关注安全与风险，共建共治共享旅游安全保障网

皮常玲 郑向敏

摘 要：2017年我国旅游安全形势总体趋好，旅游行业安全形势存在显著差异，三大旅游突發事件情况不容乐观，不同类型的旅游安全事件呈现明显特征。2017年，强化风险的先期控制、实现风险的有效监管、提升应急的处置效率、加强旅游安全保障等一系列工作得到逐步落实。展望2018年我国旅游安全形势，构建“共建共治共享”旅游安全综合治理体系、全域旅游安全、旅游生态安全、新旅游活动安全、区域旅游安全合作、游客安全问题将成为安全工作的重点。值得注意的是，多元风险将持续影响我国旅游安全，旅游市场乱象仍将影响我国各地旅游安全环境，旅游警察将进一步发挥安全监管与保障作用，结合新业态创新旅游保险是旅游业安全保障的重要因素。

关键词：旅游安全；旅游市场；综合治理体系

作者简介：皮常玲，华侨大学旅游学院博士研究生，主要研究方向：旅游企业管理。郑向敏，华侨大学旅游学院教授，博士生导师，中国旅游研究院旅游安全研究基地/华侨大学旅游安全研究院院长（福建 泉州 362021）。

基金项目：国家社会科学基金“游客高聚集场所的风险防范与安全防控研究”（15BGL119）

中图分类号：F592.3；D035.29 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）02-0060-12

2017年全国安全生产工作会议报告提出 “标本兼治、综合治理、系统建设”的安全生产总体思路；2017年全国旅游工作会议提出“加快安全保障体系建设，提升旅游安全工作水平”的工作任务；党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。共建共治共享旅游安全综合治理体系与网络是旅游行业践行十九大精神的工作任务。关注旅游安全与风险回顾，总结2017年我国旅游安全的安全状况与安全管理经验与教训，展望、研判2018年的安全态势和影响我国旅游安全的负面与正面因素，对我国旅游安全管理工作的开展与共建共治共享旅游安全保障网具有重要的意义。

一 2017年我国旅游安全形势回顾

（一）2017年我国旅游安全形势总体趋好

在党中央、国务院的统一领导下，以习近平总书记、李克强总理关于安全生产的重要指示批示精神为指导，在各级党委政府、各有关部门的全力支持下，我国各级旅游管理部门按照安全发展理念，秉持红线意识，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，逐步打造共建共治共享的社会治理格局，旅游安全生产有序稳步开展，全国旅游业基本呈现的安全稳定形势。

尽管2017年我国旅游安全影响因素多样复杂、问题杂多、形势严峻：四川九寨沟地震、湖北神农架景区山体滑坡、甘肃泰黄河石林景区强降雨，以及法国巴黎恐怖袭击、境外传染病疫情等安全问题不断，但全国各级旅游主管部门联合相关部门，通过强化风险的先期控制、实现风险的有效监管、提升应急的处置效率、持续优化旅游保险，在旅游安全管理的预防、预警、处置和保障等方面健全、完善、提升旅游安全管理水平与应急能力，各地政府和各级旅游主管部门有效地应对和妥善处置了各种不安全因素和突发事件，较好地维护了旅游业安全稳定的总体态势。

（二）2017年我国旅游行业的安全形势存在行业差异

1.旅游住宿行业安全事件增多，安全影响因素越来越复杂多样。伴随2017年我国住宿业态越来越多元化，民宿、公寓和乡村旅馆等层出不穷，我国住宿业态安全突发事件的发生频次、规模明显增加，并呈现出以下特征：（1）安全突发事件发生时间与旅游市场淡旺季显著一致；（2）住宿业安全事件的亚类事故结构变化突出；（3）常规因素引发的安全事件占主要地位，非常规因素影响则层出不穷。

2.旅游交通行业安全态势虽趋好，但各类交通安全问题差异显著。2017年国内旅游交通发生的各类安全事故统计数据稳中有降，事故起数和死亡人数同比“双下降”，但各类交通安全问题差异显著，并具以下特征：（1）旅游客运车辆管理乱象相对严重，道路事故多发态势未得到有效遏制；（2）铁路水路交通安全形势相对稳定，基本实现低事故率和高运行效率；（3）民航运输业保持良好安全记录，通航旅游安全引发关注；（4）景区内部交通安全事故无法杜绝，事故频发，各类安全排查仍不到位；（5）境外旅游交通安全事故频发，成为中国公民海外出行面临最大的安全隐患。

3.旅游景区安全形势平稳，事故伤亡人数有所减少。尽管2017年我国旅游景区遭遇了九寨沟地震重大自然灾害，但与2016年相比，旅游景区安全事故死亡人数有所下降。据不完全统计，2017年旅游景区共发生安全突发事件197起，分布在28个省（自治区、直辖市），共造成89人死亡。在2017全年的安全突发事件中，地文景观类景区安全事故发生频率最高，其次是水域风光类、建筑与设施类景区。2017年旅游景区安全突发事件具有以下特征：（1）安全事件的事故类型以事故灾难为主；（2）安全事件的时空分布与旅游旺季有显著正相关；（3）安全事件的发生地点以地文景观类景区为最；（4）安全事件的发生以游客迷路为主。

4.旅游购物安全问题显著下降，购物安全以假冒伪劣商品和在线旅游购物为主。2017年我国旅游购物安全事件发生总量明显下降，但安全事件类型仍以假冒伪劣商品引发的安全问题为主，并呈以下特征：（1）旅游购物安全事件高发地区相对集中；（2）安全事件以假冒伪劣商品引发的购物纠纷为主；（3）在线旅游购物引发的安全事件占比增加；（4）出境旅游购物安全事件略有增加。

