中国终身教育发展的宏观路径分析

□ 汤晓蒙

在中国终身教育宏观研究中，终身教育发展的现实基础和宏观路径问题值得关注。现有研究多致力于描绘终身教育体系的未来图景，以及在此蓝图关照下的现实批判，少有人深入思考终身教育所面临的现实基础，而这恰恰是迈向未来图景的出发点。进一步看，在现实基础和未来图景之间，还有很长的距离，如何跨越这段距离，并非一个蓝图就能解决，我们需要在两者之间搭建前进的阶梯——宏观路径。本文希望在分析终身教育现实基础的前提下，提出我国终身教育发展的宏观路径。

一、中国终身教育宏观发展的基本问题

1.中央与地方关系与终身教育发展问题

中央与地方关系对终身教育发展具有决定性作用。因为“中央与地方关系问题带有根本性，尤其是像中国这样的超大型国家，似乎一切表象问题的根源都可以溯及中央与地方关系本身的痼疾”[1]。因此，1978年以来的历次行政体制和教育体制改革，都将处理中央与地方关系作为核心内容和突破口。而在终身教育领域，中央与地方政府关系又表现独特。与中国历次教育改革“自上而下”“中央集主导和主体于一身”的模式不同，终身教育发展呈现出“自下而上”的发展方式，这对于中央集权式的教育管理体制可以说是一场“意外”。在这场“意外”中，中央政府只是扮演了方向主导者的作用，而地方政府却成为实践和创新的主体，甚至反过来影响和推动了中央终身教育政策的制定。那么，这种中央与地方政府在教育领域的新动向真的只是一场“意外”，还是预示着中国终身教育发展新的道路？在终身教育体系构建过程中，中央与地方将各自发挥怎样的作用？两者在这一进程中的关系如何？谁会在终身教育体系构建中发挥主体性作用？这些问题值得深入探讨。

2.区域发展不均衡与终身教育发展问题

我国作为国土辽阔、地区经济和教育发展差异巨大的发展中国家，终身教育发展面临着比发达国家更大的困境，因为“发展中国家和经济转型国家面临着双重挑战，他们既需要解决教育机会、质量、平等等长期未能得到处理的问题，同时还要建设一个终身学习体系”[2]8。而中国还要面临另一种挑战，即终身教育发展的地方差异问题。中国要赢得这三重挑战，建立完善的终身教育体系，将需要几十年甚至更长的时间。在此过程中，终身教育区域发展战略应该选择何种宏观路径，是必须考虑的问题。中国终身教育始于福建、上海、北京、江苏等东部发达地区，此后，中西部其他省份也相继提出终身教育发展目标，但实践水平与东部差距很大。那么，终身教育发展与区域发展水平之间是否存在一定关系？这种关系是怎么样的？面对中国区域发展的巨大差异，不同区域终身教育是可以同步发展，还是根据区域发展差异由东向西逐步发展？回答这些问题，是构建国家终身教育体系的前提。

3.国民教育体系与终身教育体系关系问题

虽然研究者在理论上都认为终身教育体系应该包含正规教育、非正规教育、非正式教育等各级各类教育，但实践中的终身教育体系却未把国民教育体系的各级各类教育纳入其中。这说明，我国终身教育体系的实然与应然之间还存在巨大差距。终身教育体系构建总会因为各种客观和主观条件的约束而不能达到理想状态，不是所有教育形式都能同时快速地响应并贯彻终身教育理念，成为终身教育体系的有机组成部分。那么，在终身教育体系构建过程中，从实然状态到应然状态是否要经历长时间的渐进过程？在此过程中是否存在各级各类教育融入或说被纳入终身教育体系的时序问题？如果存在这种时序，其背后的制约因素又是什么？这些问题是实践中构建终身教育体系无法回避和绕过的。

二、中国终身教育宏观发展的现实基础

近年来，我国构建终身教育体系、建设学习型社会的战略目标在各地区不同程度地得以推进。随着实践的不断深入，终身教育宏观发展的路径问题需要进一步明确。但前提是我们需要明了社会究竟为终身教育发展提供了怎样的环境和基础，弄清楚我们究竟站在一个什么样的出发点上，距离目标还有多远，以及能够以什么样的方式实现这一目标，这便是现实基础研究的价值所在。

