基于耕地“全价值”核算的省际横向耕地保护补偿理论与实证

柴铎 林梦柔

摘要：经济补偿是生态文明建设的主要政策工具，耕地保护补偿是生态补偿的重要构成，但目前地区间横向耕保补偿机制缺失。生态视角下，仅以耕地农产品供需关系衡量补偿关系和标准的方法欠缺理论完备性。耕地保护补偿的理论根源是耕地资源配置的市场和政府失灵，补偿机理可还原为耕地价值的分配调整，耕地保护的机会成本损失和外部性分别是上下级“纵向”和地区间“横向”补偿的依据。基于耕地价值供需平衡的假设和简化推论，综合省际统计和调研数据核算各省区耕地“全价值”年均单产，比较全国和各省人均耕地价值占有量，可将各省份划分为耕地赤字和耕地盈余区，依据耕地价值量差值建立横向补偿机制。

关键词：生态文明；生态补偿；耕地保护补偿；横向补偿；耕地价值

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2018（02）-0069-09

一、 引 言

党的十八届三中、四中全会正式将生态补偿与立法、规划、督查等强制性措施并列为生态文明建设的主要政策工具；《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》先后部署“探索地区间横向生态补偿和利益平衡机制”，并将其写入国家《“十三五”规划纲要》和《“十三五”生态环境保护规划》，生态补偿被赋予绿色和均衡发展的双重使命。2017年，十九大报告再次将建立市场化、多元化生态补偿机制列为生态文明体制改革的重点任务，赋予其生态扶贫、推动乡村振兴等属性。

生态用地是生态文明的载体，其正外部性是地区间横向生态补偿的根源。欧美国家以土地发展权收购/转移为基础建立起经济型生态空间保护体制，提高生态保护效率并避免社会矛盾。中国以往土地保护则主要采用行政强制性工具，生态补偿机制在20世纪末退耕还林还草、“三峡”及“三北”工程建设中进行局部探索后长期处于停滞状态。随着绿色、均衡等生态文明理念革新和生态补偿政策推进，中国基于现有农、林、水条块管理架构，探索形成了国有林场改革、流域水权交易等生态补偿机制。

耕地是中国多数大城市、人口密集和经济发达地区的主要生态屏障；耕地保护补偿早在2005年即被提出，随后在中央从运行体制到试点的递进部署下，成为生态补偿制度的重要构成。但是，耕地生态价值的区际贡献/受益关系远比河流等具有明确衡量物的生态空间更加抽象和难于判定。朱新华[1]、张效军[2]等学者较早探索了依据地区间粮食供需关系测定耕地保护补偿关系的思路；苑全治[3]和曹瑞芬[4]等学者延续这一思路并设计了财政转移支付的机制；柯新利[5]和张治会[6]等则以耕地保护指标分配不均造成地区间土地发展机会差异为衡量标的探讨补偿关系。上述研究使得以粮食供需和经济损失确定补偿关系成为代表性范式。但是，该方法偏重于测度耕地经济价值，却忽略了生态与社会价值，难于全面反映区际耕地价值的贡献/受益实际，欠缺理论说服力。目前各地实践中，“上级拨款、下级分钱”的纵向补偿依然是主要形式，横向补偿难于推行、机制发育滞后。本文基于生态价值观，按照耕地保护“数量、质量、生态”三位一体新思维和加快建设地区间横向生态补偿机制的政策需要，以耕地生产、生活、生态“全价值”核算为工具设计横向补偿关系测定方法，对其他涉农补偿、生态空间保护的横向补偿也具有借鉴价值。

