40亿元的固定资金，用于公交企业运营的定额补贴.

1.1.3 专项补贴

专项补贴指城市政府对公交企业公交信息化建设、新能源车购置、特殊人群票价优惠等给予补贴. 我国很多城市均采用此种形式.

福州市2016年的各项补贴约5亿元. 其中包括空调补贴、优待群体补贴、亏损补贴、购车补贴、驾驶员加薪款项、招标线路补贴等.

1.1.4 多种方式综合补贴模式

深圳市出台了《深圳市公交财政补贴及成本规制方案(试行)》，并制定了详细的《深圳市公交成本规制操作方案》，简称为“大定额+小规制补贴”模式.

除此之外，还有许多城市采用一年一议方式：主要指政府综合当年的财政情况与企业经营的困难程度，每年拨付一定财政补贴. 俗称讨价还价方式.

1.2 传统模式中普遍存在的问题及深层次原因分析

我国城市公共交通行业目前普遍采用的定额补贴、专项补贴以及基于成本规制的财政补贴等模式，主要存在2个层次的问题.

1.2.1 制度体系与体制机制

主要是市场化运作所需的配套制度与工作机制不健全. 包括：用于运营服务质量考核与运营成本核定的公共交通服务数量质量标准缺失. 与财政补贴核定挂钩的绩效考核与激励机制不完善. 公共交通服务定价与调价机制缺失；城市相关部门协同工作机制不健全. 政府与公交企业的职责界定不清晰、权利义务混淆等.

1.2.2 政策制度内容设计

主要是市场调节机制与技术创新手段运用不充分. 表现为：公共交通运营服务计划不合理，公共汽电车运营成本的核定办法粗放、精准性不强，政策性亏损补贴认定方法不科学，票制票价政策单一，定价依据不足等.

综上分析，传统的城市公交财政补贴模式，或政府职能缺位或行政手段运用过多，从根本上看，就是市场机制的调节与激励作用发挥不够.

2 政府购买公共交通服务理论的初步探索

2.1 公共交通的公益性质与服务特点

公共交通是最重要的民生工程之一. 无论是通勤、通学还是日常生活出行等，绝大多数城市市民(特别是平均出行距离超过4 km以上的城市居民)都需要基本的机动化出行服务. 公共交通服务对象的广度、服务时间的长度(几乎每天24 h有服务需求)、服务区域的宽度(覆盖城市建成区所有区域)都是其他基本公共服务难以比拟的. 因此，人民群众对公共交通服务水平与质量变化体验非常敏感，对公共交通运营企业的专业化能力以及财务能力能否长期、持续地提供符合数量质量指标要求的服务有着较高的要求.

公共交通服务的公益性已得到世界范围的广泛共识. 国内外绝大多数大城市均采取了公共交通低票价政策，票款收入普遍低于运营成本. 图1是我国部分中心城市公共汽电车的票款收入占运营成本的比例数据. 图1数据说明，公交票款收入占运营成本比例的区间范围大致在30%～60%.

在广泛的公共交通低票价政策下，公交企业普遍不同程度地面临政策性亏损，对于合理的政策性亏损，国内外城市政府统行的作法是，通过政府购买服务或财政补贴方式来保障公共交通企业可持续运营. 以伦敦为例：伦敦地面公交近3年的财政补贴占运营成本的比例维持在20%～30%. 详见伦敦地面交通近三年的运营成本.

表1 伦敦地面公交近三年的运营成本

注：表中运营总费用，指政府根据合同约定支付公交企业的运营费用，包括利润费用. 净公交服务支出运营费用扣除票款收入外的政策性亏损，由伦敦市政府财政承担. 即财政补贴费用.

