改革开放四十年来社区教育政策的回顾与展望

□ 侯怀银，尚瑞茜

社区教育对个体素质提升、社会发展与国家稳定发挥着重要作用。发展社区教育不仅体现着人本主义情怀，利于提升社会全体成员的素质水平；而且也充满了公平正义的发展意蕴，利于推动学习型社会的构建与民族国家的发展稳定。自改革开放以来，随着市场经济的发展，社区教育在治理社会问题中占据着愈来愈重要的地位，由此国家与政府亦非常重视社区教育的发展，制定了一系列推动社区教育发展的战略举措。在社区教育政策的推动与指引下，我国社区教育事业取得了重大进展，但仍然存在着诸多可完善之处，包括社区教育制度不健全、社区教育发展不均衡、社区教育参与主体不多元，以及社区教育资源不充沛等问题。这些问题的解决多多少少都与社区教育权力密切相关，社区教育政策是关于权力支撑的教育理论，加强社区教育政策研究既能够丰富其理论研究，亦有助于应对其面临的实践困境。值此改革开放四十周年之际，本文尝试立足于社区教育政策文本，通过对其发展历程进行系统的梳理，分析社区教育政策取得的进展及演变的逻辑，探寻已有社区教育政策的不足，展望未来社区教育政策的走向，以此为社区教育事业的繁荣提供指引。

一、改革开放四十年来社区教育政策发展的历程

笔者根据中华人民共和国教育部政府网站与社区教育网站发布的社区教育政策，将改革开放四十年来对社区教育发展产生重要影响的政策进行整理，表1为在社区教育发展中具有重要影响的社区教育政策概览。

改革开放以来，依据社区教育重大政策颁布的时间与社区教育政策解决的主要问题，可以将社区教育政策的发展历程划分为起步阶段(1985—1990年)、探索阶段(1991—1999年)、发展阶段(2000—2010年)与完善阶段(2011年至今)。

表1　改革开放四十年来社区教育发展的重要政策概览

1.社区教育政策起步阶段(1985—1990年)

我国社区教育政策的颁布开始于20世纪80年代，主要是基于解决中小学校校外教育问题而兴起的。[1]为了打造学校良好的外部环境，需要社会各界的共同努力与支持，这是社区教育初兴的原因，也是制定社区教育政策的缘由。以1985年中共中央下发的《关于教育体制改革的决定》为标志，首次提出教育要与校外社区资源相结合，为学校德育服务。这一时期，由于社区教育政策处于起步阶段，下发的政策数量较少，其中《关于改革和加强中小学德育工作的通知》(1988年)具有重大的影响意义，它规定了管理社区教育的组织机构，即“社区教育委员会”一类的社会组织。在该政策的推动下，一些社区教育发展较快的城市也出台了相应的规定，如上海市出台了《上海市社区教育工作暂行规定》(1990年)。在该规定的指引下，区、街道社区教育委员会开始出现，至同年5月，上海市已完成了区、街道(镇)两级社区教育委员会的组织建设工作。

综观这一时期颁布的社区教育政策，发现具有以下两方面特点：一方面，政策文本不独立、不明晰。这一时期并未形成相对独立的社区教育的政策文本，相关政策散见于教育以及学校教育的政策中，且社区教育只是作为学校教育的补充而出现，仍未形成独特且完整的内涵；另一方面，政策覆盖面单一。这一时期的社区教育政策只规定了社区教育的目标(校外德育)以及组织形式(社区教育委员会)，而对于其他方面(如实施经费、参与主体、基本任务、保障措施、质量评估等方面)则未阐明。可见这一时期的社区教育政策处于起步阶段。

2.社区教育政策探索阶段(1991—1999年)

随着终身教育理念的传播与社区教育意义的凸显，社区教育的辐射范围越来越广，由发展较快的大城市走向中小城镇与农村，同时这一时期的社区教育也不再是学校教育的补充，而成为教育体系中的重要组成部分。这一时期的社区教育政策非常注重社区教育的实践探索，旨在提升社区成员素质与推动社会发展。以20世纪90年代初民政部下发的《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》为标志，社区教育的试点工作正式展开，该意见确立了天津市河北区与杭州市下城区为全国社区建设试点单位。开展社区教育试点工作是我国对社区教育探索的特有形式，在相关政策的指导下社区教育实验区呈现出由城市向区域、由区域向县(乡)逐层扩展的趋势。随后我国又出台了一系列推进社区教育试点工作的政策文件，例如1996年教育部制定的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》，其中提出要积极进行社区教育试点工作，“社区教育”的概念首次出现在教育部的政策文本中。