二、 生态文明视角下地区间横向耕

保补偿的理论机理

耕地保护补偿在机制上从属于、在内涵上包含于生态补偿制度。建立地区间横向耕地保护补偿机制具有深刻的理论和现实依据。

（一）地区间横向耕保补偿的理论与现实依据

耕地配置的市场失灵是耕地保护补偿的理论依据。耕地不仅具有产出土地产品的经济价值，还具有吸纳农村劳动力、减少社会保障支出、维持社会稳定等社会价值，以及承载农田生态系统、净化环境等生态景观价值；生态文明观对耕地非经济性生态、社会价值与粮食安全意义同等重视。但是，耕地农产品市场多接近完全竞争，卖方缺乏议价能力而利润偏低，交易价格难于形成对耕地生态和社会价值的有效回报，耕地纯经济收益低于其实际贡献。同时，由于耕地资源有限而耕地生态系统开敞性，耕地价值具有高竞用性和低排他性的公共资源属性，其生态和社会正外部性无法排他使用，也很难获得受益者支付，而其经济收益又低于建设开发收益，私人愿意保有的耕地量总是低于社会所要求的最优水平[7]。转用耕地虽能使私人获得更高经济收益，但社会整体却遭受了损失，这一耕地配置的市场失灵是建立耕地保护制度的理由。

耕地保护的政府失灵是经济补偿的现实依据。中国以往耕地保护制度存在三个缺陷：①政府单方规制耕地保护的规模、布局、任务分配；②过度倚重立法、规划、督查等强制性、无偿性惩戒手段；③運行体制为上级政府下达任务、下级政府执行的“委托—代理”形式。由此造成耕地保护的政府失灵。首先，由于规划技术和人为因素，政府分配耕地保护任务具有主观和不科学性。其次，虽然宪法规定耕地产权归农村集体，但耕地保护却限制了产权人将土地开发建设获取更高收益的产权完整性。由于种植业土地比较收益偏低，耕地对农村人口收入贡献率极低，是造成城乡收入差距的主因之一[8]。强制性的耕保措施不仅不对这一损失进行补偿，反而强制耕地产权人继续为社会贡献正外部性，招致抵触。同时，在以往政绩考核导向下，基层政府天然具有征用开发农用地的激励，倾向于转用耕地获取资金以扩大投资、拉动地方经济增长，也对耕地保护持消极态度[9]。由于中国国土广阔而用地问题繁多，地方耕地保护信息存在严重的信息不完全和不对称，在“委托—代理”体制下，执行人的抵触将极大削弱耕地保护效力[10]。

可见，无补偿的耕地保护造成了两类利益矛盾：一是城乡间即允许和禁止开发建设的地区间的土地利益不平等，二是耕保任务轻/重地区间土地发展权的不平等，不仅降低了耕地保护的执行效率，也酝酿着社会矛盾。耕地保护补偿是提高耕保效率、促进城乡协调发展和地区土地利益均衡的必要手段，也有助于鼓励地方政府和基层民众树立绿色发展、生态致富的理念，加强耕地生态质量建设投入，实现“以绿养绿”的良性循环。而这一补偿的运行机理实则是耕地自身价值的再分配。

（二）地区间横向耕保补偿的经济机理

建立下述分析模型：

假设Ⅰ：耕地为产权人带来的收益为VP，为社会他人产生正外部性VS，则耕地对全社会的总价值贡献为VP+VS；生态文明视角下，这一价值又包含经济、生态和社会三类价值。另设耕地开发建设后产权人的总收益为CP，此时社会他人不再享受正外部性。

假设Ⅱ：耕地保护对于全社会是经济有效的，即VP+VS>CP。否则保护耕地是不经济的，是土地资源浪费，就不存在补偿的合理性。

假设Ⅲ：耕地保护补偿应是正外部性的受益者即社会他人对耕地产权人因保护耕地而遭受的经济利益“机会成本损失”的补偿，此处包含的隐含条件是CP>VP，否则无必要进行补偿，但“促进公平”并非“平均主义”，补偿既要保护耕地产权人的利益，也不能损伤社会他人利益，即VS>CP-VP。耕地保护补偿由此转化为典型的外部性内部化过程：

