浅析高校预算管理

余岱均

摘要：在新预算法实施的大背景之下，随着高等教育规模的逐渐擴大，高校预算管理工作越发凸显其重要性。各高等院校越来重视在现有的条件下如何有效整合办学资源，如何利用资金更好的促进高校建设工作。而现阶段高校预算管理工作中存在着预算管理体制不健全、意识观念淡薄、编制不合理、缺乏执行力度和刚性、预算绩效评价体系不完善等问题，在新形势下，我们应当严格执行新预算法，实行全面预算管理，完善校内预算编制，注重预算执行的效率和效果，加强对预算执行的绩效评价，提高高校的预算管理水平。

关键词：高校;预算管理;绩效评价

一、引言

现如今随着经济的不断发展、社会的不断进步，我国高等教育的规模正呈现日益扩大的趋势，这使得各高等院校越来越重视如何在现有既定的条件下提高资金的使用效率、使资源配置达到最优，由此可见，预算管理的作用将会越来越明显。另一方面，自1994年我国形成了预算制度的基本框架开始，经历了二十来年的发展历程，我国的政府预算管理制度在不断完善，预算在政府管理中所起到的作用也越来越大。2015年1月1日，新预算法正式开始实施，新预算法首先强调了预算的完整性，即所有的政府收支要统一纳入预算管理，构建全口径的预算体系，同时还强调了预算的公开性和透明性，从法律上对公开的时间、主体和内容等作出了规定;2014年12月12日，国务院批转财政部关于《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》提出了建立政府综合财务报告制度，对权责发生制的需求在政府会计中逐渐凸显，而在适度分离政府财务会计与预算会计的同时，预算会计功能要更加完善，要以收付实现制为基础编制预算会计报表，同以前相比，预算会计将会更加纯粹，在全面反映政府相关财务信息的同时还要利用预算的手段加强对资金的管控。那么，在这样的背景之下，高校应当构建科学、完善的高校预算管理体系，这对于整合高校办学资源，保障高校的可持续发展有着十分重要的理论价值和现实意义。

二、高校预算管理概述

（一）高校预算管理的定义

预算是指国家机关、团体、事业单位等在未来一定时期内对收入和支出的总计划，是对资源投入和产出的时间、内容、数量等进行详细安排说明的综合性的分配计划。预算管理是对经济资源进行整合以实现经济管理目标，对于高校而言，预算管理是指对学校的财务收入预算进行管理，依据相关规定及学校实际情况，按照法定程序对资金进行下拨、运用、核算、监控、信息上报和总结分析的全过程的管理工作，包括预算的编制、执行、控制和监督及预算考核等内容。

预算是一种重要的管理工具.通过良好的预算以及科学的预算管理，学校可以对财务收支状况进行实时监控和管理，从而充分有效的运用资金，合理配置校内资源，使得学校的教学、行政丰隔开、后勤等这些职能部门的工作能够高效运行，学校能够稳定良性的发展。

（二）高校预算管理的特征

1.计划性。高校预算是对高校未来一段时间收支状况的预计，预算管理有助于高校全面考虑未来这段时间学校的发展趋势、预计会出现的问题事项，通过一定的计划确定可行的目标，并采取措施以保证目标的实现。

2.全局性。高等学校有别于初高中教学单位，所包含的学院部门较多，这导致高校财务所涉及到的部门广泛，高校的教学、科研、行政、后勤等多个环节毫无疑问的包含在整个预算体系中，因此预算具有全局性特征。高校的预算也是由各二级单位部门汇编而成，因此校内总预算的内容要从全局考虑。

3.协调性。从预算的编制到预算执行和评价，在这整个过程中相关部门都应当相互沟通、相互配合。这样方可对工作进行有效的管理，促使计划更加完善，执行更加有效，即达到预算管理的基本目的。

4.考核性。预算本身是通过数字来表达内容，具有可考核性。将工作予以量化有助于高校发现预算的实际执行与预设目标之间的差异，进一步通过分析和评价有助于高校发现问题、解决问题，从而达到不断改进不断完善的目的。

高校的预算管理工作是高校管理工作中的重要组成部分，是校内财务人员的一项核心工作，在学校的经济管理和发展运行中占据着不可忽视的重要地位。它体现了高校管理者对学校事业发展的战略眼光和总体思路，明确了高校的发展方向，为高校内部各项工作的正常开展和运行提供了保障。