综观探索阶段的社区教育政策，可以发现：第一，政策覆盖面拓宽。这一时期的社区教育政策将关注对象由青少年扩展至社区成员，由校外德育扩展至全民精神文明教育；第二，关注社区教育事业的发展。这一时期的社区教育政策主要聚焦于社区建设与试点工作的展开，旨在通过试点为社区教育的科学高效发展提供经验支持，具有浓厚的实践倾向；第三，明晰了社区教育与终身教育的关系。1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》首次明确了社区教育与终身教育的关系，其中指出：“开展社区教育的试验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。”这说明社区教育的顺利开展是终身教育体系建立和完善的条件，是终身教育实现的有效途径。

3.社区教育政策发展阶段(2000—2010年)

随着人们对终身教育理念的认可和学习型社会建设的要求，全面开展社区教育已成当务之急。2000年到2010年，是我国社区教育发展的试验推广阶段，也是我国社区教育政策的发展阶段。中央与地方政府教育主管部门全面介入，社区教育工作在各地实验区有了统一部署，并经常进行交流互动。2000年，教育部先后批准了81个国家级社区教育实验区，覆盖了全国大多数省、市、自治区和直辖市。这些实验区的开展使得社区教育上升至一个新的发展高度，全国社区教育呈现出由点到面的发展，社区教育政策亦进入一个新的发展阶段。同年，民政部印发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，其中指明了开展社区建设示范活动的目标、任务、工作原则、要求、范围、验收以及确认程序。随后教育部于2004年印发了《关于推进社区教育工作的若干意见》，从国家层面明确了社区教育工作的指导思想、原则、目标、主要任务和保障措施，同时提出我国社区教育发展的具体意见。这成为中国社区教育发展的重要里程碑。

发展阶段的社区教育政策具有如下特点：第一，政策覆盖面更加宽泛。这一时期的社区教育政策通过推进社区教育示范区的工作，不仅对社区教育的目标、组织形式等进行了规定，还对社区教育的主要任务、队伍建设、保障措施等进行了研究；第二，社区教育目标得以提升。这一时期的社区教育政策致力于构建终身教育体系和建设学习型社会。政府围绕这一目标，颁布了一系列政策，包括2007年教育部下发《2007年职业教育与成人教育工作要点》，2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等；第三，注重地域性。这一时期的社区教育政策非常关注社区教育对当地社会经济发展的作用。以2009年民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》为例，其中指出社区教育实验区要以当地社会经济发展为中心，深化社区教育工作力度；第四，非常注重社区教育与其他类型教育的结合。如2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》指出社区教育与农民工教育的关系，认为社区教育应帮助农民工提高生存能力。由此可见，社区教育政策在以上诸多方面都取得了重要的进展。

4.社区教育政策完善阶段(2011年至今)

发展阶段的社区教育实验为社区教育的开展积累了宝贵的经验，也带动了社区教育理论研究的开展，在理论研究与实践探索的双重推动下，我国社区教育政策步入完善阶段。这一阶段社区教育政策最重要的任务即是推进社区教育制度化发展，建立社区教育发展新体系。2011年国务院办公厅印发的《社区服务体系建设规划(2011—2015年)》政策中指出，应健全新型社区管理和服务体系，强化社区服务体系和信息化建设，明确社区教育服务的目标与内容。同年由中国成人教育协会社区教育专业委员会下发的《全国“十二五”推进数字化学习社区建设规划》中明晰了新型社区——数字化学习社区的建设情况，并明确了其发展目标。2012年《教育部关工委2012年工作要点》中指出了社区教育发展的新模式，即积极构建学校、家庭和社会协作的教育网络，实现家庭教育和社区教育相结合的教育形式。2016年教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》中指明要加强社区教育实验区、示范区建设，推进社区教育规范化、制度化发展，明确提出到2020年时，要基本形成具有我国特色的、在社区上具有不同特点的、教育资源能开放和共享的、方便社区居民的社区教育体系。

