基于“清单制度”的地方治理创新及逻辑进路

摘 要：浙江“四张清单一张网”的构建是清单制度的地方治理创新实践。在制度变迁与实践发展的轮回中，清单制度与地方治理创新形成互构关系。在中央引导与地方主动的上下联动下，浙江“四单一网”的建设打造治理理念、治理形式、治理平台与组织结构创新，并寻求以时代、主体与工具三维度为着力点，在政府自觉与社会倒逼的内外驱动下，发挥工具植入的“溢出效应”，回应数据治理的时代需求。

关键字：清单制度；四单一网；地方治理创新；逻辑进路

清单制度是对地方治理创新的制度性能动回应，浙江“四张清单一张网”的构建是清单制度的地方治理创新实践。 “回应性”体现在清单思维下的工具取向，“社会倒逼”下的民意取向，“放管服”结合下的服务取向。地方治理创新实践见证清单制度的构建与变迁，创新的发生以清单制度的构建与完善为牵引线。

一、基于“四单一网”清单制度的浙江探索

“四张清单”下是“法无授权不可为”、“法定职责必须为”、“法无禁止即可为”，实现省级政府部分权力清单由1.23 万项缩减至 4236项，明列禁止和限制企业进入的投资领域项目目录清单，省级对市县的专项转移支付从204个缩减到40个，“一张网”是以将57个省政府部门、11个市、90个县（市、区）4000 多个政府机构的浙江省政务服务网。

在浙江政务服务网的技术支持与载体支撑下，“四张清单一张网”建设实现政务公开、资源共享、一站服务、网上办事等功能，直接带来政府权力边界清晰、配置科学、行使透明；政府责任理清、职责一致、杜绝不作为；改善政市关系、激活市场活力、节省市场成本；公开资金使用途径、提升使用效率、科学规划资金使用对象等现实成效，实现“互联网+政务服务”与需求型服务型政府的目标取向。

二、“四单一网”下地方治理创新的具体表现及逻辑进路

“四单一网”在上下联动中，打造理念、形式、平台与组织结构的地方治理创新，并试图以动机、资源与挑战搭建地方治理创新的逻辑进路。

（一）“四单一网”清单制度下地方治理创新的具体表现

1、上下联动：中央引导与地方主动的结合

浙江省率先推行“四张清单一张网”建设，是对政府治理现代化的能动回应，政府治理现代化作为国家治理现代的有效补充，紧随“互联网+政务”的时代步伐，将“大数据”落实为“大计算”。“四单一网”下的地方治理创新见证清单制度的构建过程。地方自主性的创新行为作为回应中央的能动性行为，这种回应性行为的动力不仅仅是中央的政策引导，还包括社会倒逼带动。在获得中央相关政策支持与引导下，由地方政府来进行创新试验，待这种创新行为取得较为显著的成效，并能对负面效应采取有效对策，在总结、规范地方改革经验的基础上再由中央主导进行地方推广与倡导。因而，创新实施与推广中都需中央与地方上下联动。

2、理念创新：工具理性与价值理性的结合

治理领域表现为在工具理性的思维之下对治理工具和方法的合理选择，而价值理性在于治理手段与方法的利益基点是否以人民的根本需要为出发点。“四单一网”下，以回应民众需求为构建出发点，是社会倒逼下的地方治理创新，以提升服务力、收集民众诉求为完善的出发点，浙江省以“四张清单一张网”为总抓手，“放管服”三管齐下，统筹推进一系列重大改革。并将“互联网+”渗透与利用在基于“四单一网”清单制度的地方治理实践中。

3、平台创新：“互联网+政务”

“互联网+”时代下，互联网展现出新的特征，从互联网向移动互联网再到物联网的发展，数据资源向云计算方式转变。基于“互联网+”的理念，浙江“四张清单一张网”依托移动互联网、物联网、大数据、云计算、智能系统等新一代信息技术平台助力地方治理创新。借力新平台、新技术、新理念构建“四张清单一张网”为总抓手，“放管服”三管齐下，统筹推进一系列重大改革，将“互联网+”渗透、扩散、融合至政务领域。因而，政务服务网不再是简单的电子化政府网站，而是对现有流程进行再造，从行政审批、社会管理到行政执法的全流程，形成整体、开放、协同、智慧的治理和服务体系。

