韩国老年教育相关法律、政策的考察及启示

□ 李　洁

韩国在34个经济合作与发展组织(简称OECD)会员国中是人口结构相对年轻的一个，它在2000年才进入老龄化社会，其老龄化程度仅次于墨西哥，位列第二低。但是，在过去的40余年间，韩国是人口老龄化速度最快的国家之一，预计在未来20年内其老龄化程度会成为仅次于日本的OECD国家。[1]伴随老年人口激增的事实，韩国人均寿命也因经济与医疗技术的发展而不断增长，1960到2016年间，男性从51岁增长到79.3岁，女性从54岁增长到85.4岁。[2]与此同时，老年人的生活质量与幸福感却普遍不高：据2000年统计，经历了日本殖民和南北内战的老年人约一半(44.3%)是文盲，他们没有接受过任何形式的教育；2005年，自杀上升为韩国死亡的第四大原因，而老年人自杀率却远高于青年和中年两个群体，其原因首先是疾病引起的经济窘迫，其次是社会的异化与偏见。[3]为了应对这些不容乐观的人口老龄化问题，满足老年人的特殊需求并提高他们的生活质量与幸福感，韩国除在养老、福利、健康、卫生等方面采取措施之外，亦通过教育的手段来应对，包括颁布各种促进老年教育实践发展的相关法律和政策等。

一、韩国老年教育相关法律、政策出台的历程

韩国老年教育实践与相关法律和政策的出台是相互促进、共同发展的，依据韩国特殊的社会历史背景，大致可分为如下四个阶段。

1.扫除文盲阶段(20世纪40—60年代)

1894年，朝鲜爆发农民起义，朝鲜政府请求清朝政府出兵，但此时起义意外结束。日本却借此以保护本国侨民为由大量向朝鲜增兵，并拒绝清朝政府关于两国同时撤军的建议。1894年7月，日本海军在朝鲜半岛海域对清军舰队不宣而战，以突然袭击的方式挑起了甲午战争。结果甲午战争以清朝政府的惨败结束，其自身难保，无暇顾及朝鲜，于是朝鲜被日本完全占领。1910年，《日韩合并条约》签署，李朝政权灭亡，朝鲜完全沦为日本殖民地，直到二战日本投降为止。这段国家被殖民的特殊历史，令无数朝鲜人民丧失了教育学习的机会，目不识丁者比比皆是。因此，二战结束后，朝鲜就开始了以扫除文盲为目的的老年教育——教老年人阅读识字。20世纪50 年代初，朝鲜内战爆发，老年教育一度中断。内战之后，韩国政府重新开始开展老年教育，推行了“扫除文盲五年计划”(1954—1958年) 。随后经历了半个多世纪的努力，至2005年，韩国老年人的文盲率才从1948年的78%终于下降到33.5%，但扫盲之路依然任重道远。

2.社会福利阶段(20世纪60—90年代初)

20世纪60到 70 年代，韩国政府在经济强国的理念下，一直着力发展基础教育及职业能力培训，以实现农村现代化并培养工业化人才。1972 年 10 月，首尔终身教育院首次开设专门以老年人为对象的学习课程，正式启动了韩国的老年教育。1978 年，韩国教育部制定了《老年教室设置纲领》，在全国以小学为单位建立老年教室，并给予经费资助。

1981年，韩国制定《老年人福利法》，老年福利会馆(老年福利院的前身)成为为老年人提供所需便利的福利设施，也承担着老年大学、敬老院、老年人协会的办公功能；到了80年代中期，老年福利会馆的职责延伸到老年公共工作室、住家照顾等领域，与此同时，老年教育的管辖部门也由原来教育部直属的社会教育局变成了保健福祉部直属的家庭福祉局；[4]到了1997年，为使老年人享有更多机会和资源，卫生和福利部修订了《老年人福利法》，继续加强福利政策，以确保老年人有稳定的生活，改善和提高老年人的健康，并采取必要措施保护老年人的身体和精神健康。此外，为了保障老年人的就业福利，韩国劳动部于1991年还颁布了《老年人就业促进法》。