5.旅游娱乐业安全形势虽趋平稳，安全事故数量却有所增加。2017年旅游娱乐业安全问题主要发生在经济发达的旅游地区，发生场所主要为器械性的游乐场、技术型的滑雪场，滑雪场的安全事故数比往年有所增加。2017年旅游娱乐安全具有以下特征：（1）华东地区依然是安全事件发生的主要区域；（2）游乐场、动物园和滑雪场是事故发生的主要场所；（3）节假日和寒暑假仍是事件高发时段；（4）儿童和青少年仍然是事故发生的主要群体。

（三）2017年三大旅游安全事件状况不容乐观

1.自然灾害灾情數量减少，涉旅自然灾害影响仍然较大。2017年我国自然灾害以地震、暴雨及台风等气象灾害居多，虽灾情数量较去年相比减少，但涉旅影响程度较大，且呈以下特征：（1）气象灾害涉旅安全事件较多；（2）发生次数较多和影响范围较大的涉旅事故灾难主要出现在夏季；（3）地震、暴雨及台风引发的涉旅自然灾害造成的伤亡严重；（4）涉旅自然灾害具有多发性与多样性。

2.涉旅食物中毒事件影响大，安全形势依然严峻。2017年，我国涉旅公共卫生安全问题较多，食物中毒事件发生频数、等级和程度较去年均有较大幅度上升，境外传染病疫情问题凸显，大众游客对涉旅公共卫生事件防范意识没有提升反而有所弱化，个体游客公共卫生事件频发。2017年我国涉旅公共卫生事件呈现以下特征：（1）食物中毒事件数量、等级和程度有较大幅度上升；（2）境外传染病疫情问题更加突出并对境内游客产生较大影响；（3）涉旅其他公共卫生事件频率与数量也大幅度增加；（4）国际旅游活动频繁造成境内游客遭遇境外传染病疫情几率增加。

3.涉旅社会安全事件增多，安全形势不容乐观。较2016年相比，2017年涉旅社会安全事件类型不仅多样，且覆盖地域广泛、安全事件网络舆情影响严重。2017年涉旅社会安全事件体现以下特征：（1）安全事件频发，事故明显增多；（2）安全事件类型多样，覆盖地域广泛；（3）安全事件网络传播迅速，网络舆情影响与日俱增；（4）交通状况、建筑情况、所在社区社会治安状况等成为社会安全事件的主要诱发因素。

二 2017年中国旅游安全管理状况回顾

2017年，我国旅游安全管理针对旅游发展的实际情况，进一步强化安全治理和安全保障，特别是从旅游突发事件管控角度进一步强化了安全突发事件的预防、预警、处置和保障等方面工作，并都取得了明显的效果。

（一）重视预防预备：强化风险的先期控制

2017年，全国各地各级旅游部门依据《旅游安全管理办法》相关要求，进一步明确日常安全管理工作，培育游客安全意识，推进全方位、多层次、多领域的预防性旅游安全管理体系建设，强化风险的先期控制，并重点开展了以下工作。

1.完善安全标准，规范行业发展。以往的安全事故显示，旅游从业人员违规操作、不规范运行是导致旅游安全事故发生的重要原因。规范行业安全标准，确保经营者规范经营、严格从业人员规范操作是预防安全事故发生的重要途径。依据旅游行业的发展特征与发展需求，积极推进旅游安全标准建设，规范行业安全，督查企业安全生产是旅游行政主管部门近年来的主要任务。随着旅游活动的常态化、大众化，和节假日出游时间的集中化，在特定的时空场所内出现高聚集游客群殷杰、郑向敏、董斌彬、焦念涛：《游客高聚集场所：概念、特征、风险与研究议题》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》2016年第33（2）期，第34—41页。殷杰、郑向敏：《基于最优尺度分析的游客高聚集场所安全风险研究》，《科学·经济·社会》2017年第35（1）期，第76—82页。成为常态。针对频繁出现的高聚集游客群，2017年国家旅游局制定出台了《景区游客高峰时段应对规范》（LB/T 068—2017），强化景区在游客高峰时段对高聚集游客群的安全应对规范和安全管控。随着滑雪、滑冰等冰雪旅游运动项目在国内呈井喷式的发展，安全问题也屡屡发生。2017年体育总局已有动议，将联合旅游、安监、质检等相关部门尽快出台雪场雪道标准、从业人员资质认定、滑雪爱好者技术等级评定、滑雪设备装备检验检测等行业标准，加强滑雪旅游运动项目的风险防范与安全保障国家旅游局：《中国将出台滑雪场安全运营强制性标准》，（2017-02-12）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/zwgk/hybz/201702/t20170212_814588.shtml。。

2.扩大风险提示，强化安全意识。2016年国家旅游局颁布实施的《旅游安全管理办法》中明确要求各旅游目的地要建立风险提示制度郭探微：《依法行政明晰权责主动预防——<旅游安全管理办法>解读》，《中国旅游报》2016-09-29。。2017年，各级旅游主管部门坚持风险提示制度，不断通过风险提示发布，强化游客安全意识。2017年国家旅游局共发布安全提示11条，涉及印尼、法国、印度、英国、菲律宾、埃及、尼泊尔、韩国等多个国家，安全提示覆盖自然灾害风险、社会安全风险（恐怖袭击）、事故灾难风险等多方面。随着互联网在旅游安全应用的深入，借助微博、微信、手机短信、手机APP等渠道，出游风险提示将会得到进一步的拓展，旅游风险信息发布将更加精准，风险提示信息发布渠道也会更加宽广。