完善阶段的社区教育政策呈现出如下特点：第一，注重内部体系构建。社区教育的发展是一项系统的工程，从指导思想、发展目标、遵循原则到主要任务、保障措施等方面都需要系统的规划与研究，这一时期的社区教育政策非常注重社区教育事业的规范化与制度化发展，并将其纳入体系建设规划中；第二，目标更加完善。这一时期的社区教育目标相较之前阶段的目标更加全面与多元，它意在实现社会成员自身的发展、区域经济的推动及社会的稳定和谐等三大旨归；第三，教育形式的多样化。这一时期的社区教育在教育形式上更加完善，不仅关注社区教育与学校教育、家庭教育的结合，而且注重社区教育的信息化与网络化建设，实现了线上与线下、理论与实践的结合。

二、改革开放四十年来社区教育政策取得的进展及演变逻辑

社区教育政策是公共权威部门基于一定目的在全社会范围内分配社区教育利益的活动。可以说，它是协调各种互相冲突的教育利益的活动，是负载各种利益者价值的文本，是政策“文本”与“过程”的统一。根据这一内涵，有研究者提供了社区教育政策分析的一个基本理论框架，即价值分析、内容分析与过程分析。[2]价值分析主要回答的是社区教育政策承载着的价值取向；内容分析主要回答的是社区教育政策制定的对象和手段；过程分析则关注社区教育政策从制定到执行的所有形式化阶段。通过以上三个层面的分析，能够使我们全面掌握社区教育政策发展的概貌及演变逻辑。

1.以社区教育目标转向为突破口的价值取向剖析

社区教育政策在制定过程中因不同历史时期的情况与制定者所关注目标的差异，致使不同历史时期社区教育政策体现出不同的价值取向。同时，基于选择的受限以及资源的有限等因素，人们不可能要求同时实现所有的价值，因此不同历史时期的社区教育政策都印刻着它们时代的痕迹。通过分析不同历史阶段社区教育政策所承载的价值取向，能够为我国社区教育政策的完善以及未来在修订政策时如何平衡各价值取向间的关系提供经验。改革开放以来，我国社区教育政策发生了由社会发展为本到以人为本的转变，由注重培养知识技能到满足精神生活价值的转变。这样的转变并不意味着目前我国社区教育政策不注重社会的发展与知识技能的培养，而是反映出我国社区教育政策在发展的过程中，逐渐意识到人的价值与精神价值的重要性，将以人为本与精神满足作为目前我国社区教育政策发展的重中之重，当然推动社会发展与注重知识技能依然是我国社区教育政策兼顾的价值取向。

(1)从以社会发展为本到以人为本

一是关注社会发展阶段(1985—21世纪初)。改革开放至21世纪初期，我国社区教育政策的价值取向都是为社会发展服务的。从社区教育政策的文本中，我们能够经常看到“通过开展社区教育，推进城市教育综合改革，推动学习型社会建设”等类似表述，这些表述背后所蕴含的基本要义是将社区教育看作一种工具，一种推动社会发展的工具，而较少考虑社会个体的需求与兴趣。

二是以人为本阶段(21世纪初至今)。随着社会的发展进步、个体民主意识的觉醒，国家更加关注人民群众的需要，旨在发挥社区教育的公平正义功能，使每个人都能接受到适合自己的教育，教育内容完全因居民的需求而异。[3]2005年国务院下发的《关于大力发展职业教育的决定》中，明确指出要大力发展社区教育，以满足人民群众多样化的学习需求；2006年在解决农民工问题的政策文本中，将社区教育作为保障农民工子女平等接受教育的重要手段。除了解决农民工子女受教育问题，还对下岗人员、老年人员、家庭主妇等人群的受教育问题给予关注，由此可知，我国的社区教育政策正努力关注受教育个体的发展，在目前阶段尤为关注社会中弱势群体的受教育问题。

(2)从注重知识技能培养到满足精神生活价值

一是注重知识技能培养阶段(1985—21世纪初)。改革开放以来，随着产业结构的调整以及生产、生活方式的升级换代，既催生出新的产业、行业，也衍生出一批转岗人员、下岗人员等。因此，待业人员的培训、下岗人员子女的受教育问题等就成为社区教育的重要内容，如何提升他们的生存就业技能，使之能在社会生活中立足，这成为社区教育面临的重要问题，也成为社区教育政策重点关注的内容。例如2004年国务院批转教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》，其中指出，要大力发展多样化的成人教育和继续教育，以更新知识和提高技能为重点，积极推进社区教育。