3.终身教育阶段(20世纪90年代后期—2004年)

韩国早在1980 年所颁布的第五共和新宪法(即《大韩民国宪法》)第29条第 5 款中就指出要推动终身教育。此后，1982 年相继颁布了《成人及继续教育法》和《社会教育促进法》，但形成推动终身教育的可操作性系列法规则是在20世纪末以后。20世纪六、七十年代以来，随着终身学习、终身教育与学习型社会理念的兴起与普及，欧美主要国家先后出台了终身教育特别法或相关的法律。为顺应国际时势，1996 年，韩国教育部直属的社会国际教育局改编为终身教育局，并在其下设立了终身学习政策科，专门负责老年教育相关政策的制定。[5]1999年8月，韩国人力资源开发与教育部取消《成人及继续教育法》和《社会教育促进法》，出台了《终身教育法》。[6]该法颁布的基本理念是每个人都有能力并且应该被鼓励终生学习，韩国由此成为继美国(1976年)和日本(1990年)后的第三个制定终身教育特别法的国家。《终身教育法》后经历了2001、2007(两次)、2008、2009年共五次修改，此外还制定了《终身教育法实施法案及规定》《促进终身教育的综合案》等配套实施细则，以及每年发布的《终身教育白皮书》，[7]这些都成为韩国规范及拓展多元化终身教育活动的根本保障。

4.社会公正阶段(2005年—现在)

20世纪60年代开始，韩国实行了长达近40年的人口控制政策，进入21世纪后，韩国成为老龄化国家，一方面老龄化速度急速上升，另一方面生育率却持续下降，人口总和生育率(TFR)①从1995年的1.65%下降至2005年的1.08%，成为世界上出生率最低的国家之一。[8]因此，韩国之前的人口控制政策出现了重要的改变，2003年12月成立了总统咨询智囊机构(即高龄化与未来社会委员会，后改为“少子高龄社会委员会”)，2005年5月颁布《少子化·高龄化社会基本法》，在鼓励多生孩子的同时，也继续关爱老年人群，尤其是赋予处境不利的弱势老年人群平等享有教育机会与资源的权利，并计划在2006—2020年期间发布3次“五年发展基本规划”明确相关政策的基本方向及实施细则。其实在终身教育阶段，法律已经明确了优先向老年人等边缘群体提供平等和充足的学习机会的规定，到了社会公正阶段，则进一步强调了这一规定，并制定了更为完善的实施细则。

经历了上述各阶段的法律、政策的发展与调整之后，韩国已形成由福利部和教育部共同负责老年教育发展的二元管理模式。前者基于福利视角，旨在帮助老年人休闲娱乐，或者提高职业技能，着重老年教育设施与教员的配备、管理，行政和财政的管理和支持，以及老年教育宣传和发展；后者基于教育学习视角，将老年教育纳入终身教育的组成部分，扩大老年人学习的机会与资源，着重老年教育政策制定和相关项目的开发管理，以及各教育机构的监管和支持等。

二、韩国老年教育相关法律、政策的主要内容

韩国没有老年教育特别法，与老年教育的二元管理模式相对应。韩国现有的老年教育相关法律主要有两类法律渊源——老年人法规与教育法规。前者主要包括《老年人就业促进法》《老年人福利法》和《少子化·高龄化社会基本法》，后者主要指《终身教育法》。此外，还有《老年教育专家培训计划》这一特别政策。