2.2 政府购买公共交通服务的定义与内涵

根据财政部《政府购买公共服务办法(暂行)》等国家政策文件对政府购买公共服务的定义，结合城市公共交通服务的需求特点，对政府购买公共交通服务给出定义如下：政府将公共交通运输服务，通过规范化的招投标、竞争性谈判、单一来源采购等方式，交由具有合格专业能力且服务性价比相对较高的公交企业(可以是国有、混合、私营等各类经济属性)承担，政府根据对公交企业完成服务的数量和质量考核情况，按合同约定的时间和费用金额向其支付服务费用.

政府购买公共交通服务具有与一般市场购买行为不同的特殊性. 其特殊性主要体现为：城市人民政府作为购买主体不是公共交通服务的使用者，而是服务质量数量标准的制订者、购买费用的支付者，并代表服务使用者行使服务合同执行情况的监督考核权利. 这就决定了城市人民政府作为购买主体的2大责任：一是选择合格的服务承接方，以确保能够按照合同约定的服务质量数量标准要求提供可持续服务；二是在满足服务质量数量需求的前提下，代表公交服务需求者的利益选择性价比最高的服务承接方，并监督其按合同约定严格执行.

政府购买公共交通服务的规范模式与传统的财政补贴方式的最根本的区别是：厘清了购买服务过程中政府与公交企业的关系. 即政府负责公共交通线网布局规划、公共交通服务标准与公交服务价格的制订及运营服务必须的设施设备条件配备，企业只需负责严格按服务标准完成运营服务并承担服务质量考核与运营成本控制的风险，不再是票款收入变化的责任主体. 从而极大地强化了政府相关部门对公共交通服务供给数量与质量的主导地位，健全了公共交通运营成本与服务质量的监管机制，更有效地激励了公交企业提质、增效、节支的积极性.

2.3 政府购买服务公共交通服务的基本特征

通过对《政府购买服务管理办法(暂行)》的解读，政府购买公共交通服务应具备3个基本特征.

2.3.1 市场化运作

政府是服务的购买主体，公交企业是服务的承接主体，两者之间是平等的契约关系，以合同形式确立双方权利义务.

2.3.2 规范化运行

购买主体制订拟购买的公共交通服务的数量与质量标准，按照公开、公平、公正原则，以委托、采购等形式按照部门预算和政府采购的程序、方式组织实施.

2.3.3 系统化考核

建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，对公共交通服务数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价并建立激励机制. 市场化运作、系统化考核、规范化.

2.4 政府购买公共交通服务制度建设的关键要素及联动关系

根据以伦敦、首尔、新加坡等发达国家城市政府购买公共交通服务的实践经验，围绕市场化运作、规范化运行、系统化考核的要求，我国城市政府推进购买公共交通服务需要建立一系列的配套制度，而制度设计必须包括以下6个关系要素.

1)公交服务水平标准 是规范化运行、市场化运作与系统化考核的基石. 公交服务水平标准规定了购买服务的质量和数量. 其中，数量指标包括线路首末时间、发班间隔、运营总里程等. 质量指标包括事故率、准点率、乘客满意度等. 购买主体购买服务的数量与质量受地方财政预算的约束.

2)预算与财务管理 是政府作为特殊购买主体实施规范化运行的标志，是购买服务费用与合同签订的依据.

3)购买服务费用与购买方式 是市场化运作的标志. 购买服务费用应包括公交企业合理的运营成本，混业经营与私营性质的服务承接主体还应考虑成本利润率. 考虑到公交服务的特点，服务承接主体强调合格专业能力和资质条件，经济属性不限. 购买方式根据各城市特点与公交市场现状在公开招投标、单一来源采购、竞争性谈判等方式中选择.

4)绩效考核与监督机制 是政府购买服务实施系统化考核的制度性保障. 按照系统化考核要求，以服务水平标准为依据，绩效考核与监督机制包括对服务承接主体提供的服务数量质量的考核与运营成本的监控，也涵盖对政府购买服务资金的使用绩效的绩效考核，并且贯穿购买服务标准制订直到合同结束的全过程.