二是满足精神生活阶段(21世纪初至今)。随着我国城乡居民物质生活条件的改善，他们对精神生活的要求愈来愈高[4]，期盼着自己的精神生活能够充实富足，能与周围的人群建立一种融洽和谐的人际关系，能够在生活的基础上享受生活。而社区教育所具有的功能与属性既能满足社区居民提升自身精神文化生活的需求，又能推动社区乃至社会的稳定。在这一阶段，社区教育政策积极地通过推动学习型社会建设与终身教育体系构建，来满足社区居民对精神生活的追求。同时在社区教育政策文本中非常关注对社区居民实施合适、适时的教育，这说明社区教育关注每一个个体的受教育需求，不只是弱势群体的教育需求，还包括社会上生活水平和文化素质较高人群的发展需求。

2.以利益主体转变为抓手的社区教育政策内容分析

社区教育政策是各团体之间为争取自身利益而互相竞争并达成妥协的一种平衡的结果。[5]社区教育政策文本中能够体现出政策的优势利益主体，以利益主体的转变为抓手对社区教育政策进行内容分析，能够挖掘出社区教育政策未来的发展旨归。改革开放以来，社区教育利益主体的转变经历了由国家利益主体向地方利益、集体利益主体转向，再到个人利益主体转向的过程。

(1)以安定团结为中心的国家利益主体阶段(1985—20世纪90年代初)

在改革开放初期，我国处于旧的管理体制与教育体制还未完全革新、新的体制也未完全建立的境况下，人们面对新旧两种体制交替，思想观念极易受不良影响而发生偏差，尤其是对于心智并不健全的青少年而言，正是为了防治、解决学校青少年的思想问题，社区教育政策开始勃兴。无论是《中共中央关于教育体制改革的决定》，还是《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》政策文本，这一时期的社区教育政策归根结底都是从国家整体的利益出发，通过推进青少年的德育教育来实现整个社会的安定。

(2)以地方利益和集体利益为主的阶段(20世纪90年代)

随着单位制的瓦解、户籍制度的改革以及市场经济的发展，大量的劳动者从农村涌入了城市，人口大规模的流动既解决了农村剩余劳动力的问题、扩大了市场消费、促进了城市建设等，也导致了城市秩序混乱、下岗工人激增以及农民工子女上学等问题。为了治理这些社会问题，国家将社区建设与城市的改革和发展联系起来，同时将社区建设的职责下放至地方。从《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》《中国教育改革和发展纲要》以及《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》等政策文本中能够看出，国家将社区教育与巩固基层政权、维护社会稳定、推进城市改革和发展联系起来。因此，这一时期的社区教育政策由以国家安定为主的国家利益主体转向以发展地方特色为主的地方利益主体，地方政府的权力开始扩大、主体地位突显，社区教育政策呈现出注重地方特色与实际的特点。

(3)以个人利益主体为主的阶段(21世纪初至今)

进入21世纪，随着高龄化、都市化、信息化的发展，社会又出现了新的问题，如何解决老年人的受教育问题、如何实现教育信息的快速传递、如何满足社会每一位成员的受教育需求等都成为我们面临的挑战，社区教育的公平与正义成为当前社会最为关注的话题。为了保证每一位社会成员受到公平公正的对待，社区教育的一系列政策也都呈现出关注个人利益的特点。2002年的十六大报告强调要促进人的全面发展，2004年教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》指出要“面向社区居民开展内容丰富、灵活多样的教育培训活动，提供全员、全程、全面的教育服务，努力满足社区建设和社区居民的要求”等。由此可见，以人为本是我国社区教育政策可持续发展的旨归，也是社区教育发展的不竭动力，只有真正关注每一位参与社区教育的利益主体，让他们从中享受到社区教育为其带来的福祉，那么社区教育事业才能蓬勃发展。

3.以制度规范为着力点的社区教育政策实施的过程保障解析

社区教育政策实施的过程保障是指通过一定的细则和要求来使社区教育政策得到贯彻落实，强调的是社区教育政策的执行过程，是对整个社区教育政策执行或实施过程中各种变量以及它们之间相互关系的认识和控制。为了使社区教育政策得以更好地贯彻和落实，国家制定了相应的保障措施来促进政策的执行。

(1)社区教育协同管理体制

就管理体制而言，在社区教育的相关政策中，目前正在积极推动形成“由党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与”的社区教育协同治理的体制和运行机制。由此可知，社区教育涉及的利益主体众多，既包括各政府相关部门，也包括社会众多组织机构与个体成员。为了更好地推动社区教育发展，必须推行由上至下与由下至上相结合的管理体制。政府部门是推动社区教育政策与事业发展最主要的机构，如何对与社区教育相关的不同部门进行统筹管理，使其系统准确地协调社区教育的相关事宜，是社区教育协同管理体制中需解决的重要问题。