1.《老年人就业促进法》

韩国劳动部于1991年12月31日颁布了《老年就业促进法》，共5章、21条。其立法的主要目的是确保老年人的稳定就业，促进老年人的岗位胜任能力，从而加强国民经济发展。有关老年人就业促进的主要规定有：第一，大量雇用老年人。雇主应雇用年龄在55岁及以上的人在一年或更长时间内工作。雇用比例依据不同行业计算，制造业为4%，房地产业为42%，商业支持服务17%，其他服务7%。第二，新雇用老年人。雇主应新聘半老老人(50至54岁)或老老年人(55至64岁)作为保险工人。第三，继续雇用退休老年人。工作场所设置退休年龄限制在57岁及以上的雇主应当继续雇佣或者在三个月内返聘他的退休工人，直到他们退休后的18个月或更长时间。[9]该法明确规定：政府有责任采取全面有效的措施，促进雇用老年工人，确保他们稳定就业。职责包括：政府应收集和提供广泛的就业信息，发展和培训老年人的职业能力，为企业提供指导和监督，并支持他们改善老年雇主的工作环境，如建立老年人就业信息中心，提高老年人就业技能，提高他们的自立能力，并为企业主支付全部或部分老年员工培训的成本费用。

2.《老年人福利法》

现行《老年人福利法》于1981年制定，并于1989、1997年进行了两次全面修订，从而奠定了为老年人提供并扩大福利设施的基本框架。此后，2004、2007、2010年又进行了三次部分修订。该法颁布的根本目的是确保老年人有稳定生活，保障他们的身体和精神健康。法律制定的基本理念是确保老年人被社会尊重，保证他们健康稳定的生活，并给他们提供工作的机会，以及适合他们的个人能力和参与各种社会活动的机会。[10]《老年人福利法》由7章和62条及附则组成。其中，涉及老年教育的内容有：“福祉设施部分”“老人社会参与援助”和“老年人就业担当机构的设置及运营”。该法明确提出，“提高个人长期就业的前景是终身学习的根本原则，因为老年人是一个知识和经验的蓄水池，他们有很大的潜力为社会的发展做贡献。老年人丰富的知识和经验应当被延伸并发展，而不是被忽略或浪费”。根据第31条，老年福利设施大致可以分为四种类型：老年居住福利设施、老年医疗福利设施、老年休闲福利设施和老年婚姻介绍中心。其中，老年休闲福利设施可以进一步分为老年福利中心、老年社区、老年课堂和老年娱乐中心。[11]

3.《终身教育法》

《终身教育法》包括总则、终身教育实施之基本计划、终身教育振兴院、终身教育师、终身教育设施、识字教育、终身学习结果的管理与认定及补充规则等 8章，附则1 章，共 9 章；条文 46 条，附则文 7 条，共 53 条。[12]该法明确规定，“为了应对全球日益以知识为基础但却老化的社会所带来的挑战，韩国政府和地方当局最重要的是扩大老年人的学习机会，优先向边缘群体提供平等和充足的学习机会。老年教育在很大程度上属于通识教育范畴，可以在终身教育设施、公共图书馆、博物馆、文化中心、国家剧院、地方活动、报纸和电视节目内进行。社会服务组织和其他非政府组织是老年学校的主要负责单位，如韩国母亲课堂、韩国母亲协会、韩国妇女协会、韩国青年协会、韩国阿尔派联盟、韩国红十字会、韩国童子军协会、韩国女童子军协会、基督教青年会、基督教女青年会和4H俱乐部②等，它们在提供志愿者工作和老年教育服务方面充当着领导角色”[13]。

4.《老年教育专家培训计划》

2003年，为了再培训老年教育相关设施(如老年学校、老年福利中心、老年大学)的工作人员，以提高他们的工作效率和服务效率并培养老年教育专家，隶属于韩国人力资源开发与教育部的教育发展院终身学习中心，授权附属大学的22所终身教育学校提供老年教育专家培训项目，如梨花女子大学(Ewha Women University)、大邱大学(Daegu University)、淑明女子大学(Sookmyung Women University)和济州大学(Jaeju University)等。该计划的目标群体是：老年教育相关设施的工作人员和管理人员，如老年大学、终身教育和老年福利领域的公务人员、终身教育教师或社会福利的教师、计划从事老年教育的志愿者。

