高速公路应急管理现状及对策研究

马兆有, 俞春俊, 高 岩

(1.同济大学道路与交通工程教育部重点实验室， 上海 201804；

高速公路应急管理是指对高速公路或邻近区域发生的，影响高速公路交通流正常运行，需要响应主体立即做出反应，使之得到有效控制危害性事件的处理[1]. 根本任务就是实现突发事件的侦测与定位、快速响应、信息共享、应急协同处置、可视化远程指挥、响应解除、事件备案等全流程管理，最大限度地保证事件处置效率和效果，挽救生命、减少财产损失、保证道路的安全与畅通.

1 高速公路应急管理现状

1.1 高速公路管理体制

目前，我国高速公路交通管理模式主要有2种：“交通和公安部门分别组建管理队伍、各自执法”和“统一管理、联合执法”[2].

1.1.1 各自执法体制

我国高速公路主要以公安部门和交通运输部门分管的模式为主，公安部部门负责高速公路的交通秩序管理、治安管理和交通事故处理，交通运输部门负责路政管理、养护管理、收费管理、监控通讯管理、服务区管理，委托第三方完成道路清障、救援等工作. 由于公安部门与交通运输部门管理目标的不一致，在相关工作的协调、配合方面不可避免地会产生分歧，这种各自执法体制在一定程度上割裂了交通安全与其他各项管理的联系，不利于高速公路的综合管理.

1.1.2 联合执法体制

由公安部门派出公安民警与交通运输部门的路政、运政人员组建的行政执法实体，实施综合执法. 目前，不少省市都成立了路警联动指挥中心，对高速公路出现的问题实施联合巡逻、联合执法，这种联合执法体制实现了资源共享、信息共享，减少重复投资，提高执法效能.

1.2 高速公路应急管理体系

当前，我国高速公路应急处置还停留在传统模式，应急指挥中心接报重大突发事件后立即上报当地政府部门，通过政府的力量协调高速路政、高速经营者、高速交警、医院、消防、施救企业等多部门，开展事件处置和救援工作[3-4]. 各部门职能划分是：公安交管部门负责维护现场秩序、调查取证、交通管制和安全防护等工作；交通运输部门负责评价道路状况对事件的影响，抢修道路基础设施和交通安全设施；消防部门负责危化品影响控制和洗消作业，扑灭火灾，解救受困人员和破拆车辆；卫生部门负责协调有关医疗机构开展交通伤员的救治、安抚和转移；安全生产监督管理部门负责调查、追究导致交通事件发生各环节中存在的管理责任；保险公司及时支付伤者抢救治疗费用并开展理赔；清障公司负责日常的救援和清障. 尽管高速公路应急管理已有一系列的对策与措施，但还没有形成一套行之有效的高速公路应急救援体系，在实际救援工作中容易造成多头管理、效率低下.

1.3 高速公路应急处置模式

在高速公路应急指挥中心，由值班员统一接听来电，交警、高速公路管理公司指挥员按各自职能处理相关事宜，做到既各司其职，又协作配合. 凡涉及高速公路通行秩序、交通事故、警卫任务、刑事案件、治安案件、交通管制以及其他紧急事件原则上由交警指挥员负责指挥处置. 凡涉及车辆故障施救、客货转驳、路面撒落物、路面污染、施工作业等事宜原则上由路政部门或高速公路管理公司指挥员负责指挥处置.

接交通事故报警时，交警值班人员问清事故地点、事故简况、肇事车型、人员伤亡、对交通有无影响等情况，迅速通知相关部门出警(动). 属当事人报警的告知现场安全防护措施[5]. 遇人员伤亡、危化品、起火等事故(事件)，通知医院、消防、环保等部门赶赴现场协同处置.

接刑事案件、治安案件及其他紧急事件报警时，交警指挥员获得事发地点、简况、原因、对交通有无影响、报警人身份等情况，迅速通知临近的执勤民警赶赴现场进行前期处置，并通报地方公安机关或相关单位.

在接警确认突发事件发生后，局部交通管制措施由辖区的高速交警支(大)队负责，需要协调临近相关支(大)队的，依据应急预案主动协调，协调不了的请示上级主管部门协调. 高速公路封道必须上报总队，超过一定时限时还要上报部交管局. 交通管控信息通过信息网络、交通广播电台(省、市)、可变情报板(支队负责信息内容，高速经营者发布)3种途径发布与应急救援同步进行.

