动物疫病区域化管理现状与动力机制分析

范钦磊，刘俊辉，张衍海，刘 飞，王 栋，刘 静，郑增忍，蒋正军

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

动物疫病区域化管理是加强动物疫病防控的重要手段，是实现控制和消灭优先防治动物疫病的有效抓手，也是国际上控制动物疫病、保障动物及其产品贸易安全的通行做法。近年来，我国围绕动物疫病区域化管理进行了许多探索，特别是《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》（以下简称《规划》）颁布实施以来，国家对动物疫病区域化管理工作提出了更为明确的要求。在《规划》引领下，全国近20个省份积极探索无疫区和无疫小区建设，成效显著。

1 建设现状

1.1 国际现状

OIE《陆生动物卫生法典》中制定了口蹄疫等40多种动物疫病的无疫标准。欧美等畜牧业发达国家运用区域化管理措施，控制、消灭了许多烈性和新发动物疫病；南美、南非、东南亚等畜牧业发展中国家，建设影响国内畜牧业发展和国际贸易的重要动物疫病的无疫区，取得良好的社会效益和经济效益。英国、泰国等通过实施无疫小区建设，在大型集约化畜禽养殖企业或者种畜禽企业成功消灭了禽流感、猪瘟等重大动物疫病，助推畜禽及其产品出口。

1.2 国内现状

1998年，农业部在23个省份投资建设19种动物疫病的无疫区；2001年，在松辽平原、辽东半岛、胶东半岛、海南岛和四川盆地等6个省（市）5片区域开展口蹄疫、猪瘟、高致病性禽流感、新城疫等动物疫病的无疫区示范区建设；2009年，广州从化无规定马属动物疫病区成为我国第一个通过农业部评估验收的无疫区。随后，海南省免疫无口蹄疫区、辽宁省免疫无口蹄疫区、吉林永吉免疫无口蹄疫区、胶东半岛免疫无口蹄疫区和免疫无高致病性禽流感区、吉林省免疫无口蹄疫区也先后通过了农业部评估验收（表1）。目前全国近20个省份正在积极规划和实施无疫区建设。除此之外，山东民和、福建圣农肉鸡无高致病性禽流感生物安全隔离区于2016年通过农业部评估验收，山东凤祥集团、河南华英、北京华都峪口等36家企业正在积极开展或探索无疫小区建设。

表1 通过农业部评估验收的无疫区建设情况

2 主要成效

2.1 法律法规制度与标准体系日趋完善

2.1.1 国家层面 2007年修订的《动物防疫法》确立了“国家对动物疫病实行区域化管理”的基本法律制度，明确将无疫区建设作为动物疫病防控的基本策略。2012年5月，国务院办公厅出台的中长期规划中明确提出实施分病种、分区域、分阶段的动物疫病防治策略，提出了“一带三区”的区域布局和建设目标。国家口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫病防治计划中明确了无疫区和无疫小区建设的具体指标。农业部先后出台的《无规定动物疫病区评估管理办法》《无规定动物疫病区管理技术规范》《关于加快推进动物疫病区域化管理工作的意见》《关于推进大东北地区免疫无口蹄疫区建设的指导意见》等配套规章和规范性文件，为动物疫病区域化管理提供了政策支持。

2.1.2 地方层面 据调研，各地也加大了相关立法工作力度，辽宁、吉林、黑龙江、山东、广东、海南、重庆、四川、宁夏等9省份出台了《无规定动物疫病区管理条例》或《无规定动物疫病区管理办法》等地方性法规，辽宁、吉林、黑龙江、山东、广东、海南、重庆、四川、宁夏、内蒙古、新疆等11省（自治区）制定了无疫区建设方案，动物疫

病区域化管理工作做到了有法可依，有章可循。

2.2 动物疫病综合防控能力全面提升

2.2.1 强化了行政推动，实现无疫区建设的高位操作，赢得了党政支持如吉林省的省、市、县三级分别成立了由政府分管领导任组长，相关部门负责人为成员的无疫区建设组织机构，政府在无疫区建设过程中扮演“主角”作用。

2.2.2 强化了经费保障，加强基础设施建设，夯实了兽医工作基础 如山东省在无疫区建设过程中，全面强化了兽医工作体系，在胶东半岛无疫区累计投入建设资金5.7亿元，全面升级改造了区域内的动物疫病防控体系、疫病监测体系、检疫监督体系和防疫屏障体系。