三、高校预算管理体系

高校现行的预算管理体系分为四个环节：预算编制、预算执行、预算控制以及预算评价。首先，通过预算编制高校确立了具体的原则和要求，例如不扩大赤字规模、坚持预算编制的完整性、集中财力聚焦到某一项目建设等;进一步，通过预算执行和控制.高校可以保障一年的工作有序开展.并逐步实现预算编制中的要求;最后，通过预算评价，高校能够分析这一年预算执行的效率和效果，是否有效达到预期要求，为以后年度的预算编制做好基础。由此，从预算编制到执行到评价再到下一年的预算编制的预算体系，构成了目前高校的预算管理体系。

（一）预算编制

在现行制度下，高校的预算编制在“量人为出，收支平衡”的原则下，统筹兼顾、盘活存量、严控增量、优化结构、突出重点、分类管理，在编制过程中注重各单位业务和财务的结合，对各项收入、支出全口径进行测算，各项收入支出都要纳入部门预算管理。高校的收入预算包括财政拨款（含高等教育、住房公积金、购房补贴等）、科研事业教育事业收入和其他收入等各项收入;高校的支出预算包括基本支出和项目支出，其中基本支出分为人员经费和日常公用经费，项目支出包括基建、禾顺开事业支出等内容。

（二）预算执行和控制

高校预算编制方案一般经学校校务会和常务会员会会议审议批准后下达，具有较高的严肃性和约束性。对校内各二级单位而言，预算执行应当严格按照校内预算执行编制方案，当出现需要调整的事项时，相应业务单位需要向财务部门报告，财务部门在对执行情况进行统计分析后将分析结果进一步上报，通过相应的审批流程后再对预算指标进行调整。对高校而言，预算控制的直接表现形式为学校财务部门对预算执行的管控，包括事前控制、事中控制和事后控制三个部分。

第一，事前控制主要表现在预算下达时即对各二级单位经费额度进行限制、设置超支限额，或限定某一经费的用途。第二，事中控制主要表现在两个方面：一方面，在各二级单位报销、结算时，财务部门参与到业务事项的最后一个步骤，对相关经济事项业务活动的合规性合理性进行把控，从而控制了资金的流入和流出;另一方面，财务部门在预算年度内会统计整理各类数据，分析各二级单位、各个项目的预算执行进度，对执行缓慢的部门督促其加快执行，确保当年的资金使用。第三，事后控制主要表现在预算执行结束后，对预算执行的情况进行全面、总体分析，事后控制也即预算管理体系中最后预算评价的环节。

（三）预算评价

目前来看大部分高校预算评价环节缺失，或存在预算评价的流程但通常流于形式。尽管在零基预算管理的总原则下，除按要求可以结转下年度的预算项目外，其他各项目年度结束后结余全部清零，但高校在编制下一年预算时，通常会以上年预算数为基础，对上年执行情况的评价指标难以带人，导致预算评价流于形式。

四、高校预算管理当前所存在的问题

（一）预算管理体制不健全

合理、完善的预算管理体制可以保障高校的预算管理工作顺利而有效的开展，但在实际中，许多高校的预算管理体制并不健全。我国高校有些尚未成立专门独立的预算管理委员会等类似机构，来对学校的预算工作进行统一管理;也有一些高校的体制机制仍然停留在表面，缺乏强制力和控制力，未能真正做到对高校的预算管理发挥指导作用。高校预算管理体制不完善、不健全、不规范，没有形成一整套高效、科学的管理体制，导致预算的职能作用不能充分体现。

（二）预算的观念意识淡薄

高校预算的意识淡薄主要有两点原因。第一高校大部分的经费是通过财政拨款形成的，导致部分高校可能只会被动的去接受上级部门的经费拨款而缺乏自主理财意识，进而忽视了在高校建设与发展的过程中，预算管理所起到的核心管理作用、所具有的举足轻重的地位。第二，尽管一些高校领导已经意识到预算管理的重要性，但是重视程度仍然淡薄。主要表现在以下两个方面：