耕地产权人转用耕地的激励在于CP>VP，也即获得更高收益；由于社会他人获得的外部性价值VS是“无成本的收益”，故只需VS>CP-VP，则社会他人即可从VS中拿出一部分补偿耕地产权人损失，同时自身仍有剩余。显然，只要VP+VS>CP，即耕地保护对于全社会是经济的，则该条件天然满足，使得这一双方均受益的帕累托改进得以实现。如图1（a），无补偿情况下，耕地产权人自身获得的耕地价值的边际收益MRp小于社会总体边际收益MRS，耕地产权人按照耕地保护和耕作的边际成本MCP等于边际收益MRP所确定的意愿维持耕地数量QP必然低于社会所要求的最优量QS。如图1（b）、（c），通过耕地保护补偿对耕地总价值进行再分配，使得耕地产权人和社会边际收益曲线调整接近、直至达到共同的边际收益曲线MRE，实现耕地产权人和社会他人价值取向的一致。

图1 耕地保护补偿的价值分配调整机理分析图

上述推导可得出以下初步结论：

（1）耕地保护的合理性VP+VS>CP即为补偿的合理性。保护耕地、进而补偿的根源在于社会各方从中受益，所谓补偿是耕地自身价值的再分配，是耕地应得的报偿而非外部施以的“恩惠”；与此同时，允许建设土地的价值维持、经济社会活动的开展也依赖于耕地的经济价值（农产品价格）和正外部性（未补偿）输入，理应回馈这一贡献。因此，以往许多研究仍延续农业补贴的思维，将耕地保护补偿和其他生态补偿视为一种“财政转移支付”的外在扶持，这是值得商榷的。

（2）最低补偿标准应为耕地利用的“机会成本损失”（CP-VP），但也不应超过社会他人获得的外部性价值VS，补偿额应介于区间[CP-VP，VS]内。

（3）纵向补偿对象应是所有耕地，横向补偿则应是耕地价值的受益区对贡献区的补偿。纵向补偿主要平衡城乡间土地利益不公平，依据在于耕地利用限制的机会成本损失，无论发达地区还是欠发达、农业地区，上级政府均应代表社会总体受益者对辖区内耕地实施补偿。横向补偿则主要为平衡不同地区间土地利益不公平，依据在于耕地价值在满足某地自身需要的同时，为其他地区输出了外部性。

目前，中国各耕地保护补偿试点仍在延续传统农业补贴“拨款—分配—分钱”的旧思维，地区间横向补偿处于空白状态。笔者在四川、湖南、上海、广东等地调研显示：①无论发达地区还是欠发达地区，基层政府和农户对补偿的感受仅是“多发一笔钱”，既不清楚补偿的缘由和依据，也不了解补偿的来源与目的，补偿的激励效果较差；②地区间补偿难以实现差别化，不能反映地区间的贡献/受益关系；③由于缺乏横向补偿支持，农业地区（常为欠发达地区）各自筹资运行的补偿资金来源有限、运转困难、额度很低。横向耕地保护和其他生态补偿缺失的主因一是在于欠缺地区间的刚性约束和统筹协调机制；二是贡献和受益关系难于认定。前者随着生态补偿制度建设力度加大，可通过逐渐完善立法工作和整合、建立各层级协调机制加以解决；后者则是理论与技术的难点。

三、 地区间横向耕保补偿关系测度的

理论方法

（一）横向补偿关系测定方法的实践应用要求

目前，横向补偿关系研究包括两类范式：其一以封闭区域为样本，基于农业统计数据建立粮食消耗/输入的测算模型，衡量区域内地区间粮食输入/输出关系以替代耕地价值贡献/受益关系，并依据粮食价值量测算补偿标准[11]。这类分析较直观，但对补偿额度和耕地价值的核算缺乏理论完备性。其二是构建“耕地价值生产函数”，依据要素投入关系，测定并比较耕地产权人和社会他人应当和实际获取的耕地价值量，以确定补偿关系和补偿额度，该方法具有理论合理性，但较为抽象复杂、应用性不强[12]。因此，为满足生态补偿机制的实践需要，横向补偿关系测定方法应具备三项条件：