2.2.3 完善了兽医体系队伍 如重庆市通过开展无疫区建设，着力强化了基层体系建设，将乡镇兽医站纳入了一类事业单位管理，工作人员的基础工资、绩效工资等全部纳入市级财政转移支付。

2.2.4 提升了兽医工作在社会上的认同感 参与无疫区建设的兽医工作者的规范工作意识明显增强，队伍素质明显提高，强制免疫、检疫申报、无害化处理等工作能较好地落实，大家对动物疫病防控、对畜牧产业发展有一个统一的愿景，充分认识到无疫区是展现兽医工作者社会地位和工作能力的重要平台，增强了工作的责任感和使命感，形成了齐抓共建无疫区的良好氛围，对动物疫病防控工作起到了综合和叠加的效应。

2.3 创造了良好的经济和社会效益

2.3.1 促进了畜牧产业升级，推动了畜牧业现代化进程 据统计，辽宁省畜牧业产值由2001年的332.3亿元增至2016年的1 576亿元，增长374.2%；畜牧业产值占农业产值比重由31.8%增至35.6%；畜牧业增加值由126.6亿元增至640.6亿元，增长406.0%。

2.3.2 打造无疫区品牌，提升了国际市场竞争力海南省以无疫区为抓手，通过加快畜牧业绿色发展，带动相关产业发展，打造“国际旅游岛、生态岛、无疫岛”金字招牌，提高畜产品的影响力，促进出口贸易。山东省胶东半岛无疫区内有加工出口企业200多家，畜产品出口约占全省的80%，禽肉出口占全国的40%左右，创汇额比无疫区建设前增长了37%。

2.3.3 提高了社会影响力，营造了无疫区建设的良好氛围 近年来，吉林省致力于打造无规定动物疫病省，叫响“放心肉”品牌，打造食源性安全优质畜产品生产基地。新华社、吉林日报等媒体以动物疫病防控为基点，以食品安全为主线，主动把无疫区建设作为亮点大力宣传，提高了公众对无疫区的知晓率，营造了无疫区建设的良好氛围。

3 动力来源

3.1 国家拉动

3.1.1 法律保障和规划引领 《动物防疫法》提出国家对动物疫病实施区域化管理，逐步建设无疫区。国务院出台的规划，农业部制定的重大动物疫病防治计划和相关指导意见中明确要求在海南、山东、北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海等地开展口蹄疫和高致病性禽流感等重大动物疫病的无疫区建设，相关省份以此为引领，加大了推进无疫区和无疫小区建设的速度和力度。

3.1.2 激励带动 2001年，农业部启动的无疫区示范区建设项目共投入近15亿元资金，为我国动物疫病区域化管理工作增添了推动力。近年来，农业部在对各省延伸绩效考核工作中，将无疫区和无疫小区建设纳入绩效考核要素之中，进一步推动了各地实施动物疫病区域化管理的积极性。

3.1.3 试点创新 为疏通云南省肉牛进出口贸易渠道，积极融入国家“一带一路”倡议、孟中印缅经济走廊建设，农业部在云南开展跨境动物疫病区域化管理试点工作，对云南澜沧江以西的部分区域以及与云南接壤的缅甸、老挝部分区域开展口蹄疫的区域化管理，创建一种全新的动物疫病区域化管理模式[1]。

3.2 地方推动

3.2.1 以“无疫区”为抓手，给政府做好一篇发展文章 如吉林省委、省政府将无疫省建设作为振兴发展的重要战略之一，连续多年写入省委1号文件和省政府工作报告，纳入地方各级政府绩效考评指标体系，形成了完善的组织领导体系、责任体系和工作体系[2]。

3.2.2 地方政府安排专项资金与项目，无疫区建设在财政上得到了保障 如吉林省自2016年以来，安排近6亿资金用于无疫区建设。

3.2.3 狠抓各项管理技术措施的落实 在无疫区建设推动过程中，海南、山东、辽宁和吉林4省的省政府和地方政府层层签订责任状，采取约谈等工作机制，使得地方政府在无疫区的推动上动力和压力并存，无疫区各项制度和措施能够得到有效落实。