1.中央与地方关系对终身教育的影响

首先是中央与地方关系改革成果的影响。无论是行政管理体制改革还是教育行政体制改革，中央与地方关系调整都取得了巨大进步和成就，其根本特征是“由人治到法治”“由集权到放权”。国家行政管理体制层面，权力逐步下放，权力结构日趋合理；机构改革取得进展，机构设置趋于合理；法制化取得进展，立法权限由中央高度集权的一级立法体制变为中央和地方二级立法体制，为中央与地方关系的法制化奠定了基础。教育行政管理体制方面，中央教育行政部门转变职能、简政放权，加强宏观调控，扩大地方教育管理权和学校办学自主权，基本上形成了权力配置相对合理、权责分配基本相称、统筹协调相对有力的教育管理体制。国家行政管理体制和教育体制改革在中央和地方关系方面的成就为终身教育变革奠定了良好的外部制度基础。这种基础性的影响不仅是制度层面的，更是改革理念层面的。因为在教育管理体制改革中，行政改革理念是更持久的影响因素，它将促使教育行政管理中的中央与地方关系向有利于终身教育发展的方向改进。

其次是中央与地方关系存在问题对终身教育的影响。对中央与地方关系存在问题的强调，缘于终身教育是一种由表及里都异于现有教育的新形式，未来的教育管理体制也将是异于现有体制的新体制。现有教育管理体制不做彻底变革，就无法真正达到终身教育的要求。面向终身教育的教育管理体制应在横向和纵向两个方面做出调整。横向上，各级政府的教育治理转向多部门协作，教育管理机构也开始了职责调整和功能整合。“在一些OECD成员国，政府在学习体系中的作用已经从教育的公共财政支持和提供转向创造一个灵活的政策和可调整的框架。”[2]59-60但我国教育管理部门更倾向于作为垂直管理体系的一部分，并未体现出与其他同级政府部门融合的趋势。尽管近年来在上海等地出现了终身教育的协调机构，但多作为教育部门的一个附属组织存在，级别不高，不能发挥跨部门的协调和沟通作用。纵向上，终身教育的地方化特征要求政府充分放权，因为在国际终身教育发展中，“从中央教育行政部门向地方教育管理部门、社区、高中后学习机构和学校转移责任是一个共同趋势”[2]71。但就我国教育行政分权情况来看，还存在分权力度不够、权责区分不明、教育行政管理体制的功能定位不符合终身教育要求等问题，并未摆脱中央集权的权力架构和传统政治体制下“管理”的基本思路。虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出，“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”[3]，但要真正实现终身教育所要求的中央与地方协调的管理体制，尚有很长的路要走。

2.区域发展差异对终身教育的影响

国家终身教育体系由不同层次的区域终身教育体系构成，完善的终身教育体系要在区域之间实现均衡发展。但我国地域辽阔、发展极不平衡，东部、中部、西部、东北等四大经济地带之间存在发展水平差异，影响着国家终身教育的整体发展水平。

东部地区经济和教育水平远高于其他地区，为终身教育发展奠定了良好基础。经济方面，东部作为经济发达地带，已经步入工业化后期，现代化进程逐步深化、城市化水平不断提高。未来，东部将按照《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“支持东部率先发展”的战略要求，“发挥对全国发展的支撑引领作用，增强辐射带动能力”[4]，为终身教育保持高水平发展提供坚实基础。教育方面，东部教育近几十年实现了四大跨越：20世纪80年代普及小学教育、90年代初普及九年义务教育、90年代末逐步普及高中教育、21世纪初向高等教育大众化和普及化发展，为东部教育现代化和终身教育发展奠定了良好基础。虽然目前东部地区的终身教育实践尚处于初级阶段，主要范围仍局限于国民教育体系以外的非正规和非正式教育，但终身教育实践已涵盖了大部区域。在可以预见的未来，东部地区终身教育将始终作为我国终身教育发展的引领者。

