全面依法治国背景下农村法治建设调查与思考

[摘 要]贯彻落实党的十八届四中全会、十九大提出的依法治国新理念，必須重视依法治农，重视农村的法治建设，要把农村法治建设作为依法治国的重要内容来抓。通过在农村走访调查，分析了当前农村法治建设的现状、存在问题，并对原因进行深入分析，在此基础上提出了开展农村法治建设工作的建议。农村法治建设必须要从三个方面来抓，即加强农村基层法制宣传教育，增强农村基层组织运用法治思维和法治方式的工作能力，建立健全农村基层法律服务体系。

[关键词]依法治国；农村法治；调查分析

[中图分类号]D926.8 [文献标识码]A [文章编号]1008-7656（2018）01-0087-05

党的十九大报告指出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将依法治国新理念纳入中国梦的发展建设之中，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。中国是农业大国，农村、农业、农民依然是社会发展进程中不可忽视的部分，构建法治国家，离不开依法治农，农村的法治建设是依法治国是重要组织部分，全面推进依法治国，根基在农村、难点在农村、希望也在农村，农村基层法治水平的提升，直接影响整个社会法治意识的提升。所以，在依法治国政策的大背景下，加强农村法治建设尤为重要，而且是刻不容缓。

2017年春，笔者利用回乡探亲过节的机会，对笔者所在的广西宾阳县和吉镇惠良村委的农村法治建设情况进行了走访调查。惠良村委共有9个自然村，1126户，5865人，年人均收入7300元，在宾阳县属于中等发展水平。笔者走访了村委干部，察看了3个自然村的建设，并与20多位村民进行了面对面的交流访谈。经过走访、调查，笔者明显感觉到当前农村法治建设相对落后，在农村要充分实现中央提出的依法治国法治蓝图还任重道远。

一、当前农村法治建设现状与问题

（一）农民的法律知识不足、法律意识有待加强

在走访调查中，能说得出3～5个法律、法规名称的村民不到5%，而知道其中具体规定的不到3%，许多农民不知有反家暴法、农村土地承包经营权流转管理办法等新颁布的与农村、农民利益密切相关的法律、法规。对法律的了解程度，完全不了解的占85%，了解一点点的占10%，比较了解的不到3%。部分农民的法治意识、法治观念仍然淡薄，用法意愿不高。在他们看来，法律比不上权力、关系好用，“讲人情、讲关系”的思想普遍存在，“遇事找人”成为习惯。农民薄弱的法律意识导致法治观念很难在其内心得到内化和认同，从而不用法治的观念来规范和指导自身的行为[1]。

一些农民不清楚自己享有哪些合法权益，在自身权益遭到侵害时，不知道如何运用法律武器来保护自己。在不少农民的意识里，仅有原始的、朴素的法律意识，如欠债还钱、法不责众、以牙还牙等，以至踏踩法律仍意识不到犯法。还有一些边远农村，宁愿摒弃法律，而选择家族势力、宗族势力解决纠纷。

（二）农村基层组织用法治思维与法治方式治理村务的水平不高

在调查中，村基层组织成员的文化水平偏低，某村村委成员10人，2人为高中学历，5人初中学历，3人小学学历，他们均没有接受过法律教育或专门学习培训过法律法规，法律水平普遍低下。村干部一身二职，除了村务管理外，更多时候忙碌于田间地头，一般不去主动学习研究政策和法律，几乎没有挤时间学习的习惯，也很少有培训学习的机会。因此，农村基层组织成员对国家颁布的法律法规大都了解得不深不透，一知半解的不在少数，有的执行起来还有偏离法律方向的情况。