3.强化安全培训，提升应急技能。加强旅游安全培训、提升安全意识、提高应急能力、掌握旅游安全技能是降低旅游安全风险、减少旅游安全事故的重要途径。2017年出台的《导游管理办法》（2017）第三十一条指出，各级旅游主管部门应当积极组织开展导游培训，培训内容应当包括政策法规、安全生产、突发事件应对和文明服务等。2017年，全国各地、各级旅游行政主管部门、中国旅游景区协会、中国公园协会等积极多次开展旅游安全宣传与培训，提升旅游经营者、旅游从业人员、旅游者安全意识、安全技能与应急能力，加强预防性安全管理。如2017年9月，全国公园协会在常州举办“全国公园服务质量会议”期间进行了“公园安全管理与服务”“公园游客高密集场所风险防范与管理”等相关讲座与培训；2017年11月，海南省旅游景区协会组织开展“旅游景区高管培训班”，培训期间进行了旅游安全与应急管理培训；2017年12月，山东省旅游发展委员会组织开展“2017年全省旅游安全工作培训”；2017年12月，开封市旅游委举行全市旅行社安全管理与风险防范专题培训会河南省人民政府：《开封市举行全市旅行社安全管理与风险防范专题培训会》，（2017-12-18）[2018-03-02]， http：//www.henan.gov.cn/jrhn/system/2017/12/14/010755240.shtml。；等等。

4.明确目标责任，强化安全生产。按照旅游法要求和2016年国家旅游局颁布实施的《旅游安全管理办法》要求，2017年全国各地、各级旅游行政主管部门，旅游景区、旅行社、酒店等旅游企业严格贯彻实施安全生产目标责任制，保障安全生产，并取得成效：安徽省旅发委2017年12月通过多项并举的方式全面加强旅游行业企业全员安全生产责任制建设，取得了显著成效国家安全生产监督总局：《安徽省旅游行业全面加强企业全员安全生产责任作》]，（2017-12-13）[2018-03-02]，http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_4224/2017/1213/299714/content_299714.htm。。国家首批5A级景区黄果树景区在2017年编制的《黄果树“安全景区”保障体系》中优化了景区安全生产责任制，明确了各职能部门、各岗位人员的主要安全责任，提升了旅游安全管理工作的针对性和责任性。江西南昌结合旅游企业安全生产责任的完成情况，于2017年10月推出旅游企业安全生产信用体系，设立“黑名单”制度和旅游企业安全生产信用激励惩处机制，有效地强化了旅游企业安全生产国家旅游局：《南昌建设旅游企业安全生产信用体系》，（2017-11-05），[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201711/t20171105_845982.shtml。。

（二）强调监测预警：实现风险的有效监管

风险的监测预警是旅游安全管理的重要内容，旅游安全管理应强化风险监测预警能力谢朝武：《旅游安全管理应强化风险监测预警能力》，《中国旅游报》2015-06-05。。2017年，我国旅游安全的预警和监管工作开展主要包括以下几方面

1.开展联合检查，强化全面风险监管。一是强化安全与风险的“网面”建设，开展全方位、多形式的检查。2017年各级旅游行政主管部门联合安监、质监、卫生、食药、环保、地质、水文、交通、公安、信息等政府多行政主管部门，形成多部门组成的安全与风险检查“网系”，通过专项督查、暗访检查、联合检查等手段与方式，开展旅游安全大检查、旅游安全专项检查、旅游风险专项整治等多种形式的安全与风险检查活动，检查范围涉及“食、住、行、游、购、娱”等旅游六要素部门、企业，从而形成了全系统的旅游安全与风险检查“网面”，全方位抵御各类风险侵袭。例如，张掖市旅游局牵头，联合工商局、安监局、运管局、食药局等部门，组成联合工作小组，于2017年12月对张掖市重点景区现场进行全面风险隐患检查国家旅游局：《张掖市开展元旦节前旅游安全和旅游市场秩序检查》，（2017-12-30）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw./gs/201712/t20171229_851810.shtml。。二是加强安全“网点”建设，强化对重点区域与节点的风险排查与安全监管。2017年各级旅游主管部门进一步强化了重要“节点”的安全“网点”建设，加大对易发安全事故的时间节点、空间节点、要素节点进行安全监管与风险隐患检查，对“十一”黄金周、“五一”小长假、暑假旅游旺季等特殊时间节点的风险进行重点检查与监管；同时，为了防范旅游要素安全节点的风险隐患，各级旅游主管部门还联合食品卫生部门、交通运输等行政主管部门，开展对旅游要素重要“节点”的风险检查与安全监管。例如，山东省旅发委2017年6月颁布实施了《2017年全省旅游安全百日攻坚治理行动实施方案》，加大对暑假旅游旺季的风险隐患排查与安全监管国家旅游局：《山东省开展旅游安全百日攻坚治理》，（2017-06-20）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201706/t20170620_829177.shtml。；阳江市旅游局2017年12月联合市交通运输局，对旅游要素重要节点的旅游交通开展交通安全专项执法检查国家旅游局：《阳江市旅游局联合市交通运输局开展旅游交通安全专项执法检查》，（2017-12-25）[2018-03-02]， http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw/201712/t20171224_851055.shtml。。此外，上海外滩踩踏事件后，各级旅游主管部门和旅游企事业单位也十分关注高聚集游客群的风险隐患与安全管理，重视对游客高聚集场所的风险检查与安全监管。例如，全国公园协会2017年9月在常州进行了“公园游客高密集场所风险防范与管理”的讲座与培训，颐和园景区也于2017年底邀请专家对景区内游客高密集场所的风险隐患进行检查与排查。