5)政府购买服务合同 是市场化运作的法律保障. 所有规范化运行和系统化考核工作中，政府作为购买主体与承接主体的权利与责任义务，都通过政府购买服务合同或特许经营合同的形式体现.

6)公共交通服务价格管理 票款收入水平是政府测算购买公共交通服务预算费用的重要依据，公共交通服务定价与调价管理更是保障政府购买公共交通制度可持续实施的关键. 票价政策的变化会带来购买服务费用预算与公交服务水平标准的变化.

以上6个关键要素在制度层面、机制层面、指标层面建立内在制约与联动关系，最终形成系统化的政府购买公共交通服务制度文件.

3 我国城市推进政府购买公共交通服务的基本思路

伦敦是欧美国家中推行政府购买公共服务最早的国家之一. 伦敦现行的以“公共交通运营服务质量承包合同”为核心的政府购买公共交通服务方式，是经历了总成本承包合同、净成本承包合同2种模式数十年的探索，在对此两种模式存在的漏洞和问题不断修补与改进而形成的. 新加坡经历了数十年的公共交通运输服务市场化运作后，随着公共交通运输服务的公益作用日益突出，从2012年起，新加坡政府开始借鉴伦敦经验，开始探讨政府购买公共交通模式，为了降低风险，2014年开始对部分亏损严重线路实施小范围的“政府主导的合同承包模式”(合约制)试点，并计划将“政府主导的合同承包模式”作为未来15年(2016—2030年)公共交通领域的重大政策创新，循序渐进谨慎推进.

我国城市现行的基于全成本规制的财政补贴、定额补贴、专项补贴等模式，与伦敦曾经采用的公共交通运营的总成本承包合同、净成本承包合同有不同程度的类似，也存在同样的弊端，迫切需要改革优化. 但考虑到我国市区人口100万的大城市超过140座，50万以上的中等城市超过500座，不同城市的社会、经济、文化发展水平不同，公交行业发展阶段特点与市场主体结构也不同. 全面推进政府购买公共交通服务的市场环境尚不完全具备，技术条件也尚不完全成熟. 因此，中国城市推进政府购买公共交通服务必须宜地制宜，力求实效，不可盲目冒进. 应借鉴新加坡经验用10～15年时间，分为推进购买服务制度的条件准备阶段(2016—2020年)、购买服务制度设计与模拟实施阶段(2021—2025年)、购买服务制度全面实施阶段(2025年及以后)等3个阶段循序渐进推进. 各阶段的重点任务如下.

3.1 购买服务制度的条件准备阶段(2016—2020年)，简称过渡期

该阶段的主要任务是：①科学选择与现行的城市公共交通市场结构与相应的财政补贴模式；②明确公共交通基本服务质量和数量标准，建立与服务质量与运营效率指标挂钩的企业可持续发展激励机制，③完善与城市特点相适应的科学合理的公共交通成本核定(规制)机制；④建立健全长效的公共交通定价与调价机制；⑤加快推进公交行业与企业信息化应用，为下一阶段推进政府购买公共服务做好技术支撑准备.

3.2 政府购买服务的制度建设与模拟实施阶段(2020—024年)，简称为迭代期

该阶段的任务是，对过渡阶段的制度进行适时跟踪与评估，同时，按照政府购买服务制度建设要求，对过渡阶段的制度体系进行优化和完善. 同时，为控制制度设计与实施的风险，应吸取国内外城市实施政府购买服务的经验教训，设计新制度模拟实施与风险评估环节，在此环节，新制度与条件准备阶段的老制度并行执行，与企业按老制度履行合同，同时通过新制度与老制度实施效果比对及风险辨识，做出风险防范与风险评估，逐步完善制度建设.

3.3 购买服务制度全面实施阶段(2025年以后)：简称实施完善期

通过迭代阶段的制度优化与完善，在完成政策实施风险防范方案的基础上，全面推行公共交通政府购买服务制度.