这些授权大学可以从两处获得资金资助：一是韩国教育发展院终身学习中心，中心保证为每所大学每年提供1 000万韩元的固定财政支持；二是国家财政补贴，补助金主要用于导师报酬、计划管理或运作及其他直接的教育费用。通常，提供培训课程的终身教育学校，每学期将招收约50—70名学员，教学时间超过90学分(在3个月内完成)。为了从授权大学获得证书，学员必须参加所有的课程学习，通过考试，课堂参与率必须超过80%。成为合格的老年教育专业人才，必须经历基础教育、深化教育和专业教育三个阶段[13]，如图1所示。

图1　老年教育专家培训阶段

5.《少子化·高龄化社会基本法》

该法是韩国于2000年进入老龄化社会后面临老龄化速度急剧上升，同时在2005年又遭遇生育率严重下滑成为世界上出生率最低的国家之一后的产物。其颁布的主要目的是鼓励生育，关爱老人，尤其是关注处境不利的老年人的学习机会与资源平等问题。该法颁布后，拟在2006—2020年间先后出台和制定3次《五年发展基本规划》。其中，第一次基本规划(2006—2010年)口号为 “创建美好社会计划 2010”：以扭转出生率低下的趋势和适应高龄社会为目标，围绕创造有利于生育和养育子女的环境，建设在高龄社会提高生活质量的基础，提高和发挥少子高龄化社会的成长动力，营造适应少子高龄化社会氛围，增强政府政策效果等原则展开了有计划的实施。[14]基本规划中与老年教育相关的重要内容有两项：一项是将教育机会的平等性渗透到终身教育与信息化教育中；另一项是明确必须特别关照女性、残疾人及农村贫困地区等处境不利的弱势老年人。

三、韩国老年教育相关法律、政策的主要特色

日韩是邻国，韩国老年教育相关法律、政策的特色与日本非常相似，比如都坚持福利社会和终身教育立法理念，且法律、政策的体系构架极为相近，[15]但此外也有一些特别之处。

1．以产出性老龄化理念为立法取向，旨在发挥人口老龄化积极功能

产出性老龄化(productive aging)，又称“生产性老龄化”，最早由美国学者巴特勒(Butler)提出，主张从“优势”视角认识老年人和老年期，将挖掘老年人口的潜能视为老龄化的应对之策，一般被界定为“发挥个人能力从事商品和服务生产的老龄人口的任何活动，而这种贡献并不考虑老年人是否得到报酬”。从实现方式看，产出性老龄化包括了两种活动：一是外向性活动，如继续工作、志愿服务、照料他人；二是内向性活动，如继续学习、发展能力、自我照料、自我实现等。从功能看，产出性活动首先可以改善个人与家庭的福祉，如增加老年人的收入，提高其自养能力，因而可以减少老年人对亲属的依赖；发展能力、拓展社会资本和继续社会化，有利于其维持自信心和效能感，缓解离群索居对身心功能造成的损害，促进健康老龄化。其次可以助益经济发展，如老年人延长职业生涯可为经济发展储备丰富的人力资源；有助于社会保障资金的积累；还可降低公共服务成本。最后有利于推进社会建设，如老年人参加产出性活动，既能愉悦自己又能关爱他人，有利于社会团结和代际和谐。[16]正是在产出性老龄化理念的影响下，韩国直接颁布《老年人就业促进法》以促进老年人岗位胜任能力，并在《终身教育法》中鼓励任何个人或利益团体都可以开展老年教育项目。同时，他们还可以自主制定相关的制度和规则，自由选择场地、指派指导员、设计课程表、选择课程和教材等。在这些基于产出性老龄化理念制定的法律的推动之下，韩国人口老龄化的积极功能得到最大限度的发挥。