一方面，一些二级单位和部门对学校预算管理的认识存在误区，认为预算管理只是财务部门的工作而与自身无关。实际上，高校预算涉及面广，涉及的部门和人员众多，财务数据庞大，各类数据的统计整理都需要校内各部门积极配合财务部门的相关工作。但是一些二级单位部门不积极、不主动，并且存在着“先要到钱，后计划花钱”的心理，“重决算、轻预算”的现象也普遍存在，导致预算管理工作不能有效的运行下去。

另一方面，许多高校虽然建立了专门的预算管理委员会等类似机构，但全员参与程度并不高。大部分高校的现实情况是：学校预算执行的方案由财务部门提出制定，这些机构没有参与其中，待财务部制定好方案后，预算管理委员会再对结果进行简单评定，而没有深入关注到预算方案所涉及的具体项目和具体的资金安排。在这种情况下，仅由财务部制定预算工作，预算的全局性缺失，机构的设置流于形式。

（三）预算编制不合理

第一，财务预算编制与高校发展目标脱节。很多高校在编制预算时仍会以上年的预算收入数或实际执行数作为编制的基础，在此之上通过增减变动来编制下一年的预算。这种方式使得预算的编制更加简便、快捷，但是这种方式间接地承认了高校上一年度的各项支出都是合理的。如果不考虑学校自身当年的任务和目标，忽略了学校自身的实际发展，可能会导致实际执行时的资金与预算安排的资金之间出现重大缺口，资金的供给计划与学校发展计划严重脱节。

第二，各二级单位部门上报数据缺乏合理性。许多二级单位和部门认为预算编制是财务部门的职责，没有真正参与到预算中。高校的预算编制工作一般在当年的10-12月份就开始了，二级单位部门不积极认真的分析自身下一年的需求，虚报、乱报预算，等到实际支出时，经费不够则寄希望于预算调整，经费充足就年底突击乱花钱，有的部门甚至缺乏积极性，只是被动接受资金下拨，被动开展各项工作，这使得一些二级单位部门自身认识不足，任务定位与学校的目标相脱节，对学校整体的发展建设十分不利。

（四）預算执行缺乏力度和刚性

一些高校的二级单位和部门在执行预算时，缺乏支出管理力度，很容易直接根据以往经验而不论以前年度支出的合理性、今年是否可以同样开支，从而导致部门在执行预算时出现许多不合理的地方。也有不少高校在年度中频繁调整预算、追加预算，到年底为了加快资金执行进度，频繁出现资金挪用套用现象，严重破坏了预算的严肃性和权威性。此外，在报销这一环节中，财务人员根据相关法规制度审核票据的合法性合规性，只能做形式上的检查，而无法对支出的具体内容做实质性的检查，一些项目负责人员则会利用这一漏洞，使得项目经费没有真正落到实处。预算执行松弛，缺乏强制性和刚性，最终使得预算流于形式。

（五）预算绩效评价体系不完善

一方面，高校作为非营利性组织，不同于以盈利为目的的各个企业，没有核算净利、核算成本的需求，因此一直以来在主观上高校都缺乏绩效理念。另一方面，要衡量高校的绩效是要看高校的教育达到了怎样的地步，培养了多少人才、人才培养到何种程度，因此在客观上高校的目标是难以量化的，如何将教育的绩效与资金联系起来是存在很大难度的，这有别于企业可从资产增值上量化目标、评价目标的完成情况。

目前，我国高校的预算绩效评价体系还在起步阶段，许多高校尚未构建一套科学完善、符合实际的预算绩效评价机制，也缺乏相应的奖惩制度。一方面，在设日评价指标的时候往往太过片面，例如有些评价指标主要是分析预算当年的执行情况，关注的焦点在短期目标而忽视了长远的战略性目标;同时指标多数为财务指标，非财务指标如科研创新水平、社会效益的创造等尚且缺失，各单位部门对费财务指标的重视度也远远不够。另一方面，一些高校的预算管理容易陷入误区，将预算的执行效率简单的等同于执行率，资金的使用效益不单单只是财务数据反应出来的是否用完了项目经费，还要从业务执行上看支出是否发挥作用，而高校目前对是否完成了绩效目标缺乏监管和考核，预算执行的结果没有和相关负责人的绩效挂钩。这种不完善、不健全的绩效评价体系，使得预算本所具备的考核性没有真正发挥效用。由此可见，我国高校的预算绩效评价体系还需要更进一步的研究。