4 我国城市公交财政补贴制度改革的实践探索——青岛案例

4.1 青岛财政补贴制度改革情况

改革前的2014年，青岛公共汽电车运营的核定运营成本达25亿元，比2013年(21亿元)上涨17%；各级财政补贴超过17亿元，比2013年财政补贴(14亿元)上涨24%. 票款收入方面，青岛公共汽电车实际票款收入约为7.1亿元，仅占到运营成本的28.5%. 服务质量方面，公交企业车次完成率不足80%，为增加票款收入，公交企业甩站跳班等服务质量问题时有发生. 尽管青岛城市人民政府给予公交行业巨额补贴，但青岛市老百姓的获得感却不强烈.

在国家与行业政策引导和青岛市政府的支持下，2015年初，青岛以《关于核定城市公共汽(电)车运营企业政策性亏损补贴的通知》(青财建〔2013〕14号)实施期满为契机，在全国率先启动了以推进公共交通领域政府购买服务为目标的公共交通服务供给方式改革.

4.2 青岛推进政府购买公交服务过渡期的制度设计

按照国家推进政府购买公共服务的要求，青岛借鉴国外先进经验，结合我国城市特点与环境条件，全方位应用“市场机制”与“智能公交技术”2大有力且有效的手段工具，开展了政府购买公交服务的制度体系、协同工作机制、监管与激励方法的改革，形成了青岛推进政府购买公交服务过渡期的两主三辅、相互联动的“2+3”制度体系. 包括青岛市公共汽电车运营财政补贴办法、青岛市公共交通价格管理办法、青岛市公共汽电车运营成本规制办法、青岛市公共汽电车运营服务质量考核办法、青岛市公共汽电车年度运营服务计划编制指南等(以下分别简称为《财政补贴办法》《价格管理办法》《运营成本规制办法》《运营服务质量考核办法》《年度运营服务计划》). 制度体系架构如图1所示.

图1 青岛政府购买公共交通服务过渡期制度框架

两主三辅的含义是：以《年度运营服务计划》为依据，以《财政补贴办法》和《价格管理办法》为纲领，以《运营成本规制办法》和《运营服务质量考核办法》为辅助支撑的配套制度体系.

4.2.1 机制联动

基于“两主三辅”制度体系，建立主与辅、主与主、辅与辅各制度间的联动.

4.2.2 主主联动

根据《财政补贴办法》测算得出的“财政补贴占规制运营成本的比例”，是《价格管理办法》规定的票价调整启动条件之一，也是平衡财政补贴承受能力与乘客票价负担能力的重要指标.

4.2.3 主辅联动

《财政补贴办法》与《价格管理办法》以按照《运营成本规制办法》测算的规制运营成本为共同依据，分别进行财政补贴的核定与公共交通票价调整方案的编制.

4.2.4 辅辅联动

在整个制度体系中，3个辅助性文件联动的紧密性最强. 其中，年度运营服务计划是所有联动的基础，是按照《运营成本规制办法》进行运营成本预算与核算，按照《运营服务质量考核办法》进行运营服务的数量和质量考核的权威依据. 除此之外，《运营成本规制办法》的实施过程中，还需要采用根据《运营服务质量考核办法》对公交企业运营服务数量与质量进行考核获得的真实数据，对有关运营成本项目进行核定.

4.3 新制度的主要创新点

4.3.1 创新设计了政府购买公交服务的联动制度体系

由公共汽电车财政补贴办法、服务价格管理办法等2个纲领性文件以及年度运营服务计划编制指南、运营服务质量考核办法、运营成本规制办法等3个辅助性文件构成的制度体系(以下简称“2+3”制度体系)，从无到有建立了公交服务标准、绩效考核、成本核定、财政补贴与票价调整的制度体系联动机制，与我国现行的财政补贴模式对比，该制度体系在理念先进性、制度体系完整性、方法选择科学性、实际操作可行性上均具有明显优势，系统解决了现行财政补贴模式存在的制度体系顶层设计不完善的问题.