2.共建预警平台，拓宽信息发布渠道。2017年，旅游行政主管部门进一步加强了与其他涉旅相关部门的联合协作，共建旅游预警平台，共识旅游风险，旅游安全预警涵盖气象、地质、食品、物价、生态、遗产保护等多领域、多部门。为了促使旅游预警平台信息发布更准确更有针对性，各级各地旅游行政主管部门还针对各地旅游发展特性、风险类型和旅游生产安全需求，优化建设具有区域性特征的旅游安全预警平臺，修订、优化旅游安全预警方案，提高平台预警效率与信息发布效度。例如，苏州市旅游局依据苏州市安全生产的要求，及时修改发布《苏州市旅游公共安全预警应急预案》，优化安全平台建设，拓展旅游安全预警渠道苏州都市网：《苏州全力以赴筑牢全域旅游安全基石（2017-12-22）[2018-03-02]，http：//www.szdushi.com.cn/news/201712/151390699653422.shtml。。2017年，各地在加强APP、微博、微信等新媒体应用，拓宽预警信息发布渠道等方面也有长足发展，手机APP也在旅游安全预警方面发挥了重要作用：2017年8月8日21时19分四川阿坝州九寨沟县发生7.0级地震，几乎在九寨沟地震发生的同时，地震预警（ICL）APP在不到20秒的时间内连续发布了5条推送，提前71秒为成都市的用户提供预警信息。

（三）完善应急处置：提升应急的处置效率

2017年我国旅游应急管理工作主要包括以下几个方面：

1.强化应急制度，完善应急机制。2017年，全国各地旅游行政主管部门、各旅游企业单位均逐步完善旅游突发事件应对机制，并进一步加强了应急预案建设，通过不断完善应急预案、细化应急预案，提高应急预案的有效性与实操性。省级层面，山东省旅发委2017年8月完成了《山东省全域旅游安全生产保障体系》建设，对全域旅游突发事件与应急管理进行了梳理与建设；吉林省旅游发展委员会2017年12月完成《吉林省旅游突发事件应急预案》《吉林省旅游业务安全事件应急预案》等建设工作。市、县级层面，成都市旅游局于2017年5月完成了《成都市旅游安全保障体系》建设；哈尔滨市，南通市通州区分别于2017年11月、12月发布《旅游事故应急预案》《通州区旅游突发事件应急预案》；企业层面，黄果树景区2018年1月通过了《黄果树“安全景区”建设规划方案》项目评审，该规划方案对黄果树景区的突发事件应对组织、制度和应急预案进行了规划，并对十几个重点区域与节点的突发事件类型、应急预案进行了针对性的分析与规划，从而构建了全方位的景区应急应对体系。

2.强化应急建设，实现智慧应急。2017年，我国旅游突发事件应急工作结合互联网、APP等多项技术，实现了旅游突发事件应急的智慧化发展突破。2016年底，江泰保险经纪公司推出海外“大救星”APP，2017年“大救星”APP开展了境外旅游“救援、救助、救护、救命”等应急服务，取得了国家旅游局的好评；上海金棕榈海外旅行社突发事件应急跟踪体系在海外应急救援方面也发挥了重要的作用。泰国观光与体育部与泰国旅游业协会等单位也在2017年率先针对中国游客群体实施“旅游健康照顾系统”项目，该项目通过天使卡APP软件24小时提供各种医疗、救治建议，处理各种紧急意外事故国家旅游局：《泰国推旅游健康照顾APP 方便中国游客接受医疗救助》，（2017-11-14）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201711/t20171114_846943.shtml。，对中国游客在泰国遭遇突发事件起到了保障和救援作用。

3.加强应急演练，提升应急能力。2017年各级旅游行政主管部门、各旅游企业单位进一步深入贯彻《安全生产法》《旅游法》《旅游安全管理办法》等法律规章，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，不断强化应急意识，提升应急预案演练、应急能力等建设工作，并取得了显著的效果。上海市旅发委2017年11月举办了“上海旅游行业防空疏散及灭火救援演练活动”，提升旅游从业人员疏散及消防安全技能国家旅游局：《上海旅游行业防空疏散及灭火救援演练活动举办》，（2017-11-08）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw/sh/201711/t20171108_846304.shtml。。云南昆明石林景区2017年12月开展“2017年旅游企业消防安全培训暨灭火应急预案演练”，重点强化和提升旅游企业分管安全工作的负责人和安全员的应急处置能力国家旅游局：《石林风景区开展2017年旅游企业消防安全培训暨灭火应急预案演练》（2017-12-07）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw/csxw/201712/t20171206_849285.shtml。。

4.持续应急投入，优化应急效率。2017年，我国在旅游突发事件的应急投入、应急设施设备方面也取得了相应的发展。2018年1月1日，北京市经过多时的筹备了，率先开通首条常态化空中应急保障航线，实现了城市空中航线应急保障的突破与发展，优化和提升了城市旅游突发事件的应急效率。该应急保障航线第一时间能为奥林匹克公园及周边地区提供航空医疗救援和应急救援飞行服务国家旅游局：《北京城区开通首条常态化应急保障和低空旅游航线》，（2018-01-02），[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/syhdp/201801/t20180102_852150.shtml。，满足该区域突发事件的应急处置需要。

（四）加强安全保障：持续优化旅游保险

《“十三五”旅游发展规划》中明确指出：完善旅游保险产品，提高保险保障额度，扩大保险覆盖范围，提升保险理赔服务水平。2017年，各地各级旅游行政主管部门持续推进旅游保险、旅游安全保障工作，深化旅游保险服务内容、保障范围，完善旅游保险产品。