①生态视角，即综合测算耕地各类价值贡献/受益关系；

②簡便性，即尽量简化步骤、接近可操作性；

③说服力，即避免理论争议、增强对地方疑义的回应解释力。基于上述思维，作如下方法设计。

（二）基本假设与分析模型

根据现有研究共识，耕地生态系统的开敞性使得地区间一对一的精确生态贡献关系不可测定[13]。根据前文，确定横向补偿关系的直观依据是“哪些地区在‘消费自身耕地价值的同时，还向其他地区输出了价值？哪些地区自身耕地价值产出不能满足‘消费量，需摄入耕地价值？”也即比较地区“耕地综合价值总产出”与“居民耕地综合价值总消费”。但进一步来看，地区耕地价值中，哪些自身消费、哪些进行输出也是很难剥离的。在此，不妨简化分析，按照目前广泛接受的耕地价值分类方法将耕地价值划分为经济、社会与生态三类[14-16]，并作如下推论：

推论Ⅰ：经济价值方面，联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）的粮食安全标准为每人每年的粮食占有量400kg；康晓光[17]、胡守溢[18]、刘玉等[19]、张利国等[20]根据人口、劳动力体能消耗、食物结构、膳食营养、饮食习惯、热能转换关系等测得的中国粮食安全标准在人均370～420kg·年之间，差别不大。另据统计，2008—2015年间，中国人均粮食占有量在360～450kg间波动且逐年上升

数据来源：根据《中国统计年鉴》计算整理。

。可见，中国粮食尚可自给自足，但目前已成为粮食净进口国，且随着生活水平的提高，副食品和工业粮食消耗量增加，可推断中国耕地经济价值总产量≤总需求。

推论Ⅱ：社会价值方面，1998至2015年间城镇和农村人口年均增速分别约为59%和78%

数据来源：根据《中国统计年鉴》和《中国人口统计年鉴》计算整理。

。参考张红宇[21]、孙剑[22]、李巍[23]、任栋[24]不同时期的估测，结合中华人民共和国人力资源和社会保障部统计，2000至2015年中国平均登记失业率围绕435%波动，农村劳动力自然失业率约为54%，在世界范围相對较低，基本可视为充分就业。随着“二孩”政策放开，人口增速可能回升，耕地吸纳农业劳动力就业的作用更为重要；同时，由于中国劳动力输出比例较小，而尚未出现大范围农业劳动力失业问题，可推断在中国农业劳动力各类就业渠道中，耕地承载就业的社会价值总供给≤总需求。

推论Ⅲ：生态价值方面，根据《中国生态足迹报告2012》，中国“生态赤字”正在扩大，2016年“土十条”亦显示全国耕地退化、土地污染问题严重。张传华[25]、陶金[26]、张锐[27]等学者研究认为，目前中国耕地生态安全面临挑战，但总体可控。据此可认为中国耕地生态价值不存在国际性输出，则有总供给≤总需求。

综上所述，目前中国耕地经济、生态、社会价值均处于小于等于总需求的临界或不足状态，又由于域外输入价值量不在本国生态补偿和耕地保护补偿调整范围内，则可仅分析中国自身的耕地价值供需关系。这里，本文提出核心假设：不考虑域外摄入价值，耕地作为基础性公共资源，其价值产出应被中国社会整体所共享；按照公民权利平等原则，无论任何地区，每位中国公民理论上应占有的耕地价值量应是均等的。分析至此进一步简化：若一省自身拥有的耕地所产生的价值按自身人口分配的人均占有量低于全国均值，则可认为其自身耕地价值“不够用”，需从其他省份摄入；反之，则可认为该省为其他省份提供了耕地价值输出，则有：

NFV=TFV/H（1）

PFVi=TPFVi/hi（i=1，2，3，…，31）（2）

NFV代表全国人均耕地价值占有量；TFV代表全国耕地价值总产量；PFV代表各省人均耕地价值占有量；TPFV代表各省耕地价值总产量；H和hi分别代表全国和各省区总人口，i为省份代码。