2．福利政策法规与终身教育政策法规互为补充，共同促进老年教育发展

与福利部和教育部双重管理老年教育相对应，韩国的老人福利法规与终身教育法规互为补充、相得益彰，共同在老年教育发展中发挥保障作用。例如，韩国的老年课堂、老年福利中心和老年协会的老年学校与老年大学都是依据《老年福利法》建立的，其中，老年课堂依据第36条，“通过健康促进和收入保障等课程丰富老年人生活”；老年福利中心依据第18条第一款第五项，“提供各种咨询、卫生保健、娱乐和人文教育等”；老年协会的主要目标就是“保障老年人有一个更好的生活并促进老年人的福利生涯”。而卫生福利部的终身福利中心、大学的终身教育院和宗教组织的老年学习机构等都是依据《终身教育法》建立的，例如，终身福利中心大部分项目“旨在满足社会成员主动参与社会活动的需要，并提供给他们丰富的、多样化的学习机会；服务对象不限于老年人，还包括女性、残疾人等边缘群体；开设的老年教育项目有韩语、算术、个人爱好、体育锻炼、风景辅导、野餐和敬老活动等，主要的教育方式是娱乐形式并与个人兴趣相关”。《终身教育法》第30条规定，“大学附设的终身教育院，是在大学校长的管理责任下，并且根据各大学的条件及特点为举办终身教育而设立的教育机构；主要招收55岁或60岁以上的老年人；针对老年学习者和老年教育专家开设两类课程；课程内容包括社会福利系统、健康与卫生保健、老年人与经济、老年人与政策、社会变革、理解文化与国际关系等”[14]。而村里基督教老年学校(Chung-nung Christian Senior Citizen School)的目标则“以基督教为基础，帮助老年人适应社会，缓解孤独和疏离感，并从终身教育角度帮助老年人更好地了解青年一代”。

3．完善的老年教育专家培训制度，培养老年教育高级人才

与美国、日本等老年教育服务人才和师资培养制度隶属于成人教育或终身教育法规制度不同，韩国制定了专门的《老年教育专家培训计划》，旨在为老年教育服务领域培养充足的有胜任能力的高级人才。如前所述，该计划详细地规定了老年教育专家培训的目标群体、资金来源、招生规模、课程设置、考核评价等内容。此外，还有老年人协会的老年大学，依法在规模、财力、社会认可等方面优于老年学校而建立，其目的也是为了满足老年设施管理人员和工作人员继续学习的需求，为老年人培养教育专家，最终实现该领域的从业者可以更好地服务于老年人。老年大学受老年人协会管理，必须遵循如下规则：每个区促进老年人参与各种活动的教育项目要有所不同；项目面向60岁以上的老年人；提供3年的学习项目；学完所有课程后，学员授予课程证书；毕业后，他们可以继续申请研究生学习项目。总之，韩国相对完善的老年教育专家培训制度非常具有特色，为老年教育事业培养了许多高级人才。

四、韩国老年教育相关法律、政策对我国的启示

通过对韩国老年教育相关法律、政策的发展与内容的考察，我们发现韩国老年教育相关法律、政策的体系构架虽然与西方国家尤其是日本的非常相似，但也依然有其特色。在相对完备的法律、政策的推动之下，韩国的老年教育发展较快且成效显著。不过，韩国老年教育在实践过程中也出现了一些问题，比如，与老年教育紧密相关的劳动部、教育部和福利部在老年教育实施过程中权责不明确，存在推卸责任、工作失职的现象；老年教育专业人才流失，老年教育质量低下；老年教育无法满足老年人的情感和就业需求等。[3]管窥这些问题，可以推测它们或许与老年教育相关法律、政策的规定中存在的缺漏有关。比如，由于老年教育特别法的缺失，导致三个部门在管理并发展老年教育时缺少了如何统筹协调的法律依据；或者因为老年教育法条本身存在冲突，从而引发了各部门之间的矛盾和推诿。此外，还可能因为老年教育法律、政策的制定一开始便违背了老年教育基本的科学规律(如忽略老年学习者的需求，脱离社会大众对老年教育认知不足的实际等)，因此后期才会出现法律、政策执行不力的情形等。总体而言，韩国与中国是一衣带水的邻邦，再加上日本，都同属于儒教文化圈，三国在对待老年人的认知与态度上有一个共同的文化基础，即孝道。因此，在相同的文化背景下，韩国老年教育相关法律、政策的特色也好，缺漏也罢，无疑都对我国有着启示作用。