1.强化安全保障意识，推动旅游保险深入发展。强化安全保障意识、风险转移意识，主动参保、联保，与保险公司开发针对性险种，通过旅游保险手段进行行业性的风险转移是旅游行业部门、旅游经营单位化解风险、保障安全的重要路径和保障，需要重视、强化和不断推进。在旅游行业与保险行业的共同努力下，2017年旅游保险在为旅游企业风险化解与转移、游客安全保障方面取得了显著的效果。从全行业角度看，旅游要素行业的保险项目还不均等，在饮食风险保险、娱乐风险保险、购物风险保险等方面的险种比较缺失或较少，需进一步推进和深入。强化旅游企业，特别是旅行社的投保意识和风险转移意识，保障游客安全，提高旅游保险的覆盖率和收益面仍然是各地各级旅游行政管理部门的重要工作与任务。例如，广西旅游协会旅行社分会2017年11月全面调研了旅行社在投保中的情况和需求，进一步加强了旅游投保工作国家旅游局：《廣西加强旅游保险投保工作》，（2017-11-08），[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201711/t20171108_846362.shtml。。

2.推进统保项目，扩大旅游安全保障范围。旅行社责任保险统保示范项目推行七年来，极大地保障了旅游业的安全持续发展。截止到2017年底，旅行社责任保险统保示范项目为全国二万多家旅行社提供保险保障，保障业务范围涵盖团队旅游、自助旅游和单项委托项目等多个方面。统保示范项目为我国国内旅游和出境旅游的中国公民提供了较大范围的保障服务。七年来，统保示范项目在系列重大旅游事故处理中发挥了重要作用，为救治受伤旅游者和支付死亡赔偿金提供了及时、充足的资金保障，确保了旅游者权益，减轻了企业负担，充分发挥了保险的社会管理功能，成为各级旅游行政管理部门和旅行社处理突发事件的坚强后盾。

三 2018年我国旅游安全形势展望

2017年党的十九大召开，“一带一路”倡议下的旅游形势喜人，全域旅游战略上升为国家战略，旅游发展迎来了新时代，旅游新业态丛生，旅游风险防范、旅游安全保障也面临着新需求，展望2018年我国旅游安全态势，可以概括以下几个方面。

（一）构建“共建共治共享”旅游安全综合性治理体系成为必然

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。对关联度高、风险因素多元的旅游行业而言，构建“共建共治共享”的新时代旅游安全综合治理体系更为必要。2018年旅游行业将会在构建“共建共治共享”新时代旅游安全综合治理体系方面开展以下几个方面工作：

1.构建旅游安全综合治理体系的责任体系。包括真正做到党政同则，通过综合治理体系中安全领导机制的建立，使与旅游相关的职能部门纳入旅游安全综合治理体系的安全责任框架内，明确综合治理体系中各相关部门的安全责任，各司其安全职责，多部门协同、综合治理旅游安全。

2.建立和完善旅游安全预警综合体系。包括：（1）完善旅游风险监测综合体系、明确旅游风险监测内容，建立多部门参与的风险智慧监测平台，强化风险等级与风险趋势研判；（2）明确和规范综合治理体系中各相关部门的旅游安全预警任务与内容，建立和完善旅游风险预警结构，丰富风险分级分类预警体系；（3）构建传统业态重要区域与关键节点、新业态新领域、新旅游活动与高风险旅游项目的风险预警平台与系统，建立和完善风险预警信息反馈机制，实现风险信息在跨部门产业链中的有效快速传递。

3.建立跨部门、综合性的旅游安全应急体系。包括：（1）推进旅游应急法规法制建设，加快现有相关旅游法规修订、出台旅游安全生产扶持政策、编制旅游安全规划等；（2）加强跨部门、综合性旅游应急体制建设，优化旅游应急体制，理顺应急管理运行机制、调整应急管理机构，明确综合体现中各相关部门的应急职责与任务；（3）加强旅游应急机制建设，建立应急领导机制，细化与规范应急流程、健全联合工作与协作机制，强化综合执法。

4.完善旅游安全综合治理的制度体系。包括：（1）制定新业态、高风险旅游项目的风险防范规范与标准，出台相应的准入条件与标准；（2）制定和完善旅游新业态、跨行业跨部门旅游项目的安全管理政策、规范与标准，完善相应的各项配套政策与措施；（3）落实风险防范标准与安全管理措施，制定因地因时制宜的、有效的安全管控系统，建立常态化安全措施落实检查机制、不定期抽查安全管理措施落实机制、强化第三方暗访检查机制等。

5.建立全面完善的旅游安全宣导体系。包括：（1）全面推进旅游安全全员培训，横向拓宽旅游安全培训内容，纵向构建立体式的安全培训体系，提高旅游安全培训效果；（2）强化旅游安全宣传，提升全员旅游安全意识，积极推进“全域”旅游安全宣传、“全民”旅游安全宣传、“全时”旅游安全宣传；（3）持续开展“文明旅游”教育与宣传，建立更为透明和开放的不文明旅游企业和不文明游客的“黑名单”，推进全民文明旅游。

6.建立旅游安全综合治理的保障体系。包括：（1）推进旅游警察队伍建设与执法力度；（2）健全和完善“旅游移动法庭”的工作机制与程序规范；（3）继续扩大旅游保险的风险转移能力，推动保险行业结合旅游新业态发展和高风险旅游项目安全要求，创新旅游保险险种；提高旅游保险的事故保障能力，拓宽保险保障范围，完善赔付机制、提升保险理赔服务水平；（4）鼓励成立商业性旅游救援队伍，创新旅游救援服务，拓宽应急救援范畴，提高旅游突發事件的救援能力和服务水平。