四、 基于“全价值”核算的中国省际耕

保补偿关系实证测定

至此，“按什么分区？以什么标准？”已初步解答，但“分几个区？”这一简单问题却容易引发争议：以往研究常将各地划分为“赤字、盈余和平衡”三区，赤字区应对盈余区进行补偿，平衡区则被认为“自给自足”，无需提供也不会得到补偿[28]。笔者后续研究则发现，该方法看似理想，实则包含难以克服的缺陷。首先，现实中并不存在完全无摄入或输出的区域。其次，划分三区的两个区间点仅有两种测定思路，一是数据聚类分析，二是寻找政策依据、参考案例，或仅为了数量“均匀”主观划定分区标准

后文核算结果亦验证，对数值接近的数列人为划分两个以上分区均存在争议。。

前者仅能反映数值序列的数字属性，具有“数学科学性”而非现实合理性，对地方缺乏说服力；而后者更杂糅了人为因素，接近分区点的地区倘若因较小的差距被划分至赤字区，需提供补偿，或被划入平衡区，未能接受补偿，极易招致争议、引发寻租和不作为。为此，不妨再次简化，以PFVi为唯一标准，只分赤字和盈余区，并按与全国标准NFV差值大小确定地区承担或享受的补偿份额，相较于或依赖数字、或依赖经验划分三区能更好避免地区间推诿与争议。

鉴于目前的讨论是基于全国层面，本文以省级数据为样本初步尝试测算横向补偿关系。

（一）全国和各省区年度耕地价值产出核算

1.基本公式与数据来源

设每公顷耕地每年综合价值产出V分为经济、社会和生态价值VE、VS、VZ，则有：

V=VE+VS+VZ（3）

耕地经济价值VE以农产品市场价值核算，可将农产品单产转换成标准粮产量Q，再依据标准粮构成，加权计算单位标准粮的市场价格P，则有公式（4）。其中，各省耕地各类农产品产量来源于2010—2016年间（数据为2009—2015年）各省统计年鉴，各省各类作物收购指导价依据同期国家粮食局和各省粮食局公布的价格。

VE=Q×P（4）

耕地社会价值VS可归纳为：①吸纳农村劳动力就业、维持社会稳定的社会稳定价Vα；②维持农村人口生活收入、减少社会保障支出的社会保障价值Vβ。采用价值替代法，以各省城镇居民最低工资和社会养老金为参照，将城乡居民人均年可支配收入比作为修正系数进行估算：I1和I2分别表示农村和城镇居民人均可支配收入；m表示城镇最低工资水平；n表示城镇居民社会养老保险金额度；A表示人均耕地面积，则有公式（5）。城乡居民人均可支配收入源于2010—2016年全国各省统计年鉴；城镇最低工资水平和社会养老保险金源于《中国人力资源与社会保障年鉴》。

VS=Vα+Vβ=[m×（I1/I2）]/A+[n×（I1/I2）]/A

（5）

耕地资源生态价值VZ借鉴以往学者研究成果，用VⅠ—VⅤ分别表示大气调节、环境净化、水土保持、营养物质循环和生物多样性维持五类。其中，大气调节指标采用国际通行的碳税价格法进行计算；环境净化和营养物质循环指标采用“影子价格法”计算；水土保持和生物多样性维持将单位耕地生态当量

生态当量为虚拟单位，反映不同类型生态用地单位面积生态功能的相对大小。

折算为人工草地和林地，采用“影子工程法”计算：

VZ=VⅠ+VⅡ+VⅢ+VⅣ+VⅤ（6）

2.核算结果分析

代入统计数据，逐年计算各省每公顷耕地经济价值VE（it）、社会价值VS（it）、生态价值VZ（it），进而求得各省单位面积耕地综合价值V（it）。其中i为省区代码1—31，t为年份2009—2015年。进而按照各省耕地面积，加权计算得到全国和各省区2009—2015年间每公顷耕地年均价值产出量及构成，如表1所示。