1.坚持以优势视角的老龄化理念为立法取向

20世纪90年代之前，西方主要的老龄化理论(如脱离理论、成功老龄化、健康老龄化)都是将老年视为丧失期(即身体健康、经济地位、与家庭与社会的联系和生存目标与意义的丧失)，将老年人视为福利国家的负担与拖累，会给社会带来压力或危机——基于这样一个视角下的老龄化应对之策自然也是被动消极的。而在20世纪90年代以后，越来越多的学者意识到了老龄化的积极方面，提出了诸多优势视角下的老龄化理论(如产出性老龄化、积极老龄化、精神性、超老化观感与智慧等)，将老年视为毕生发展的一个时期，不否认老年期的脆弱、依赖，更加强调老年期的差异与积极发展，尤其是精神与智慧的发展，在这样一个优势视角下的老龄化应对之策也自然是积极主动的。所以，在韩国老年教育法律中，《老年人就业促进法》是一部非常重要的法律，其内容倡导鼓励老年人接受就业、培训、辅导，并参与社会活动等。在该法律的保障之下，韩国老年人就业率非常之高。据OECD统计，65—69岁的韩国老人2011年的就业率为41.0%，是OECD成员国平均值(18.5%)的2.2倍，远高于日本(36.1%)和美国(29.9%)等国家，达到了全球最高水平；2015年，韩国75岁以上老人就业率达17.9%，在25个OECD成员国中位居首位。[17]

反观我国20世纪80年代起步的老年教育，主要是在《关于建立老干部退休制度的决定》(中发〔1982〕13号)和1982年《中华人民共和国宪法》的保障下展开的。它们与90年代中期颁布的《老年人权益保障法》所贯彻的立法思想一致，即：老年人是一个弱势群体，他们的各种权益包括受教育权需要被特别保护。进入21世纪后，随着终身教育、终身学习理念的传播，我国一些地方省市陆续出台了《老年教育条例》和《终身教育促进条例》，开始注重老年人作为学习者的主体身份，即关注老年人的内向性活动(继续学习、发展能力、自我照料、自我实现)，但在促进老年人的外向性活动(如就业、志愿服务、照料他人)方面的规定依然有限，这种情形可能会制约我国近2.5亿人口的老年人力资源发挥积极的作用。

2.依据老年教育发展规律完善老年教育相关法律、政策体系构架

韩国一直非常重视对法律、政策的修订与完善，如分别五次修订《终身教育法》和《老年人福利法》，修订的目的也是为了保障法律、政策的适用。但若修订缺乏科学性，反而会适得其反。所谓科学性，首先必须依据老年教育规律完善老年教育相关法律、政策体系，比如补充高等教育办老年大学、老年教育专门人才培养、处境不利老年人的特殊教育、老年人的就业与培训等规定。

在我国，老年教育一直属于非正规教育体系，它与国民正规教育体系就像两条平行轨道，这种分裂情况对于建构终身教育体系，保障全体公民的终身学习权是极为不利的。同时，老年教育专门人才的培养与管理缺失也一直是导致老年教育质量不高的重要原因之一。此外，我国现行老年教育条例中对处境不利老年人的学习问题和老年人的就业与培训问题也缺乏关注。这些法律、政策的缺漏可能会令教育公平在我国的实现从一开始就丧失了法制保障的基础。而在韩国老年教育实践体系中，大学终身教育院的老年教育相当繁荣，这与《终身教育法》和《老年教育专家培训计划》的颁布紧密相关，而相当高的老人就业率又与《老年人就业促进法》的出台分不开，处境不利老年人的教育权利也得到了《终身教育法》和《少子化·高龄化社会基本法》的特别保障。虽然这些法律、政策在韩国实际的执行和落实还存在某些问题，但毕竟只有先做到有法可依，才会有最终实现法治化的可能。

