湖北黄冈高标准农田建设的实现

陈熙

摘 要：通過对湖北黄冈的高标准农田建设情况进行案例分析，从新制度经济学的视角分析影响实现高标准农田的内在机制。分析表明：财政在建设过程中的资产专用性，以及在制度建设过程中土地生产者的机会主义行为是黄冈进行高标准农田建设的主要动力；对于涉及高标准农田建设的土地生产者而言，实现高标准农田建设可以提高经营土地的质量，提升产出，并让土地维持更为长期的效用。更多的收益，是土地生产者支持实现高标准农田建设的内在因素；但同时，政府方面的顶层设计和行政决策才是推进实现高标准农田建设的主要动力，而来自政府的财政支持和企业融资以及强制性的行政手段则是高标准农田建设和打破土地生产者"集体行动的逻辑"困境的实现保证。

关键词：高标准农田建设；资产专用性；机会主义行为；集体行动；制度变迁；行政决策

（一）高标准农田（well-facilitated farmland）是指土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应，旱涝保收、持续高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。

我国人口众多，农业生产一直是国家建设的重中之重。当前，随着中国城镇化、工业化进程的不断加深和持续地生态退耕，特别是建设用地扩张导致了我国优质农田的数量大规模减少；而人口增加与生活水平大幅提高导致粮食的刚性需求不断增长；加之我国水资源短缺、人均可利用土地面积低、气象灾害频发等地理上的先天不足，让我国维持粮食安全的任务变得较为艰巨。此外，农业生产基础设施建设落后，产业管理和经营方式较为粗放、农业生产技术要素参与程度相对较低等问题也限制了我国耕地资源的产能释放。

我国耕地有着总体规模大，人均占有量小、产业需求量高，个体产出量低、优质耕地占比低的特征。国家为保护耕地专门划出了18亿亩的耕地红线，但是维持产业健康发展，保障粮食安全不仅要守住耕地数量，更要强力推动好耕地质量建设。我国在基本实现粮食自给后，仍有大面积耕地的质量和基础条件与高产稳产和现代化农业生产体系的要求存在差距。建设相当规模的高标准农田，形成高产、稳产、高效的核心耕地资源，是持续保障我国粮食安全、加快农业现代化发展的有效途径，对于深化和扩展耕地数量、质量和生态全面管护内涵等具有重要意义（刘新卫等，2012）。

湖北黄冈是我国中部省份一个典型的以农业为主要产业的地区，素有粮仓的称呼，也是国家重要的商品粮基地。黄冈从本地优势产业发展的角度出发就对进行高标准农田建设有较大的需求，早在2009年，中央正式下发《高标准农田建设通则》之前，黄冈本地就已经先行一步探索整合项目资金推进基本农田建设，为整合资金建设高标准农田奠定了工作基础。综合客观条件，笔者认为选用黄冈作为案例分析的研究样本是一个与研究主题绝对相适应的。

实现高标准农田建设是一个制度变迁的过程，针对农田本身的质量，农户可以选择按政策要求自行对自家土地进行整治而非参与高标准农田建设，也可以集体参与并由政府统筹实现高标准农田建设。土地生产者与政府在这个过程中是必不可少的两方，但是土地生产者为什么会选择参与高标准农田建设？或者说在什么条件下，土地生产者会选择参与高标准农田建设？回答这一问题，有助于理解当今中国农业高标准农田蓬勃建设的内在逻辑，为推进实现更高层次的高标准农田建设提供理论建议。

（二）背景与研究对象

K镇位于黄冈下辖H县的中部，东接全省著名水产资源富集地L湖，西邻W市，北连县城，南邻J市，有鸡鸣三省、七县通衢的交通要塞之称，X国道纵贯南北12公里，Y国道横穿东西20公里，京九、合九两条铁路大动脉在此交汇并建站，水陆交通便捷。全镇现有人口12万余人，版图面积126.5平方公里，耕地面积9万余亩，优质棉生产基地5万亩，水面积21300亩。

K镇地属长江中下游冲击平原，地势为北高南低，平均地面海拔高程13.3米左右，最高点K镇西正街海拔14.65米，最低点长湖猪婆凼海拔12.51米，属典型的亚热带季风气候，气候温和，光照充足，雨量充沛，四季分明。春季气候温和，夏季酷热多雨，秋季凉爽干燥，冬季寒冷少雪。无霜期长，严寒酷暑期短。年平均气温17℃，1月均温4.4℃，7月均温28.9℃，无霜期年均258.3天。年均日照时数1865.9小时，年均总辐射111.6千卡/平方厘米。年均降雨量1417.6毫米，降雨量集中在每年5-9月间，6月最多。K镇主要的气象灾害有旱涝、风灾、霜冻、雷击等。K镇是湖北省小城镇综合改革试点镇、湖北省十佳安全生产示范乡镇。

K镇自2016年实施东西港高标准农田建设项目，总投资约6000余万元，项目涉及该镇8个行政村，建设规模达2万亩。

（三）调查设计与数据收集

根据案例研究的“证据三角”原则，本案例分析力求从所有可能的渠道收集数据信息。除了通过互联网，政府文件等二手数据来源广泛收集了相关数据信息外，还采取了面对面访谈的方法取得研究所需要的数据。根据本文研究的问题，访谈对象确认为K镇从事农业土地生产的10位农户，1位在K镇进行较大规模农业土地生产的土地承包商以及H县农办和K镇基层政府的相关公务人员。在正式访谈之前拟定了访谈大纲，根据访谈结果对访谈大纲进行了进一步的修正，最终确定访谈大纲后实施正式访谈。案例调查工作得到了黄冈市农办，H县农办以及K镇相关部门的大力支持和协助。

（四）结论与建议

第一、农业生产中资产专用性较高是实现高标准农田建设的重要因素。当收益易受到机会主义行为的损害时，生产者往往会扩大对于农田产出质量和数量的需求，这带动了他们对于高标准农田建设的积极性。

第二、政府的顶层设计和财政支持才是实现高标准农田建设这项制度变迁的关键。政府可以用外部手段和财政来打破“集体行动的逻辑”困境，同时政府对市场和市场主体行为的约束也是顺利实现高标准农田建设的必要保障。

参考文献：

[1]张五常. 新制度经济学的现状及其发展趋势[J]. 当代财经，2008，（7）：5-9.

[2]科 斯.财产、权利与制度变迁-产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海人民出版社，1994.