（二）全域旅游安全、旅游生态安全和新旅游活动安全将成主要关注点

2018年，全域旅游安全和旅游生态安全问题将会成为我国旅游安全工作的主要关注点。

1.重点关注全域旅游旅游安全问题。全域旅游作为一种全新的旅游发展模式和国家战略，将成为今后几年我国旅游发展的主要模式和各级政府重要的关注点。2017年，全国各地各级旅游主管部门、旅游经营单位都在全力践行全域旅游发展模式。全域旅游的发展现实和由此产生的诸多新的旅游风险与安全问题也将成为今后几年各地各级旅游行政管理部门需要重点关注的议题。与传统旅游发展模式相比，全域旅游发展将给我国旅游业带来空间域、时间域、产业融合域、要素域、交通域、管理服务域、功能域、游客体验域、游客价值域等多方面的“域”变，从而形成更全“域面”、更多“域能”、更宽“域界”的变革。全域旅游产生的这些“域”变，必然带来旅游安全需求与供给的相应变化，如何满足全域旅游的“域”变，构建“域”变引发的风险防范体系与安全保障体系？如何从传统旅游安全监管向大旅游、全“域面”旅游安全综合治理格局转变？如何实现“全域旅游发展”向“全域旅游安全发展”转变？这些问题和议题将会成为今后几年我国旅游发展的重要关注点。全域旅游风险防范与安全保障的重点是构建大旅游的安全综合治理体系，这个安全综合治理体系应是一个以县级以上人民政府负责协调、目的地公安部门为主导，卫生、物价、安监、工商、消防等多部门参与、社会共建共治共享的风险防范与安全治理体系。这个安全综合治理体系的核心理念应该是在游客安全管理与服务并重基础上，建立全社会共建共治共享的、新时代大旅游风险防范与安全保障的安全综合治理体系，并具有智能化、综合性和“全域面”的、全社会参与的事先预防与应急响应相结合的风险防控与安全治理格局。

2.旅游生态安全是2018年旅游安全工作需要重点关注的另一个议题。随着我国经济的飞速发展、大众旅游活动的普及，全国各地生态环境都遭遇了不同程度的损害，生态安全问题与日俱增。祁连山生态破坏问题、长江经济带湿地萎缩等生态安全问题层出不穷，全国多地生态危机出现。《全国生态旅游发展规划（2016—2025年）》明确提出在关注生态旅游发展的同时，要重点关注生态旅游保护与安全保障。2017年国家环保部出台多部生态与环境保护文件，环保部与国家海洋局联手严厉整治处罚海南省违规填海建筑等措施，十九大报告对生态与环境保护的重视都表明，重视生态环境、加强生态安全保护已经上升为国策，需要全民重视。因此，重视生态旅游安全工作，加强生态旅游资源保护，积极推进旅游促进生态优化是2018年的各级旅游行政管理部门的工作重点，也是今后一段时期旅游安全管理工作的重点。

3.研学旅行、康养旅游、高风险旅游项目等新生旅游活动的风险防范与旅游安全问题也是2018年旅游安全工作需要重点关注的议题。2016年，教育部联合其他10个部门联合发布《关于推行中小学生研学旅行的意见》，将中小学生的研学旅行纳入教育教学内容。2017年，全国多地开始试点、推广、实践研学旅行活动。研学旅行目前仍处于初始起步阶段，在校企协调机制、安全责任机制、安全保障机制等方面都存在着诸多需要健全与完善之处。因此，加强研学旅行安全的探索，尽快制定研学旅行安全标准，规范、安全发展研学旅行谢朝武、杨钦钦：《研学旅行须强化安全管理》，《中国旅游报》2017-01-09。将成为各级旅游主管部门2018年需要面对的工作。随着生活水平的提升和亚健康人群的增多，我国康养旅游从2016年以来得到迅速发展，十九大提出了医养结合更进一步促进了康养旅游的发展。康养旅游风险类型与防范、康养旅游准入条件与规范、康养旅游安全规范与标准、康养旅游相关政策与法规等诸多问题也将成为2018年旅游安全工作的主要关注点。近年来各种高体验性、高风险性旅游活动项目越来越受到旅游者的热衷，由于相关的政策、法规相对滞后，由此引发的安全问题频发。由此，关注高体验性、高风险性旅游活动的风险与安全问题、健全和完善相关政策和法规条例，强化高风险旅游活动的安全保障也是2018年旅游安全工作的主要任务。

（三）区域旅游安全合作将成为2018年度工作重点

区域旅游合作与发展是新时代旅游发展的必然。区域旅游安全合作必然成为2018年乃至今后几年我国旅游安全工作的重点。

1.在国际层面上，推进“一带一路”旅游发展与旅游安全的协同，加强“一带一路”沿线国家旅游安全合作将成为重要关注点。“一带一路”沿线国家旅游资源丰富，旅游合作与发展前景与机遇优于其他产业，必将成为国家重点关注和推进产业。在“一带一路”沿线国家区域旅游发展过程中，由于地域、文化、政治、社会环境等因素的差异，不稳定因素众多，旅游安全隐患较大郑向敏、邹永广、殷杰、皮常玲：《近十年我国旅游安全研究：回顾与研判》，《旅游导刊》2017年第1（2）期，第89—105。。为避免“一带一路”旅游发展中可能遭遇的各种自然的、人为的旅游风险、突发事件和旅游纠纷等安全问题，减少旅游合作中的“囚徒困境”，要需建立“一带一路”沿线国家旅游联合应急处置机制林炜铃、邹永广：《“一带一路”沿线旅游合作空间格局与合作机制》，《南亚研究季刊》2016年第2期，第76—83页。。因此，在国际层面，加强“一带一路”沿线国家旅游者、旅游企业的安全与风险、“一带一路”旅游产业发展安全、“一带一路”旅游企业海外投资安全与运营安全等方面研究，分析“一带一路”旅游安全事故发生规律与特征，研究安全问题影响因素与安全事故发生机理，构建科学高效的、协同发展的风险防控网络，寻找安全管控抓手和着力点，构建“一带一路”旅游安全综合治理平台和合作体系，保障沿线国家旅游业快速发展将成为2018年乃至今后几年我国旅游安全工作的聚焦点和重点任务。