3.依据法律、政策发展规律修订老年教育相关法律、政策中不合理规定

科学性的另一层含义是依据法律、政策自身发展规律来修订老年教育相关法律、政策中不合理的内容。主要指两方面：一是修订条款使法律、政策具有可操作性。如果条款只有号召、鼓励之意，并没有针对实际问题的具体规定，这恰如形同虚设。如韩国《终身教育法》的推行，离不开《终身教育法实施法案及规定》《促进终身教育的综合案》等配套的实施细则。细则澄清了终身教育概念及《终身教育法》与其他法律的关系，并规定了建立两级终身教育振兴计划、三级推动体制的支持体系，以及终身教育专职人员与培训机制，[18]这令《终身教育法》更加具体和完善。因此，有学者进一步提出“在教育领域可以实行软法与硬法的混合治理方式”③来扩大教育法治的范围并提高教育法治建设的质量。[19]比如，对老年人、政府、学校、社会团体或组织等法律主体的权责与义务在硬法(《终身教育法》)中加以明确，而对不适合硬法调整的内容(如学术研究、教育教学)可由《终身教育法实施法案及规定》《促进终身教育的综合案》作出指引性规定，同时授权政府、学校、社会团体或组织等法律主体通过章程等软法规范在一定范围内作出选择，通过软法对硬法的有益补充和细化，助推法律、政策的实施。

二是保持法律的一致性及法律与政策的一致性。首先，法律之间必须保持一致性，否则会造成实施中产生诸多矛盾，同时也会削弱法律自身的效力。如，韩国老年教育的实施主要是在《终身教育法》与《老年人福利法》的双重管理之下。按照《终身教育法》规定，赞助者首先要拥有总章程中规定的设施与设备，然后在人力资源开发和教育部申请和登记，建立学校形式的终身教育设施。而与此相反，根据《老年人福利法》，国家或地方自治团体应为老年人设立娱乐福利设施，但其他需要修建此类设施的团体则应向市长或区主席获得允许申请。[20]显然，因为法条规定不一致，导致韩国在建立老年人设施时产生了矛盾冲突。其次，保持法律与政策的一致性。法律与政策在现实生活中的关系是：一方面，政策填补着立法空白，另一方面，政策与法律相辅相成；一方面，政策条款使法律更为完整，另一方面，政策辅助法律实施；一方面，政策转化为法律，另一方面，政策过程需要法律规范。[21]所以，在制定老年教育相关法律与政策时，保持二者的一致性而不是令其对立或分裂，这非常重要。

目前，我国除地方有专门的老年教育条例外，国家有关老年教育的规定主要体现在《教育法》和《老年人法》，以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《老年教育发展规划(2016—2020年)》两部政策文件中。仔细研读发现，大多数规定都相对宏观，缺乏操作性，也没有体现硬法与软法混合治理的方式，而且在老年教育相关主体的权利、义务和责任的规定方面也有不一致的地方。例如，《老年人法》第7条规定：“保障老年人合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责。”但对于各自要承担怎样的职责并没有相应的具体规定，而地方老年人法的相关规定各不相同，也不明确。如福建规定老年人力资源开发是人力资源和社会保障部门的责任，但上海则没有这方面的规定。此外，福建、上海、太原、河北、宁波等地终身教育促进条例中老年教育的负责部门也各不相同，有政府负责的，有教育部和民政部负责的，有政府和老龄机构负责的，还有政府与教育、民政及其他部门共同负责的；而且，不管由谁负责，各主体的权利、义务和责任都没有具体规定。可见，要想提高我国老年教育的整体质量，修订已有的法律和政策并令二者保持一致性，是现阶段重要的工作之一。

注释：

①指每个15—49岁育龄妇女平均拥有孩子的数量。

②4H指“保持清醒的头脑(head)，具有一片忠心(heart)、能干的双手(hands)和健康(health)的体魄”的首字母缩写。该俱乐部于20世纪初起源于美国，1913年传入加拿大，后遍布欧美国家，并得到了迅速的发展和壮大。

③硬法(hard law)是指由国家制定或认可的、建立在严格的法律位阶和单向传达的命令—控制机制基础上、具有程序性、可诉性和强制约束力的法律规则；软法(sort law)相对于硬法而言，是指具有开放性、可选择性、非强制性、不可诉性、形式上具有多样性等特征的法律规则。