4.3.2 创新设计了跨部门协同工作机制

由行业管理部门与财政部门共同制订年度运营服务计划，由物价部门与财政部门共同规制与监审运营成本等协同工作机制已投入实际应用，解决了我国城市政府关键部门职能缺位、各自为政等问题，为公交服务质量与运营成本监管提供了抓手，为实现财政补贴与票价调整联动、推动建立公交服务价格调整长效机制奠定了重要基础.

4.3.3 通过市场机制手段与智能公交技术应用，对传统成本规制方法进行了优化创新

1)设计了与工作班计划完成率、运营里程计划完成率挂钩的成本项测算方法，实现了公交行业的精细化监管，与采用人车比核定人员工资，采用“以前三年平均值为基数”核定燃料与电力消耗费用等传统粗放的成本核定方式相比，企业节支、增效的积极性明显提升.

2)设计了服务质量考核结果与成本核定、财政补贴核定以及线路特许经营权授予挂钩以及占总运营成本90%以上的6项成本实施了节支奖半的激励机制，弥补了现行财政补贴制度提质与节支激励机制系统设计上的缺失，极大地激发了企业提质、节支的内生动力，提升了财政补贴资金的使用效率.

4.4 新制度实施的初步成效

2016年6月，改革主要成果通过《青岛市财政局青岛市交通运输委员会青岛市审计局青岛市人民政府国有资产监督管理委员会青岛市物价局关于印发〈青岛市公共汽电车运营财政补贴办法〉等配套制度的通知》(青财建〔2016〕61号)下发并正式实施.

从新制度一年半时间的实施情况看，改革取得显著的社会经济效益：

1)青岛公交“高峰时段出车率”和“高峰时段发车正点率”由2014年80%左右增长到95%以上，精准高效地解决了群众关心的公交出行热点问题；

2)2015年青岛公交核定运营成本较2014年的约25亿元基本持平，顺利完成了运营成本挤水分的艰巨任务，扭转了2012—2014年运营成本连续大幅增长态势，财政补贴预算刚性明显增强；

3)通过年度运营服务计划的优化调整，提升了公交企业运输组织效率，带来折合政府财政补贴约4 000万元的间接经济效益；

4)严格执行财政补贴按季拨付制度，保障了公交企业财务可持续和一线驾驶员的工资水平，公交行业职业吸引力明确提升.

5 结束语

在新型城镇化和公共交通优先发展国家战略以及城市空气污染与交通拥堵压力的双重推动下，城市公共交通(包括轨道交通、公共汽电车等)服务供给总量规模在相当长一个时期间都将处于持续增长的态势；考虑到未来10年中国城市GDP保持中速以上增长态势是极大概率事件，人力资源等生产要素价格持续增长将是行业自身不可控的因素. 由此可以判断：中短期内，我国城市公共交通运营成本持续增长的总体趋势不会改变.

青岛公共交通财政补贴制度改革为推动城市公交供给方式从粗放、低效的财政补贴模式向高效、规范的政府购买服务转变提出了一套具有一定普适性的解决方案. 但是，国际经验与国内实践表明，提高政府公共服务的供给效率是世界性难题，决非出台一套新制度就能够解决. 尽管政府购买公共交通服务的改革基本方向已经明确，但要真正发挥市场机制在政府购买服务中的作用，还需要很多外部因素支持. 其中，政府相关部门的制度执行力，以及公交行业、企业智能公交技术应用水平是制度能否实施并取得预期效果的最关键因素. 除此之外，政府购买公共交通服务能否实现预期目标，还与政府能否理性选择城市公共交通发展模式、合理规划公共交通线网，公交企业能否高效组织公交线路运营等相关条件关系密切，这将是需要经历一个长期、艰巨的推进与探索历程. 这也正是新加坡将公共交通供给方式改革定位为长达15年的重大改革战略的原因. 因此，推进公共交通领域政府购买服务，我国城市政府相关部门需要做好打持久战的准备.

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