五、针对高校预算管理问题的应对策略

尽管预算管理的重要地位在逐步被各大高校所关注，但在实际操作过程中预算管理体制不健全、预算管理观念意识淡薄、编制不合理、执行力度不够、绩效评价体系不完善，导致预算没有充分发挥其作用。为了提高高校预算管理水平，避免预算管理流于形式，高校应当有针对性的采取措施，形成良好的预算管理环境。

（一）健全高校财务预算管理体制

高校要加强建设校内预算管理体制，建立“统一领导、分级管理、集中核算”的高校内部财务管理体制。预算管理是一个全方面、全过程的综合管理方法，在决策层面，高校应当成立专门的由校领导、各主要职能部门领导构成的预算管理委员会等类似机构;在支持层面，一般由高校财务部计划管理科负责，为预算工作的开展和顺利进行提供各类服务和支持，对预算的执行情况进行实时的监督和沟通;在执行层面，则需要由各级单位部门认真执行。三个层面相互协调，努力健全高校预算管理体制。

（二）提高对预算的认识

校内各二级单位部门要认识到预算管理的重要性，学校也要加大对各级单位和部门的思想宣传，培养校内各单位部门的责任意识，不能认为预算事不关己，也不能因为私利而虚报预算，在保障部门自身的稳定性发展、保障履行自身职责所必需开支的同时，考虑学校的持续性发展，让预算真正发挥其导向性的作用。

（三）完善校内预算编制

高校要认真落实教育部提出的调整学校财务资源存量的基本要求，确保各年度预算执行的可比性，对预算编制采用“零基预算”原则，年度校内执行预算除了按财政部要求可以结转下年度的经费外，其他各项目全部实行零基预算，年度结束后各项目结余全部为零。认真落实《预算法》、全面推进全口径综合预算管理，在校内实施编报全口径的执行预算，将校内各项收入完整列入单位预算，努力提高资金的使用效率。另外，学校要加大对各二级单位和部门上报预算的监管力度，各个部门在申报支出预算时.应当充分考虑自身需求.实事求是，遵循量人为出，收支平衡、保证重点，统筹兼顾原则，坚持支出预算刚性管理。

（四）注重预算执行的效率和效果

高校要在加大预算执行力度的同时，注重预算执行的效率和效果。例如将预算信息及时公开，将公开监督作为监控预算的一种有效手段。此外，对预算执行采取责任制，在预算权力下放的同时责任也应当下放，不同部门对各个项目要承担相应的责任，将责任监督作为提高预算執行力的有效保障。同时，高校要保证预算的严肃性，预算执行过程中不得随意调整。因一些特殊情况如国家有关政策或事业计划任务有较大变动，学校组织的各项收入发生较大的变化时，为保证工作的顺利进行，应当经过一套严格的程序和标准，如经校务会或党委常务委员会批准通过后，可适当对学校综合财务收支预算进行调整。

（五）加强对预算执行情况的绩效评价

一方面，对于高校的预算绩效评价体系，国内尚且没有统一的指标、标准，各大高校之间存在差异和困难，因此可以由高校的主管部门牵头，由该领域相关的学者专家带领，研究制定出一套科学全面的、可供各大高校参考使用的预算绩效评价体系，统一评价指标，便于高校进行预算管理工作。另一方面，建立反馈机制对评价结果进行分析评比，对优秀部门可在下一年适当安排充裕的预算，对评价结果较差的部门要追究相应人的责任，并与其薪酬挂钩，从而促使高校整体预算管理优化，提高资金配置效率。

六、结语

自新中国成立以来，我国高校作为教育事业单位，在行政管理的体制下一直按照行政事业单位预算管理，预算管理模式也依附于教育部门预算，其改革和创新是一个渐进的过程。就目前而言，高校预算管理还存在一些不完善的地方。但预算管理作为高校管理中的一部分内容，其重要程度不可忽视。预算管理的有效性直接影响到高校的资金财力和办学资源，关系到高校的全面发展。高校要持续性的良性发展，必须提高对预算的认识，重视预算管理在高校管理体系中的地位，健全管理体制，完善预算编制，加大执行力度，优化资源配置，提高资源使用效率.使得预算指挥棒的作用能够真正发挥出来。

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