3.3 产业驱动

3.3.1 市场需求 香港马会为促进香港赛马业发展，支持和推动从化无马病区建设，并在从化建设了香港赛马会的训练场，充分利用了无疫区这一品牌。内蒙古伊泰大漠马业和国马科技旅游文化有限公司为了促进马产业发展，主动与当地政府沟通，积极推动无马病区建设。

3.3.2 出口需求 山东、吉林、内蒙古、辽宁等省份是全国重要的肉类生产基地，培育优质畜产品，推动国际贸易是发展的刚性需求，依托无疫区建设，可以更好地利用国内国际两个市场、两种资源，积极实施“走出去”战略。

4 存在问题

4.1 认识存在偏差，推动不深入

一是对实施动物疫病区域化管理的重要性认识不够。有地方政府认为，开展动物疫病区域化管理仅是为了满足畜产品出口需求，没有认识到开展动物疫病区域化管理也是有效防控动物疫病的综合手段；二是对实施动物疫病区域化管理的标准理解不透彻。部分地方政府认为，当地没有良好的地理屏障，就不能开展动物疫病区域化管理，没有认识到行政边界、人工屏障、法规行政措施和良好的生物安全管理措施在防堵疫病传入中的重要性，导致在行动上没有去规划实施动物疫病区域化管理，采取观望态度。

4.2 挑战与困难持续增大，存在畏难情绪

一是动物疫病释放风险持续加大。我国周边国家动物疫情形势日益严峻，新发病持续增加，型多面广、传播速度加快，国内病原分布复杂，口蹄疫、禽流感等重大动物疫病病原变异速度快；二是动物疫病防控体系受到冲击。全国动物卫生监督机构和部分省份基层兽医机构面临改革和消亡困境，基层人员待遇低，兽医社会化服务水平普遍低下；三是条件保障能力持续弱化。基层设施薄弱、设备老化问题严重，基层工作经费不足。鉴于以上挑战和困难，导致地方政府开展动物疫病区域化管理积极性减弱，存在畏难情绪。

4.3 扶持政策有待完善，推动力不足

一是国家项目支持没有持续性。自无疫区示范区项目启动后，国家缺乏对无疫区建设项目和资金上的支持和投入，也无政策倾斜，导致推进力度偏弱。二是未建立动物及其产品市场评价机制，对动物及动物产品是否来自于无疫区与无疫小区没有提出要求，也无差别化待遇，不利于形成优质优价的市场机制。

5 有关建议

5.1 做好顶层设计，强化政府推动

一是全力推进大东北地区免疫无口蹄疫区建设，推广无规定马属动物疫病区建设，谋划京津冀无口蹄疫区建设，探索大西北地区的口蹄疫、包虫病和布病无疫区建设，创新边境控制区建设；二是按照“建设一片、宣布一片、巩固一片、扩大一片”的原则，在现有无疫区的基础上，逐步扩大建设区域和病种范围；对通过国家评估认可的无疫区，及时启动OIE评估认可工作。三是推动大型国家级种畜禽场、国家级畜禽遗传资源保种场和大型规模化龙头企业开展无疫小区建设，积极开展无疫小区双边或多边认可。

5.2 完善支持政策，建立长效机制

一是优化市场准入制度。推动落实无疫区和无疫小区的动物及动物产品流通优先市场准入制度，实施差别化待遇，体现优质优价，营建更为公平的市场环境。二是建立奖励制度，对通过评估的无疫区、无疫小区或正在开展动物疫病区域化管理的区域给予奖励和表彰；优化绩效考评机制，增加无疫区和无疫小区考评要素权重比。三是对接生猪调出大县奖励、生猪良种补贴、畜禽养殖标准化示范场创建等项目，争取相关优惠政策或补贴。推动无疫小区畜禽产品直接挂钩主管部门“三品一标”，将无疫小区建设作为无公害畜禽产品生产的前提条件或等效条件。

[1] 尹红斌，刘亚林，欧茶海，等.云南省跨境动物疫病区域化管理[J].中国动物检疫，2018，35（1）：37-40.

[2] 任守爱，吴琪宏，段志杰，等.吉林省无疫区建设中的动物卫生监督措施分析[J].中国动物检疫，2017，34（11）：46-48.