2 高速公路应急管理中存在的问题

2.1 应急联动机制和指挥体系不完善

2.1.1 应急联动机制尚未形成

高速公路通车里程不断增加并形成网络，许多路段的交通流量也在迅猛增加，高速公路交通管理工作面临着许多新情况、新问题. 高速公路“一盘棋”的思想没有真正形成，省与省之间、市与市之间、各高速公路交通管理部门之间、高速公路与衔接的普通公路和城市道路交通管理部门之间的协作机制尚不健全，缺乏必要的信息沟通，导致跨地区跨部门的应急处置不同步、不协调、不配合. 尤其是恶劣气候和突发事件下预警机制和应急处置机制不健全，不能做到信息共享、协调联动，往往各自为阵，各自为战，经常造成长时间堵车和引发次生事故.

2.1.2 应急指挥体系有待完善

目前，高速公路现场处置仅按行政级别(如省、市、县)划分指挥权限，尚未从处置需求角度的建立专业性的应急指挥体系，制约着应急救援的效率与效果. 发生重特大交通事件时，需要由特定的指挥机构或人员基于应急处置需求对参与救援的职能部门或相关人员进行统一指挥和随时的调配，使各救援力量形成一股合力，尽最大努力减少人员伤亡，降低财产损失率.

2.2 应急处置能力有待进一步提升

2.2.1 应急预案实操性不强

一些应急预案内容过于原则、实际操作性不强，相关职能部门间的配合不足，缺乏互动实战演练.

2.2.2 特殊事件处置能力不足

在危化品等特殊事件处置方面，由于未设立应急处置的常设机构或缺乏预案演练，企业人员流动性较大等原因，存在处置人员基本知识(经验)较少、处置技能不足等问题，导致救援处置规范性、有效性不高，在特殊应急物资配备、处置装备方面尚需要完善、细化相关保障机制.

2.3 应急管理保障能力不足

图1 高速公路交通应急响应流程

公安、交通均设置了监视设备，尚未形成资源有效共享，对路公司部分共享的监控资源亦不能调控、且有相当比例接入的视频不稳定，需要考虑不同类型事件监测设备的兼容性问题. 应急资源配置缺乏区域性规划，配备标准不明确，医疗、消防基本能满足数量需求，但功能要求不够明确，大型起吊设备、危化品处置设施或材料等特殊装备不能确保及时到位. 同时，政府对救援设备的投入相对不够，应急救援装备种类少、数量少，不能完全满足应急救援工作的实际需求，既耽误时间，又对后续的事故处理带来不必要的麻烦.

3 高速公路应急管理能力提升对策

3.1 健全高速公路应急救援组织体系

3.1.1 建立协调统一的应急指挥体系

依托公安110或高速公路路监控中心建立交通事故应急救援专门机构，负责重大交通突发事件的指挥，协调公安、交通、卫生、消防、环保等相关职能部门建立联动机制[6]. 明确在统一指挥下，各职能部门之间相互配合，确保交通事故伤者在第一时间得到救助.

3.1.2 明确部门职责及处置模式

从法律、法规政策高度明确参与交通事件应急处置的高速路政、高速经营者、高速交警、医院、消防、施救企业等职能部门的职责分工，充分发挥其在事件处置过程中的责任意识和主观能动性，通过部门间协调配合有效遏制事件发展态势、控制事件影响范围、降低事件损害后果[7].

图2 高速公路交通应急管理模式

应急指挥部：可设应急总指挥和现场应急指挥，该组应明确现场指挥部设立的程序、指挥的职责和权力、指挥系统的构成(谁指挥谁、谁配合谁、谁向谁报告)、启用现场外应急队伍的方法、事态评估与应急决策程序、现场指挥与应急指挥部的协调等.

综合协调组：该组应明确在发生紧急事件时，如何向公众发出信息，包括信息发布的责任人、时间及发布的途径等.

主要负责事件处置、救援过程中各职能部门、相关单位和工作组的综合协调、联络沟通、督促检查等工作.

宣传报道组：该组负责起草信息发布的内容、上报材料的起草和审定工作，接待媒体人员、协调有关事宜，按照指挥部的指令，统一对外联系，做好事件情况的宣传报道工作.

交通管控组：该组主要职责是实施交通管制，根据突发事件的性质、交通流量状况和周边路网情况等对事发路段及周边路网采取必要的交通组织和控制措施.

抢险救援组：该组对控制事态的发展起着决定性的作用，主要职责是针对事件的性质，采取相应的补救和抢险对策和方案，搜寻和营救被困人员等.

事件调查组：该组的主要职责是查清事件发生的过程，从技术和管理层面调查事件发生的原因等.