(2)社区教育多渠道经费筹措机制

就经费投入机制而言，现有社区教育政策旨在建立健全政府投入、社会捐赠、学习者合理分担等多种渠道的筹措机制，以加大对社区教育的支持力度。对具有较大作用效力的政府而言，可通过购买、项目外包与委托管理等形式，吸引行业性、专业性的社会组织以及民办社会工作服务机构参与社区教育；鼓励社会资本通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、设立社区教育基金等方式支持社区教育发展；鼓励自然人、法人或其他组织捐助社区教育或举办社区教育机构，并依法享受有关政策优惠。

(3)社区教育多元评价反馈机制

随着社区教育政策的不断发展与完善，社区教育政策文本中开始日益重视社区教育实践后的质量评估问题。根据社区教育政策的文本可知，政府当前主要通过以下方式进行社区教育质量评估：通过制订科学、合理的社区教育评价标准，建立和完善社区教育统计制度，加强对社区教育发展状况基本信息的收集和分析；逐步完善社区教育实验区、示范区进入和退出的动态管理机制；建立社会第三方对社区教育发展的评价与反馈机制，定期开展社区居民对社区教育满意度的测评。

三、对今后我国社区教育发展政策的展望

改革开放以来，我国社区教育事业在政策的推动下获得了较大程度的发展，无论是政策目标与内容方面，还是政策制定和实施过程方面都在逐步完善中，但通过对社区教育政策进展与演变逻辑的分析后可知，其在一些方面仍存在完善的空间。我们有必要在明晰这些不完善之处的基础上，把握社区教育政策发展的趋势，为今后社区教育的发展指明与引领方向。

1.社区教育政策的价值取向应多元化

伴随着改革开放四十年来我国社会的发展，社区教育政策的价值取向在不断地进行着调整，但无论如何调整，理想的社区教育政策价值取向应追求多元化，应努力兼顾各类利益主体诉求的普遍性和特殊性。未来我国社区教育价值取向的理想状态为：推动社会发展与实现个人价值共存，培养知识技能与满足精神生活共存，效率与平等共存等。

(1)推动社会发展与实现个人价值共存

社会的发展与个人价值的实现应该是共存的，两者不是非此即彼的关系，它们统合于社区教育之中。社区教育既是一种面向全员的教育类型，又是实现终身教育的平台与途径。社会成员的构成复杂多元，他们对社区教育的需求也呈现多样化的状态，有的下岗成员需要再就业的教育，有的老年成员需要闲暇的娱乐教育，有的青少年需要知识技能教育，有的高级知识分子需要更专业化的教育。社区教育通过满足他们多样化的教育需求，能够提升他们的工作能力与文化素养，进而推动社会的发展与和谐。社会的发展与和谐又能够为满足社会成员的受教育需求、提升他们的工作技能与精神品质提供强大的物质基础，两者相辅相成，互相促进。

(2)培养知识技能与满足精神生活共存

在当前贫富差距较大的社会背景下，实现社会的公平与正义，为不同人群提供适合自身需求的教育已成为当务之急。社区教育是在社区中的教育，是面向全体成员的教育，是为了社区的教育。[6]在社区中每一类群体都有不同的社区教育需求，在职人群需要岗位培训，失业人群需要再就业培训，休闲人群需要娱乐指导。为了满足他们的差异化需求，也为了实现社区教育的公平属性，社区教育政策既应关注人们知识技能的提高，也应注重人们精神生活的愉悦。

(3)效率与平等共存

通过对社区教育政策文本的分析可知，目前我国社区教育政策非常关注平等的价值取向。它一方面倡导全民参与社区教育活动，另一方面为社区下岗人员及其子女提供再就业与受教育的机会，这在一定程度上体现了社区教育的公平属性。但就国家整个社区教育发展状况来讲，在发达地区以及沿海地区开展社区教育实验区和示范区的政策，却又为新的不平衡埋下了伏笔，因为如何将实验区与示范区的经验推广至其他地区，其是否具有推广性等都是社区教育政策制定时需广泛关注的问题。如何在提高效率的前提下突出公平的属性是我国社区教育政策应坚持的价值取向。