4、组织结构创新：合作共享

“四单一网”的推进，由严格的科层制、结构化向扁平化、重视合作共享转变。调整部门权力，优化政府机构设置，实行大部门制，加快构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法制保障”地方政府职责体系和组织体系。省市县的三级联动机制，重视的政务信息的共享，行政工作的合作。在权力清单中，对每项行政权力，它的设立依据是什么，程序环节有哪些，逐一进行审查，并通过“三报、三回”作大幅度的压缩。凡没有法律法规依据的，予以取消；虽有法定依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，提请修改相关法规规章。对政府部门承担的行业内部管理、资质认定等辅助性、技术性和服务性事项，原则上移交给社会组织承担；直接面向基层、量大面广、由市县管理更有效的事项，一律下放。

（二）“四单一网”下地方治理创新的逻辑进路

回应用户办事便利高效的需求导向与清单制度等相关政策的引导，利用大数据等新一代信息科技释放的“技术红利”，为改革提供技术保障，将“互联网+”运用于政务服务创新，政府职能调整与行为改善来满足时代、主体、资源等方面对政府能力的需求。

1.时代需求：数据治理

互联网和大数据时代背景下，在数据治理与技术赋权中，“网络问政”应运而生，公民借助两微一端等政府信息平台掌握信息、参与政务。因而，各级政府可利用民主上网浏览数据与记录精准分析公众需求，针对老百姓办理频率最高的婚育收养、教育培训、纳税缴费、就医保健、社会保险、证件办理等14类主题，设置集中平台实现数据共享共用，使得减事项、减次数、减材料、减时间等工作不断推进，让数据多跑路 让百姓少跑腿。数据的收集与利用对地方政府改革带来机遇与挑战： 既要注重数据平台的打造，也应重视数据的应用与服务，注意防止数据的过度泛滥，导致过度庞大的数据无法为之使用。

2.主体需求：政府自觉与社会倒逼的内外驱动

政府自觉与社会倒逼的内外驱动。中央政府政策上的引导与规范。推行行政审批改革的总体要求与战略规划引导下，清单制度的引领下，深化“放管服”改革的总体规划下，中央给出改革的合法化解释与整体性愿景。在顶层总体战略的指引和约束下，中央相关政策的出台，地方政府主动进行调整性改革。政绩驱动是地方政府治理创新的内在基本动力。政绩是解释地方政府创新发生、发展与演化过程的基本因素，是驅动地方政府自我改革与治理创新行为的内生性动力。

3.工具植入：互联网+政务服务

互联网+、大数据、人工智能等治理工具植入政府治理，对于政务服务领域的二次开发成为常态，对于政务服务走向精细化、人性化、个性化提出更高挑战。地方政府利用网络进行行政审批改革、公开政务信息、实现与公民的互动，技术应用与变革中，实现地方政府治理手段与治理机制互构下的创新。“互联网+”的植入是对建设集约、服务集聚、数据集中、管理集成的政务服务提出诉求，考验着地方政府政务平台建设、业务流程创新、运行机制管理等能力，技术植入下如何实现传统政府范式的转换，实现治理主体平等共享共赢的新型范式。

参考文献

[1]杨雪冬. 简论中国地方政府创新研究的十个问题[J].公共管理学报，2008年第1期.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]俞可平.中国地方政府创新案例研究报告[M].北京：北京大学出版社，2015.

[4]2016年浙江省深化“四张清单一张网”改革推进简政放权放管结合优化服务工工作要点.[EB/OL]http：//www.zj.gov.cn/art/2016/6/27/art_12460_281301.html.

作者简介

陶蕾（1993—），女，汉族，安徽芜湖市人，浙江师范大学行政管理专业硕士研究生