法律知识的匮乏致使村干部在面对农村中发生的各种需要依法解决的纠纷事件时往往不知所措。在笔者所调查的村委中，近3年每年发生各种纠纷约8～10件，经村委调解处理平息率一般为2～3件，由于说法能力不强，调解处理效果并不十分理想。一些村干部在工作中“人治”思想较为浓厚。“人治”风气依然存在，习惯于听从上级的指令干活、凭着自己的感觉做事、仗着自己的权势管理。有的以权谋私，有的在执行上级指令过程中，对自身利益不利的，不传达，不贯彻，让农民根本无法得知自身拥有的权益。如农村旧房改造政府补贴问题，有的村干部把它当成自己的一种特权，跟自己关系亲近的，就给予办理补贴，关系不够亲近的，符合条件也推脱说指标已用完。由于看不到相关文件，农民朋友不了解、不掌握具体规定，上级政策到了村干手里，便成了村干说了算的事情。在治理村务过程中，法治思维缺失、法治方式缺位，导致村民对村干不信任，甚至引发农村干群矛盾发生，影响到国家、党的政策在农村的正确贯彻落实。

（三）农村法律服务体系不够健全

当前，农村法律服务体系不够健全，尤其体现在服务机构上，往往是有政府却无司法。虽然有中心法庭、乡镇司法所，但一个中心法庭要管辖2～3个乡镇，面积一般在200平方公里左右。经济越不发达的地方，管辖范围一般越大。群众想打官司，要跑上百里山路才能找到法庭，通过立案、传询、开庭等程序，早已精疲力尽。所以农村中发生的纠纷很多人不愿意诉诸法律解决，嫌麻烦，费事，甚至有时是赢了官司输了钱，因此，往往是以暴制暴、以牙还牙的方式解决。而每个乡镇设立的司法所，由于司法助理员几乎都是兼职干部或招聘人员担任。自身并不掌握法律知识，对于农村中发生的纠纷问题，调解处理平息矛盾的作用甚微。因此，农民在遇到纠纷需要寻求法律途径解决时，找不到出口，不知该向哪些机关、哪些部门或哪些人员去投诉解决。

二、农村法治建设困境的原因分析

（一）法制宣传不到位

由于农村实行的是家庭联产承包制，农户以一家一户为单位开展生产经营活动，这种模式给集中开会传达学习带来了困难，在农村较难做到。虽说电视机的普及率大幅提高，但收看的节目却都以电视剧居多。农村报刊最多发行到村委会一级。农村虽然建立了农民夜校，有的甚至建成开通了现代远程教育，农村小学也聘请了法律副校长，但作用并未真正发挥出来，加之农村干部法律知识的缺乏，农村的普法几乎就成了死角。在笔者走访调查的9个自然村中，当问到近些年来“是否有开展过法制宣传教育”时，回答为0。有关部门、单位几乎没有到农村中开展法律宣传或法律咨询活动，“法不下乡”成为普遍问题。当问及村民有限的法律知识来源时，80%认为来源于电视，10%来源于口传相授，10%来源于网络。9个自然村的村务公告宣传栏很少张贴法律宣传知识，更多时候主要用来张贴通知或村务公开资料。法制宣传不到位，农民平时看书学习很少、获得法律知识的渠道较窄。一旦发生纠纷，根本不知道通过什么途径处理。

（二）农村基层组织力量不强

由于城市化的快速发展，当前很多农村青壮年都进城打工，以致农村干部后备队伍匮乏，一些农村村委班子成员年龄老化。在笔者了解中，有一个村的班子成员全是65岁以上的老人，有1个自然村干部的年龄甚至达到了74岁。年龄老化，加上文化素质偏低，面对纷繁复杂、变化迅速的农村社会环境，无疑缺乏应对挑战的能力，很多村委会只能当“二传手”“传声筒”，对开展法制宣传、依法治村建设显得心有余而力不足。