中部和东北地区具有类似的特征，在“中部崛起”和“振兴东北”战略的支持下，中部和东北地区经济和教育获得长足发展，为终身教育奠定了一定基础。经济方面，中部地区是承东启西、平衡全国的重要区域，东北地区则是老工业基地，二者历来都是国家发展不可忽视的区域。目前，中部和东北地区经济刚刚进入工业化中期阶段，部分地区开始接近和超过东部平均水平，迈入工业化后期。总体来看，中部和东北地区经济发展已经为教育现代化和终身教育发展奠定了较为扎实的基础。教育方面，中部和东北地区教育基础扎实，实力雄厚，但尚存在人口压力大、教育观念落后、教育结构失调、经费不足等问题，尚不具备全面实施终身教育的条件，但随着经济结构战略性调整、工业化和城市化进程加快，中部和东北地区将迎来终身教育的大发展。

西部地区的经济和教育发展为终身教育提供的基础相对薄弱。经济方面，西部经济发展迟缓，大多数地区处于工业化初期，少数边远农村地区仍处于前工业化社会。受产业结构、发展速度和科技水平等因素影响，西部经济尚未对终身教育发展提出明确需求。教育方面，教育基础和发展水平滞后，教育现代化处于启动阶段。受人口素质较低、观念落后、教育投资不足等因素制约，西部终身教育发展基础薄弱，尚不具备向终身教育转变的条件。

3.功利性发展目标对终身教育的影响

终身教育体系的实然状态及其背后的发展理念，是关系终身教育体系构建的另一个重要基础。目前我国的终身教育体系与理想状态还有很大差距。首先，当前的终身教育体系将国民教育体系排除在外，在理念上并未将终身教育视为涵盖各级各类教育的宏大体系。其次，终身教育理念在管理者、推动者和实施者中尚未真正普及，在理论和认识上存在误区，影响终身教育实践的方向和质量。造成实然与应然差距的原因既有终身教育自身规律、国际趋势的影响，也有发展阶段、文化传统等国情因素的影响。从国际趋势来看，终身教育发展经历了从功利性目标走向功利性与超功利性目标相契合的过程。在起始阶段，各国发展终身教育的直接意图和着眼点在于使国民更好地生存，进一步促进科技和生产发展，体现出强烈的功利化倾向。但功利目的并非终身教育发展的根本目的，它必须面对由社会生活复杂化造成的人性问题。因此，20世纪80年代以来，人们开始强调“重新思考和扩大‘终身教育’这一观点的内涵，在继续重视终身教育使人适应工作和职业变化作用的同时，还要重视终身教育在铸造人格、发展个性，以及增强批判精神和行动能力方面的意义”[5]。从这一时期开始，发达国家日益突出超功利性目标，将培养健全的人格作为教育的终极目标。罗伯特·哈钦斯更提出了超功利性的终身教育终极目标论，认为教育的根本目的不仅是为了“国家的繁荣”，还应该使个人的自我能力得到极大发展、人格臻于完善。[6]22-23

但对中国来说，超功利性阶段的到来恐怕尚需时日。因为在经济发展压力的驱使下，功利性目标“在发展中国家具有更为迫切的意义”[7]65。我国终身教育的产生就缘于适应社会需要、提高国民学历层次等功利性目标。作为最早进入终身教育体系的教育形式，成人教育、继续教育、社区教育等所具有的直接性和有效性，恰好满足了这种功利性要求。“虽然作为终身教育重要基础的成人教育实践取得了相当大的发展，但从本质上说，却还没有能摆脱实利主义思想的束缚，并且在制度上亦还没有建立起符合终身教育理念的体系。因而成人教育实践往往呈现出功利性、片面追求经济效益、缺乏整体规划、具有强烈短视倾向等特征。”[6]204在世界终身教育发展走向功利性与超功利性目标相统一的趋势下，我国终身教育面临的困难不仅包括客观基础的制约，更受到功利心态的影响，这是制约终身教育发展的深层因素。

三、中国终身教育发展的宏观路径

终身教育发展的现实基础，反映出社会发展现实和人的终身发展需要之间的矛盾。解决这一矛盾是一个长期的过程，这个过程中的路径选择，是实现构建终身教育体系、建设学习型社会战略目标的重要问题，本文认为我国终身教育发展将遵循以下三条宏观路径。

1.路径之一：中央与地方的互动发展

根据终身教育的基本特征、我国终身教育实践和社会发展趋势，在我国终身教育体系的构建和运行中，中央与地方的作用及其关系将呈现“中央为主导、地方为主体的互动发展模式”，如图1所示。