善后处理组：该组主要负责做好事件中伤亡人员的善后处理工作，包括接待伤亡人员的家属、受害人员的安抚、安置等工作.

后勤保障组：该组主要负责供应、调配应急救援所需的物资、装备等.

3.2 完善高速公路应急救援工作制度

3.2.1 联席会议制度

应急救援主管部门协调有关部门和机构定期召开联席会议，研究制定相关政策、通报最新情况、针对存在的问题提出解决办法，督促和指导应急救援工作.

3.2.2 预案编制、审核及备案制度

各相关应急救援机构要按上级部门的统一要求，编制本单位或部门的应急预案，由上一级部门对预案进行评审. 根据应急救援工作的实际需要对预案进行定期修改、完善，修改意见需要提交上级部门备案，不断提升应急预案的指导性和实操性[8].

3.2.3 报告与信息发布制度

制定突发事件信息发布制度，阐明突发事件信息上报的程序、途径，以及信息发布的渠道、审批流程等，确保及时、准确地上报和发布事件信息.

3.2.4 应急救援分级响应制度

针对高速公路突发事件的类型和严重等级，建立与事件等级对应的应急救援分级响应制度. 明确参与救援活动的部门和组织机制，纵向上实现应急救援组织的统一领导，横向上实现应急联动部门的协调合作[9].

3.2.5 应急救援演练制度

各级政府、应急救援职能部门应根据应急管理工作和当前形势发展需要，探索建立综合性的联合演练制度，通过实战演练不断提升部门间的协同作战能力，提高救援能力和水平.

3.3 加大高速公路应急救援保障力度

3.3.1 采取多种措施充实应急救援力量

首先，要以县为单位，组建综合应急救援队伍，并加强对救援队伍的培养和储备，选派一些身体素质及业务素质较好的人员参加救援队伍，多种途径提高群众的应急救援知识，全社会参与，形成大救援格局. 其次，要以消防部门为核心，建立一支具有相对水准的救援精干力量，平时对交通事故应急救援经常作针对性的演练，为处置复杂性的交通事故提供强有力的支持，确保发挥其攻坚克难作用. 最后，要以交警部门为重点，配齐配强必要的救援和防护设备. 交警大中队处在救援第一线，为事故救援赢得时间，尤其是在处置一般性却亟需应急救援的事故能够起到先锋带头的作用.

3.3.2 政府要加大应急管理投入

1)政府要把应急救援经费保障纳入工作责任制进行考评，按应急救援工作实际和财力状况进行统筹安排，落实为政府责任.

2)政府要加大对应急救援装备的投入，对救援队伍可配备一些基本的大力钳、破门器等器材，对消防部门可配备液压组合破拆工具组和起重气垫等器材等科技含量高的装备.

3)政府要加强科技投入，进一步加大道路电子监控系统建设，特别是加强对当前警力资源匮乏的高速公路，特别是桥梁、澻道、长下坡、出口路段监控系统建设，通过视频监控等手段逐步扩大对上述道路的监控范围，确保事件的及时发现和处置的有效性.

4)政府要加大专项经费投入，可多方筹集资金，如由金融部门负责协调、督促各保险公司及时出险，快速理赔，并根据救治需要，先行支付全部或者部分保险费用救治伤员.

参考文献：

[1] 马兆有, 王长君, 刘君. 基于危害风险评价的高速公路紧急事件分级[J]. 重庆交通大学学报(自然科学版), 2010, 5: 776-780.

[2] 王长君, 方守恩, 李瑞敏, 等. 高速公路网应急交通组织技术[M]. 上海: 同济大学出版社, 2011.

[3] 第十届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国突发事件应对法[Z]. 北京: 第十届全国人民代表大会常务委员会, 2007.

[4] 交通运输部. 公路交通突发公共事件应急预案[Z]. 北京: 交通运输部, 2009.

[5] 公安部. 高速公路交通应急管理程序规定[Z]. 北京: 公安部, 2008.

[6] 马兆有, 王长君, 李平凡, 等. 区域高速公路网应急救援能力评价体系建模研究[J]. 武汉理工大学学报(交通科学与工程版), 2011, 4： 714-717.

[7] 刘君, 王长君, 马兆有. 区域高速公路网紧急事件救援协作体系构建[J]. 中国安全科学学报, 2010, 7, 158-164.

[8] 李亚军. 高速公路交通事故应急处置预案研究[J]. 辽宁警专学报, 2014, 1： 46-52.

[9] 刘君, 孙广林, 徐炅旸. 公路重大突发事件应急处置和联动机制研究[J]. 交通工程, 2017, 6： 13-18.