（三）农村依法治理基本保障欠缺

依法治农，加强农村法治建设，基础保障是关键。当前农村法治工作开展的瓶颈问题主要表现为“三无”现象。一是农村基层组织中无专门司法人员配备。农村村委成员一般由支书、副支书、会计辅导、妇女主任、民兵营长、调解主任、计生专干、团委书记组成，调解主任虽然职责上主要是调解村民之间的纠纷，但由于法律知识不足，一般村民纠纷不愿意交由他们处理，即使是调解主任主动介入处理，处理结果村民一般也不接受，效果不佳。由于村基层组织中无专门司法人员配备，使得农村涉法纠纷很难得到及时解决，农民的诉求通道不畅通。二是无专门的工作制度，涉法工作开展起来随意性强。如一项法律新规的宣传工作，有的采取开会念读，有的张贴宣传海报，有的发放纸张自己学习，有的干脆置之不理。法律新规宣传贯彻落实得怎么样，也没有跟踪监督考察机制。如当前的土地流通转让问题，笔者在调查中发现，虽然国家农业部出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，但是仍有一部分农民宁愿让自家土地丢荒不种，也不肯签字转让流转，导致集体土地无法整体转让经营。其根本原因就是《农村土地承包经营权流转管理办法》宣传不够，农民对土地流转后权属不放心所造成。三是无专项活动经费。由于没有经费保障，法律下乡、送法进村、法律援助等工作都受到掣肘和影响，以至于出现“法下下乡”现象，无法满足农民朋友的法律需求。

三、農村法治建设工作开展的几点建议

（一）加强农村基层法制宣传教育

党的十八届四中全会提出：“实行国家机关‘谁执法 谁普法的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。”法制宣传教育是推进依法治国基本方略实施、建设社会主义法治国家的一项基础性工作，是提高全民法律素质的有效途径，也是建设社会主义法治农村的重要保障。这就要求必须在农村大力开展法制宣传教育，充分发挥法治在促进、实现和保障农村社会和谐方面的重要作用，进一步提高农村广大干部群众的法制观念和法律素质，全面提升村级事务的法治化管理水平，促进农村社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的协调发展，用法治保证和推动社会主义新农村建设的顺利实施。具体来说，农村法制宣传工作要着重抓好普法主体、普法对象、普法内容和普法方式四个方面。

普法主体。按照“谁执法，谁普法”的普法责任制要求，今后国家机关应当根据自身的执法要求，把农村纳入普法范围。各行各业各条线，对于新颁布实施的涉及农业、农村、农民利益的法律法规，必须由国家机关相关部门切实负起宣传的责任，真正做到“送法下乡”，普法惠民。

普法对象。农村法制宣传教育的对象是一切有接受教育能力的农民，重点是村“两委”班子成员、村小组长和青少年。村“两委”班子成员是农村法制宣传的组织者、推动者和实践者，应当作为重点普法对象，采用各种形式加强对相关法律法规的学习、领悟。

普法内容。要紧扣农村工作的方计政策和农村改革、发展、稳定的实际，大力开展以宪法为核心，以农业生产、农村市场经济为重点，以维护农村社会稳定为内容的法律法规的宣传，积极引导广大农民群众依法办事、理性维权，进一步推进农村基层民主法制建设。具体内容除了《宪法》《选举法》等基本法之外，还应包括与计生、教育、土地、税收以及婚姻家庭、财产继承、合同、家庭暴力等方面的法律法规。此外，对于自治区、市、县政府发布的行政规章、命令、规定等，只要与“三农”有关，都应当作为法制宣传内容及时传达或组织学习。

普法方式。要尽量避免单一的说教式的念文件、贴海报的宣传方式，应与农村文化建设结合起来，选择农民群众最喜爱、最容易接受的宣教方式，使农民群众在潜移默化中提升法律意识，在寓教于乐中增强法制观念。要利用乡村文艺有针对性地开展法制文艺活动，组织法制宣传志愿者深入农村演出法制文艺节目，加强对家庭、村镇自办法制文化活动的指导和扶持。要把法制宣传教育作为政府对农村法治建设的重要部分，结合农村土地征用、承包等问题，引导村民依法解决各种矛盾和纠纷案，理性表达自己的利益诉利益诉求[2]。