图1　中国终身教育体系构建中的中央与地方互动机制

所谓“中央为主导”，即作为国家终身教育体系的统领者，中央在终身教育体系构建过程中发挥宏观控制、制定政策法规、确定发展方向、协调地方关系的作用，而不是传统意义上的中央控制和集权。“地方为主体”有动态和静态两种含义：动态的“地方为主体”是指在终身教育体系构建过程中，地方是终身教育的主要承担者；静态的“地方为主体”是指在国家终身教育体系中，地方终身教育体系是核心要素。终身教育系统的重心不在中央，而在各级地方，即“重心下移”。“互动发展”是指在终身教育体系构建过程中，既不表现为传统教育改革的中央集权、自上而下的特征，也不是地方完全自主的分权方式，而是地方在中央政策引导下，发挥自身能动性和创造性，构建具有地方特色的终身教育体系，并在此过程中影响中央终身教育政策，中央新政策又进一步引导地方终身教育发展，如此往复，形成互动态势。[8]

中央为主导、地方为主体的互动发展模式，既强调中央的宏观指导和调控职能，更注重地方的主体性。地方终身教育实践已初步探索出适合本地域特点和要求的发展路径，这种以地方实践为发端的发展路径，对中国终身教育乃至整个教育都具有重大的实践意义。因为对于中国中央集权式的教育管理体制来说，自上而下的教育改革是已经被内化到人们思维中的惯常方式，“地方为主体”“自下而上”的发展方式对这种惯常模式的打破就具有了深远的意义。

2.路径之二：区域非均衡协调发展

中央和地方在终身教育体系构建上持有不同的立场和态度：在区域发展不均衡的情况下，各地区只能根据自身社会经济和教育发展水平制定发展战略，而国家则需要在兼顾整体地方发展的同时制定整体发展战略。据此，我国终身教育的区域发展将呈现为“自东向西梯度推移的区域非均衡协调发展模式”。

“终身教育发展的梯度推移”包括以下观点：(1)终身教育区域发展水平大致符合经济发展中四大地带的划分。东部作为发达地区，终身教育水平最高；中部和东北作为中等发达地区，终身教育处于中等水平；西部作为欠发达地区，终身教育水平最低。(2)东部地区终身教育开创了诸多新途径和新思路，成为终身教育制度和实践创新的引领者，可以视为终身教育发展的高梯度地区。而中部、西部和东北地区终身教育实践不够活跃，形式不够多样，多是对中央政策的机械回应，缺乏创新行动和成果，属于终身教育发展的低梯度地区(第二梯度和第三梯度)。(3)高梯度地区的终身教育创新会通过影响国家终身教育政策、省际终身教育交流等形式影响低梯度地区，实现梯度推移。(4)终身教育由高梯度地区向低梯度地区推移，以低梯度地区达到终身教育发展条件为前提(如图2)。“非均衡协调发展”是指非均衡发展基础上的协调发展，其基本含义是：(1)受区位和发展基础等因素影响，不同地区终身教育发展的效率、速度和水平存在差距，不可能均衡发展。(2)区域间终身教育应该有差别的发展。通过促进影响国家终身教育发展全局的地区进行终身教育创新，可以带动其他地区的发展。(3)终身教育的区域发展，既要强调国家政策的导向作用，更要强调现实基础的约束作用；既要强调后发地区的平等权利和积极性，又要强调发达地区终身教育利益的相对独立性。[9]

图2　中国终身教育发展的梯度推移

非均衡协调发展顺应了区域教育发展的一般规律，有利于终身教育最终实现均衡。非均衡发展和协调发展是对立统一的关系和过程，两者需要综合运用，不能割裂。但在这一对关系中，非均衡是我国终身教育发展趋势的核心表现，它是由地方发展差异决定的；而协调发展则是在非均衡基础上的制度保障，体现了国家在终身教育区域发展中的主观意愿，是在地区差异客观基础上进行的政策调整。

3.路径之三：各级各类教育渐次融入终身教育体系

目前我国终身教育体系构建面临的一个重要问题是扩大体系涵盖范围，使国民教育体系进入终身教育体系，但这一过程不可能在短时间内完成。国民教育体系内各级各类教育的特点和终身教育主体的理念，决定了各级各类教育融入终身教育体系的难度和时长不同，将呈现“各级各类教育渐次融入终身教育体系的发展模式”。