2009—2015年间中国每公顷耕地年均综合价值产出为70366元/hm2·年，非经济价值占比达到7656%，超过经济价值的3倍，私人经济收益远低于社会总体收益，仅以经济价值比较耕地和建设用地收益从而配置土地用途将会造成社会效益的损失，再次印证耕地保护和补偿的必要性以及僅依据耕地农产品输入/输出关系判断贡献/受益关系的理论缺陷。

经济发展与每公顷耕地价值产出总体正相关，但与经济价值占比呈反相关，可见在发达地区，耕地主要承载生态屏障与社会稳定功能，耕地农产品需求主要依赖外部输入而非自身耕地产量。而农产品主产区如河南、山东、湖南、湖北、东北三省耕地耕作质量较高，经济价值占比普遍高于20%，耕地的生产功能重要性强于发达地区。耕地社会价值占比超过60%的省份包括北京、上海、天津、山东、重庆等，多为中国人口稠密地区，耕地的社会保障职能较为显著。耕地生态价值占比超过全国均值的省份主要包括甘肃、陕西、贵州、青海、西藏、吉林、广西、海南、宁夏、新疆等省区，该类地区均属于全国重点生态功能区，耕地资源调节大气、净化环境、保持水土、循环营养物质以及维持生物多样性的生态价值是生态系统的重要支撑。

表1 2009—2015年全国各省区单位面积耕地年均价值产出及构成

注：*全国耕地价值产量为各省耕地价值单产按照各省耕地面积占比加权计算。

（二）各省区人均耕地资源价值占有量核算

根据《中国统计年鉴》求得2009—2015年间全国各省区年均人口数，该数据为“六普”更新结果。进而根据公式（1）、（2）计算得出上述时段全国和各省人均年度耕地价值占有量如表2。可见，全国耕地资源每年能够为全社会生产的综合价值总量达到8525132亿元，约占2009—2015年间全国年均GDP的14%。

表2 2009—2015年全国各省区年度耕地价值生产总量及人均年度耕地资源价值占有量

注：*全国耕地价值单产为加权计算结果。

（三）省际横向补偿分区

表2显示，全国人均年度耕地价值占有量为634206元，根据公式（1）、（2）的推导，将其与各省区人均年度耕地价值占有量相比较，结果如图2所示，由此可得出分区结果如下：

（1）耕地盈余地区。包括15个省区：湖北、湖南、四川、甘肃、江苏、安徽、宁夏、西藏、山东、河北、河南、内蒙古、新疆、黑龙江和吉林。除江苏、西藏两省区外，其余均属于农业生产大省或粮食主产区，且主要集中在中西部，也间接印证了耕地保护可能加大地方发展差距。耕地盈余地区评价时段内年均耕地面积为8141742千公顷，占全国耕地总面积的6689%。

（2）耕地赤字地区。包括16省（区、市）：上海、北京、天津、广东、青海、福建、重庆、山西、陕西、辽宁、浙江、云南、贵州、海南、广西、江西。除青海、云南、贵州、广西、山西五省区外，其余地区均为经济发达省份或直辖市，且主要集中在东部地区。在评价时段内所拥有的年均耕地面积为4028813千公顷，占全国耕地总面积的3311%。

可见，发达地区人口、经济高度密集，对耕地农产品供给、社会稳定和生态安全价值需求远高于农业地区；虽然其自身拥有的耕地自然、生产和区位条件较好，单产价值较高，但却不足以支撑其耕地价值的消耗。相较而言，农业地区人均耕地价值占有量较高，根据前述分析，可认为其不但能够满足自身域内居民的耕地价值消费需求，还能够对其他地区提供耕地价值外部性输出。