（二）增强农村基层干部运用法治思维和法治方式的工作能力

增强全民法治观念，推进法治社会建设，离不开农村法治建设。建设法治农村，农民是主体，村干部是关键。

一是要加强对村干部法律意识的培养。知法懂法才能守法，才能落实以法治村。农村基层组织是农村法治的实施者和维护者，是法治农村建设的主要依靠力量，培养大批重民主、讲法治、为民服务的村干部至关重要，村干部的法治意识与法律水平，直接影响农村的法治建设进程。因此，有必要对村干部进行必要的法制培训学习，充分利用党校、夜校，举办基层干部法制培训班，集中时间对农村干部分期分批进行轮训，也可以以会代训，或结合工作实际举办相关的法制讲座，切实做好农村干部的法制培训教育工作。调动农村干部学法用法的积极性，对农村干部的学法培训状况进行考试考核，把学法成绩作为基层农村干部管理的重要依据，促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，并运用法律知识指导和管理村务，推动农村的民主法制建设进程。

二是强化村干部严格依法办事。村干部要做到主动将自身行为置于村民监督之下，切实做到党务、村务、财务三公开。通过主动接受村民监督，“让村民明白，干部清白，群众信服”，实现“顺民心、知民意、解民难、助民富”的目标。公开的重点要明确，如村民代表大会决议的执行、财务收支、土地征用、宅基地审批、村级重大事项和村务管理、村务决策等；公开的程序要严格规范，由村民代表组成的监督小组先行审核把关后再向村民公开；公开的形式要顺应村民意愿，方便村民知晓。通过严格村干部依法办事，增强他们的法律意识以及不断提高依法办事的能力。

三是加强对村干部的法律监督。要加强对村干部执法活动的监督与管理，确保村干部依法行政，不以权谋私，不滥用权力，正确贯彻执行上级的指令，防止侵农、伤农事件发生。要在农村中设立举报箱，公布举报电话，接受并及时处理村民对村干部的举报；要不定时检查监督村务公开，让村务在阳光下运作；不定期检查村委贯彻执行上级政策、命令情况，确保政令畅通并得到正确的贯彻落实。

（三）建立健全农村基层法律服务体系

党的十届四中全会提出：“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。完善农村法律服务体系，最大限度地满足农村法律服务的基本需求是加强农村法治建设的关键点。只有完善农村法律服务体系，才能以良好的法律服务推动农民群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。因此，要进一步加强对基层法律服务机构和法律服务工作者的规范化管理，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助制度机制，推进法律援助进村、法律顾问进村，有效实施法律援助、司法救助，降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥，最大限度满足農村法律服务的基本需求。具体来说，一是要充分发挥司法所、法律服务所、人民调解组织等农村基层法律服务机构的职能作用，主动、积极介入农村法治建设中，宣传法制、用好法律、调解纠纷，让群众在纠纷解决中满意而归，从而树立对法律的信心，对司法工作者的信任。二是组织律师和基层法律服务工作者深入农村开展法律现场咨询活动，为村民特别是广大农村的弱势群体，为解决“三农”问题及时提供服务。做到“有问必答、有纠必解、有诉必帮、有困必助”，定期在乡（镇）、村、社区开展现场法律咨询活动，真正送法上门。三是在每个自然村、屯中公布一个法律服务电话，实行24小时接听服务，让农民一旦遇到法律问题能够及时获得法律帮助和解答，畅通诉求渠道， 及时有效解决纠纷和问题。总之，只有让农民从法律之中获得真正的实惠，他们才能真正认识到法律的价值，才能改变对法律的看法，才能真正实现农村的法治建设[3]。

[参考文献]

[1]顾明、李树远.论新农村法治建设中农民法律意识的培养[J].经济与法，2009（9）.

[2]丁同民.新农村法治建设的路径探析[J]. 法学研究，2009（2）.

[3]李先波、杨志仁.农村法治建设的困境和出路[J].湖南警察学院学报，2011（1）.

[作者简介]梁翠荣（1969-），女，广西宾阳人，硕士，国家检察官学院广西分院、广西广播电视大学检察分校讲师，研究方向：法制建设。

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