如前所述，当前我国终身教育发展更多指向使个体适应不断变化的工作职业要求、促进社会生产发展的功利性目标，因此，职业教育将是我国终身教育体系下一步要吸纳的首要目标，这与国际终身教育发展经验相一致。正如经合组织所强调的，建立健全开放、动态和终身性的职业教育体系是未来职业教育的发展趋势。[10]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》也提出，“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”[3]。国务院日前印发了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，表明职业教育融入终身教育体系正付诸实践。职业教育对于终身教育体系的重要性不仅在于职业教育丰富了终身教育思想，还在于其作为最活跃、最有特色的部分，为终身教育提供了新鲜内容和形式。因此，职业教育将成为国民教育体系中最先融入终身教育体系的教育类型。

高等教育在终身教育发展中值得特别关注，因为它为终身教育提供了必要的组织框架。而终身教育也对高等教育提出了新的要求：高等教育应从教育的“最高阶梯”转变为终身教育的“链中一环”，从单一的精英教育，到多样、开放的大众化教育；高等教育应在新的、体现终身教育理念的哲学思想下发展。但是目前的高等教育却难以达到上述要求：教学和教师依旧固守传统，没有发生有利于终身教育的变化；学生对文凭的功利性追求远大于对终身学习的兴趣；高等教育管理体制制约着高校面向终身教育的变革。因此，在高等教育中贯彻终身教育原则存在比职业教育更大的困难，高等教育将会在职业教育之后被纳入终身教育体系，是终身教育发展从功利性目标向超功利性目标跨越最有可能实现突破的教育类型。

基础教育是终身教育体系存在和发展的基础。“基础教育本身不仅仅是目的，它是终身学习和人类发展的基础。”[11]“只有当人们在童年就接受了一个好的、合理的教育，终身教育才能名副其实。”[7]17终身教育对基础教育提出的要求是：“应把每个学生潜能的开发和健康个性的发展、为适应未来社会发展变化所必需的自我教育、终身学习意识和能力的初步形成作为最基本的任务，基础教育应为社会发展和学生的终身发展服务”[12]，但我国基础教育还相距甚远。受基础教育自身规律、个体观念和政府发展终身教育的绩效原则三种作用力的影响，基础教育融入终身教育体系的难度是最大的，它将最晚被纳入终身教育体系。

综上，未来国民教育体系中各级各类教育融入终身教育体系的时序是：职业教育为先，普通高等教育其后，而基础教育最晚(如图3)。[13]各级各类教育融入终身教育体系时序的背后，透射出终身教育发展的价值取向问题。尽管功利性价值取向凸显是终身教育崛起的关键标志，但功利性并不是教育唯一和最终的价值追求，它应该从单纯的工具理性向工具理性与价值理性相结合的方向转变，由功利性价值观向超功利性价值观转变。因此，各级各类教育融入终身教育体系的过程，是我国终身教育价值观完成新旧交替、迈向超功利性价值观的过程，是求实、求真和求善相结合的过程。

图3　各级各类教育融入终身教育的时序

以上三条宏观路径反映了终身教育发展的不同侧面，我国终身教育发展将同时沿着这三条路径发展。在中央赋予地方更大的终身教育发展自主权的过程中，各地根据自身经济和教育发展水平选择不同的终身教育发展方式，同时，各级各类教育也将按照自身特点渐次融入终身教育体系(如图4)。

图4　中国终身教育发展宏观路径三维模型

总之，终身教育发展的现实基础表明，我国终身教育尚处于地方各自发展为主的阶段，但构建国家终身教育体系是必然趋势。终身教育发展和终身教育体系构建是一个长期的过程，预测和建立一种基于现实基础的宏观路径，可以使我们少走弯路。如同其他教育改革一样，我们可以在具体措施上借鉴他国经验，但在宏观政策和路径上，借鉴往往难以达到预期目的。因为国情的复杂性和差异性足以消解他国经验的合理性，更何况国际终身教育发展也不过几十年，可靠、成熟的发展道路尚未出现，这也是我们提出适合中国国情的终身教育宏观发展路径的原因所在。