图2 各省区人均耕地资源价值占有量分布图

五、 结论与政策建议

本文可得出的基本结论如下：

（1）耕地保护补偿的有效区间介于耕地保护的机会成本损失和外部性贡献间，其实质是外部性内部化以及耕地产权人和社会他人的“帕累托改进”。完整的补偿机制应包含纵向的普惠性补偿和地区间横向补偿；纵向补偿应依据地区耕地保护任务量和资源禀赋体现地区差异，横向补偿则是土地利用限制中受益者对于受损者的回报，在省际间和省内地区间均应开展，但最低应在哪一级层级需考虑政策的执行成本和负面效应，也是笔者目前的研究重点。

（2）虽然中国耕地生产能力近年稳步提升，但耕地综合价值供给已小于总需求，耕地保护中重视数量而轻视质量、忽视生态的倾向值得重视，耕地“健康农产品”、休闲游憩等综合功能开发、农田生态系统保护等仍是短板。未来，借助乡村振兴和生态文明建设战略实施，我们认为通过农田生态化整治、沃土工程和耕地轮作轮休提升耕地生态质量应是首要任务。

（3）从耕地价值的产出构成来看，地区间耕地所发挥的主导功能差别巨大，应设定不同的耕地保护导向。发达地区耕地占用压力较高，应通过补偿提高农地生态景观建设投入和管理力度、锚固生态空间边界，促进农业“补短板”，促进一二三产融合发展，增强耕地的生态服务效能和就业带动力；农业地区则应继续推进高标准基本农田建设等工作，维护提升耕地健康产能，同时重视绿色种植和农田生态涵养。

（4）保护耕地的根本不是“限制”，而是不断提升耕地价值产出，自然抵消开发转用的动机。目前，中国耕地非经济价值已占主要成分，应积极探索“土地整治+”等政策工具和耕地复合利用新模式，打通耕地非经济价值增值路径。如整合耕、林、园地和农村建设用地等资源，构建休闲观光、农业体验教育、商业办公、养老度假等多功能田园综合体，提升耕地创造就业与社会服务价值；推广农田生态建设技术，借助创意农业、实验农业、艺术加工等形成耕地生态效益的回报机制，实现以绿养绿。

（5）推动地区间横向补偿除强制性约束机制外，创新补偿方式亦具有重要作用。现实中直接货币补偿可能阻力较大，可通过农田生产条件对口援建、地区间定制型和订单化农业、农村生活补贴等形式规避执行障碍。

回顾本文，“降维思考”、“以简驭繁”和公共资源价值公平共享是本文的思维基础，未来可采用“耕地经济与非经济价值比”或“单位农产品非经济价值当量”的方法进一步简化计算。实际上，政府单方面管控确定补偿关系其效率和说服力终归有限，“简化”的根本最终在于引入市场机制的自发作用：一是基于空间管控、引入市场化土地权利配置机制，衔接“多规合一”和城市开发边界、生态红线、永久基本农田划定，在城乡微观尺度建立类似发展权配置转移的“经济—生态”区域系统和协调机制，以交易和价格机制替代人为测定。二是建立区际耕地保护指标异地统筹机制，通过建设“耕地指标交易平台”和“横向耕地保护补偿专项资金池”，增强横向补偿的约束刚性。

横向补偿的最终目的不仅在于平衡地区发展差距，促进协调、共享发展，更在于促使各方共同投入、自愿保护耕地，推动生态空间、永久性基本农田规划落地，实现耕地保护的共管、共治直至善治。

参考文献：

[1] 朱新华， 曲福田. 基于粮食安全的耕地保护外部性补偿途径与机制设计 [J]. 南京农业大学学报（社会科学版）， 2007， 7（4）： 1-7.

[2] 张效军， 欧名豪， 高艳梅. 耕地保护区域补偿机制研究 [J]. 中国软科学， 2007（12）： 47-55.

[3] 苑全治， 郝晋珉， 张玲俐， 等. 基于外部性理论的区域耕地保护补偿机制研究——以山东省潍坊市为例 [J]. 自然资源学报， 2010， 25（4）： 529-538.

[4] 曹瑞芬， 张安录. 耕地保护补偿标准及跨区域财政转移机制——基于地方政府经济福利视角的研究 [J]. 中国人口·资源与环境， 2015， 25（10）： 132-138.