2.社区教育政策的内容应体系化

尽管我国社区教育政策在指导思想、发展目标、遵循原则、主要任务、保障措施等内部体系方面都逐步得以完善，但其在法律法规方面仍存在缺位的状况，与其他相关教育类型的关系也仍不明晰。社区教育政策内容体系化必须加快立法，不断完善我国社区教育法律法规，明晰与其他各类相关教育类型的关系。

(1)完善社区教育法律法规

依据法律效力的高低，可将我国的法律层次分为法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例与单行条例五类。就我国社区教育目前的立法状况看，还没有一部真正意义上的社区教育法律法规，有的只是民政部、教育部等部门的部门规章。这些部门规章属于教育政策，它们与法律法规在法律效力方面相差甚远。由此可见，我国社区教育在最具法律效力的法律与行政法规两个层面还处于缺失状态，完善社区教育法律法规、形成完整的社区教育体系，是社区教育政策面临的首要问题。

从国外的经验来看，社区教育的成功离不开完备的法律法规体系，例如美国于1974年制定了《社区学校发展法》确保了社区、学校对教育的重视；1976年颁布的《终身学习法》确立了终身学习的法律地位。这说明建立法律法规体系对社区教育发展的重要性，但当前我国是否具备了社区教育法律法规的立法条件，仍有待考察和商榷。不过争取使其及早进入立法程序，完成法律法规的起草工作，从法律层面明确社区教育的相关问题(包括地位、职责、经费、制度等)，是推动社区教育平稳发展、构建学习型社会的重要途径。

(2)明晰与其他各类相关教育类型的关系

就我国目前的社区教育而言，它与职业教育、继续教育、成人教育的归属比较混乱，社区研究者、实践工作者对这些教育类型以及它们所承担的任务易于混淆。为了使社区教育与其他的教育类型共同促进社会成员素质的提升与国家的繁荣稳定，在社区教育政策制定过程中必须首先将社区教育纳入社会发展总体规划中，并明晰社区教育与各类相关教育类型的关系及其各自的职责。笔者认为，学校教育与学校后的继续教育是终身教育体系的两大支柱，成人教育、职业教育与社区教育应纳入继续教育的范畴。

3.社区教育政策的保障措施应完善化

目前，我国虽已出台了一系列的社区教育政策文本，但其在实践中运用失调已成为阻碍社区教育发展的重要问题[7]，这与我国社区教育政策落实主体的权责息息相关，也与社区教育政策的制定和实施密切相连。为了保障社区教育政策高效地落实到实践中，必须明晰相关利益主体的职责，改进社区教育政策的制定和实施环节，保障社区教育的顺利开展。

(1)明晰相关利益主体的职责

我国社区教育政策文本中规定了社区教育要形成“党和政府的推动力、市场运作力、社会参与力、社区自治力和社区民众主体力”的运作机制，但对于它们的权责却未做清晰的界定，这样使得实践中出现五龙治水的现象，政策的有效性大打折扣。为了解决这一问题，在社区教育政策制定时，应清晰地指明相关利益主体的职责。政府与社区居民是社区教育中最重要的利益者，正确处理两者的关系，是实现社区教育顺利发展的前提。站在政策制定者的视角，一方面要积极转变政府的职能，使其为社区教育的发展提供保障。[8]具体而言，政府可将原先负有社区教育管理权的不同部门优化组合，从各自为政中解脱出来，形成可以统筹社区内教育事务的新管理机制；放手培育社会各类中介组织、评估机构、办学机构，鼓励各类社区教育组织按照市场法则独立办学等；另一方面应鼓励社区居民自发地开展社区教育活动。[9]

(2)改进社区教育政策的制定和实施环节

社区教育政策的制定是实施的前提和根源，实施是制定的延续和检验。如果不能制定出台正确的社区教育政策，那么其实施必然会停滞不前；没有实施作为政策的后续推进，制定亦将毫无意义。社区教育政策的制定和实施归根结底是组织行为，只有拥有合理健全的社区教育政策制定机构，才能保证社区教育政策制定的合理与实施的顺利。为此，有必要建立审查社区教育政策制定和监督社区教育政策实施的职能部门。具体而言，第一，设立健全的社区教育法律法规及政策的制定机构，其构成人员需考虑按一定比例纳入各类利益相关者；第二，用制定的社区教育法律法规或政策指导社区教育实践；第三，密切监督社区教育政策的实施状况。