2.在全国层面上，长江经济带、珠江经济带旅游发展中的旅游安全区域合作将成为重要关注点。2014年9月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》明确要将其建成生态文明建设的先行示范带。国家发展和改革委员会和国家旅游局共同编制的《全国生态旅游发展规划（2016—2025年）》中明确提出，要利用长江经济带区域发展战略机遇推动长江流域生态旅游协同发展。《2107中国旅游业发展报告》中指出：长江经济带、珠江经济带旅游产业规模较大，旅游经济发展较好，在全国旅游经济格局中具有重要的地位。因此，在全国层面上，国家几个重要经济带旅游发展中相应的旅游安全合作机制与体制问题，如何强化区域旅游安全合作的政策與措施，构建经济带大旅游安全的共建共治共享格局，推进区域旅游安全合作的应急机制与救援机制建设等相关问题必然成为区域性政府2018年乃至今后几年旅游安全工作的重要任务。

（四）游客安全问题仍然是我国旅游安全监管工作的聚焦点

我国正步入新休闲、新游客、新技术、新数据、新媒体以及新交通的旅游新时代，旅游环境与游客变化日新月异郑向敏、邹永广、殷杰、皮常玲：《近十年我国旅游安全研究：回顾与研判》，《旅游导刊》，2017年第1（2）期，第89—105。，保障游客安全是各级政府旅游安全工作的终极目标。因此游客安全问题仍然是2018年乃至今后旅游安全工作永恒的任务。

1.关注和聚焦“高聚集游客群”的安全问题。旅游活动的大众化与休假时间的集中化，使得大量游客容易在同一时间在某些景区的同一空间高密度聚集，从而形成特定时空下的的高聚集游客群而引发高频的安全事件。每年小长假、长假期间，全国旅游交通枢纽、旅游景区（点）和游览场所的售票点、出入口及旅游设施设备等候区的特定空间区域往往游客爆满、高度聚集郑向敏：《直面挑战构建旅游安全保障网》，《中国旅游报》2016-01-20。。高聚集游客群形成后，由于信息在密集人群中传递容易出现受阻、失真情况，造成高聚集游客群通常难控难疏，难以对其进行有效管控。此外，高聚集游客群聚集的局部特定空间通常环境复杂、风险隐患多、风险系数极高，管控难度较大。上海外滩高聚集游客群形成后造成的踩踏事故就是佐证。因此，要加强对不同类型高聚集游客群的风险分析，研究高聚集游客群安全事故的引发因素与发生机理，构建具有针对性的应急预案和安全防控体系。旅游企业，特别是旅游景区要认真学习与贯彻国家旅游局出台的《景区游客高峰时段应对规范》（LB/T 068—2017），密切关注旅游高峰时段游客群高聚集状况，落实景区在游客高峰时段对高聚集游客群的安全应对规范。

2.关注我国出境旅游者的境外旅游安全问题。2017年，伴随我国出境旅游市场突破1.2亿人次，出境旅游安全问题也显著攀升，需要进一步关注。受到国际安全形势的影响，2015年之后恐怖袭击事件成为世界性的安全问题，我国一些主要目的地国家与地区，尤其是欧洲国家，恐怖袭击事件时有发生，对我国出境旅游者安全带来极大影响。此外，我国目前针对境外旅游安全救援公司总体数量有限、多数规模较小、救援力量有限，救援时间较长，现有国内的医疗报销体制难与境外就诊及救援对接等一系列问题都将影响我国出境旅游者的安全与救援问题。因此，加强对出境旅游者安全的关注，研究境外旅游风险防范，加强跨国界的旅游安全应急合作机制建设，推进境外商业性旅游应急救助、救援等服务，简化境外保险与救援手续，提高境外救援、保险理赔效率与水平是2018年乃至今后几年我国旅游安全工作需要关注的议题。

四 2018年我国旅游安全的影响因素分析

（一）多元风险将持续影响我国旅游安全

依据目前形势判断，以自然风险与社会安全风险为主的多元风险仍将持续影响2018年我国的旅游安全：

1.雷击、暴雨、山洪、台风、地震、沙尘暴等不可抗力的自然灾害风险将持续影响2018年旅游安全，这些风险对旅游业带来的负面影响不可低估。2017年自然灾害造成的旅游安全影响不可忽视：2017年7月，湖北神农架景区因连日暴雨引发山体滑坡，导致数百游客滞留；2017年8月，甘肃景泰黄河石林景区在短时强降雨后，突发暴洪，导致296名游客被困；2017年9月，广东银瓶山景区一对夫妇遭遇雷击。在我国经济飞速发展的同时，各地生态环境都遭遇了不同程度的损害，各类自然灾害逐渐显现并呈逐年增加趋势，且越发严重。2018年，自然灾害风险仍将持续影响我国旅游业安全，关注生态旅游安全、防灾减灾是2018年旅游安全的重要议题。

2.社会矛盾、民族文化冲突、恐怖活动、爆炸等社会风险因素将持续影响2018年我国旅游安全。近年来，社会矛盾问题凸显，各类涉旅社会安全事件频发，恐怖袭击在全球各地均有发生，欧洲成为恐怖袭击的“首选对象”：自2015年11月巴黎发生恐怖袭击以来，法国迄今已有241人在各种极端袭击事件中丧生。2018年新年前夜，法国上千辆汽车在狂欢活动中遭纵火破坏，500多人被捕。从全球层面看，旅游目的地和旅游者已成为恐怖袭击的重要目标Paraskevas A ， B Arendell. A strategic framework for terrorism prevention and mitigation in tourism destinations，Tourism management， 2007（6），pp1560-1573.。从我国层面看，各种可预见、不可预见的社会风险因素在2018年将依然存在，甚至蔓延、演化和升级，需要重点关注。特别是境外旅游目的地频繁发生的恐怖袭击、爆炸等社会安全事件，对我国出境旅游者带来的安全风险、国内少数民族地区民族冲突与文化冲突对旅游者造成的安全问题、边远地区社会治安带来的安全风险问题需要各地各级旅游行政主管部门、旅游企业予以关注与重视。

（二）旅游市场乱象仍将影响我国各地旅游安全环境

“不合理低价”“黑社”“黑导”“黑车”等我国旅游行业多年来的顽疾在2017年仍无法杜绝与清除。2017年我国旅游市场仍存在较多市场乱象：海口市2017旅游市场综合治理情况媒体通报会（2017年9月）对外发布旅游市场乱象治理情况：2017年前8个月，海口共接旅游投诉389宗，同比增长66.24%，行政处罚15家旅行社，处罚9名旅行社从业人员，重点打击不合理低价旅游。2018年整治旅游市场乱象，营造旅游安全环境仍然是各地旅游行政管理部门日常工作的重心，联合执法、严查非法经营旅游业务、打击黑社、黑车、黑导和“不合理低价游”，加强旅游安全环境营造任务仍然艰巨。

（三）旅游警察将进一步发挥安全监管与保障作用

旅游警察在旅游市场秩序治理，旅游治安形势分析研判、旅游安全知识宣导、旅游突发事件处置等方面起到了重要的作用，并在2017年有进一步的发展：江苏成立了首支旅游警察支队，广东则组建了首个旅游警察中队，山东济宁组建首支旅游警察大队，云南截止2017年底，已经建立了14支旅游警察队伍。旅游警察能够有效地强化旅游安全管理，并开始成为我国旅游安全监管的重要手段。2018年，各地各级旅游主管部门将会加大推进旅游警察建设工作，旅游警察队伍将会在各地得到进一步的发展。同时，加大旅游警察的建设与培养，完善旅游警察安全監管工作的制度、执法规范与程序标准，推进旅游警察专业监管力度，有效保障旅游安全将是各级旅游行政管理部门2018年的一项重要任务。

（四）结合新业态创新旅游保险是旅游业安全保障的重要因素

随着新时代的到来，新型旅游业态层出不穷。新游客（00后游客即将“上位”）、新交通、新媒体、新技术、新数据等时代性变化对我国旅游供给与需求带来了新的要求与新发展，旅游新业态的出现、旅游发展新需求与新供给带来了新的风险类型与新的安全要求。此外，全域旅游、厕所革命、旅游扶贫等旅游发展战略上升到国家战略也带来了新的风险与新的安全需求。面对旅游业新发展带来的诸多的风险与安全问题，加大旅游业与保险业的合作与融合，研究旅游新风险与新安全需求、加大旅游保险项目开发、推出具有针对性的旅游新险种、扩大保险覆盖范围与覆盖面，是增强旅游企业风险防御能力和安全保障能力，满足旅游新业态、新发展安全需求的重要举措与保障因素。

2017年，我国旅游安全管理工作在《“十三五”旅游发展规划》《旅游安全管理办法》等政策文件的指导下，各级旅游主管部门在旅游突发事件的预防预备、监测预警、应急救援以及恢复保障等方面取得了一系列的进展与突破。2018年，旅游安全管理工作将进一步贯彻落实十九大提出的要求，着眼于我国旅游发展新态势，构建“共建共治共享”的旅游安全综合治理体系。关注旅游安全与风险，共建共治共享旅游安全保障网，实现将旅游业培育成为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”是新时代赋予旅游业的使命，也是旅游行业的旅游梦。

Focus on safety and risk，building and sharing a tourism security network

——An analysis and prospect of Chinas tourism security situation in 2017-2018

PI Change-ling，ZHENG Xiang-min

Abstract：In 2017，the status of tourism safety in China is generally better.There are significant differences in the security situation of the tourism industry.The three major tourism emergencies are not optimistic，and the different types of tourism safety incidents have been become obviously.In 2017，a series of efforts to strengthen the pre-control of risk，to realize the effective supervision of risk，to improve the efficiency of emergency treatment，and to strengthen the safety and security of tourism have been gradually implemented.Looking forward to the situation of Chinas tourism safety in 2018，constructing a comprehensive management system for tourism safety under the principle of “jointly-building，managing and sharing”，the safety of all-for-one tourism，eco-tourism security，safety of new tourism activities，regional tourism safety cooperation，and tourist safety issues will become the focus of safety work.It is worth noting that the multiple risks will continue to affect the safety of tourism and the tourism market，which will still affect the safety environment of tourism in all parts of China，the police will further play the role of safety supervision and security，and the new type of innovative tourism insurance is the important factor for the safety of tourism.

Key words：tourism safety；tourism market；comprehensive management system

【责任编辑 吴应望】