[5] 柯新利， 杨柏寒， 丁璐， 等. 基于目标责任区际优化的耕地保护补偿 [J]. 中国人口·资源与环境， 2015， 25（1）： 142-151.

[6] 张治会， 李全新. 基于机会成本损失的区际地方政府耕地保护补偿研究——以安徽省各市域为例 [J]. 管理现代化， 2017， 37（1）： 33-35.

[7] Dorfman J H， Barnett B J， Bergstrom J C， et al. Searching for farmland preservation markets： Evidence from the Southeastern U. S. [J]. Land Use Policy， 2009， 26（1）： 121-129.

[8] 高连水， 周云波， 武鹏. 中国农村地区收入差距解释： 1997—2005 [J]. 当代经济科学， 2010， 32（3）： 86-95.

[9] 齐红倩， 席旭文， 蔡志刚. 中国城镇化进程中土地财政与腐败生成机制的实证研究 [J]. 西安交通大学学报（社会科学版）， 2017， 37（1）： 93-100.

[10] Lichtenberg E， Ding C. Assessing farmland protection policy in China [J]. Land Use Policy， 2008， 25（1）： 59-68.

[11] 雍新琴， 张安录. 基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨 [J]. 资源科学， 2012， 34（4）： 749-757.

[12] 周小平， 柴铎， 王情， 等. 中国耕地保护补偿标准核算方法的理论推导与实证检验 [J]. 中国土地科学， 2014， 28（9）： 3-10.

[13] Machemer P L， Kaplowitz M D. A framework for evaluating transferable development rights programmes [J]. Journal of Environmental Planning & Management， 2002， 45（6）： 773-795.

[14] 宋小青， 欧阳竹. 耕地多功能内涵及其对耕地保护的启示 [J]. 地理科学进展， 2012， 31（7）： 859-868.

[15] Uematsu H， Khanal A R， Mishra A K. The impact of natural amenity on farmland values： A quantile regression approach [J]. Land Use Policy， 2013， 33（4）： 151-160.

[16] 谢高地， 张彩霞， 张雷明， 等. 基于单位面积价值当量因子的生态系统服务价值化方法改进 [J]. 自然资源学报， 2015（8）： 1243-1254.

[17] 康晓光. 2000—2050： 中国的粮食国际贸易及其全球影响 [J]. 战略与管理， 1996（4）： 37-48.

[18] 胡守溢. 国家粮食安全形势估计及成本分析 [J]. 安徽农业科学， 2003， 31（5）： 793-795.

[19] 刘玉， 刘彦随， 郭丽英. 环渤海地区县域人均粮食占有量空间格局演化 [J]. 地理科学， 2011， 21（1）： 102-109.

[20] 张利国， 陈苏. 中国人均粮食占有量时空演变及驱动因素 [J]. 经济地理， 2015， 35（3）： 171-177.

[21] 张红宇. 就业结构调整与中国农村劳动力的充分就业 [J]. 农业经济问题， 2003， 24（7）： 11-15.

[22] 孙剑. 中国农业发展与农村劳动力充分就业研究 [D]. 北京： 中国人民大学， 2008： 51-79.

[23] 李巍. 外汇储备、人民币汇率与国内就业率 [J]. 数量经济技术经济研究， 2009（11）： 116-127.

[24] 任栋. 调查失业率与登记失业率之差异辨析 [J]. 中国人口科学， 2013（2）： 42-48.

[25] 张传华. 耕地生态安全评价研究 [D]. 重庆： 西南大学， 2006： 89-98.

[26] 陶金. 中国耕地生态系统运行效应与响应 [D]. 北京： 中国地质大学（北京）， 2013： 104-110.

[27] 张锐， 刘友兆. 我国耕地生态安全评价及障碍因子诊断 [J]. 长江流域资源与环境， 2013， 22（7）： 945-951.

[28] 周小平， 柴鐸， 宋丽洁. “双纵双横”： 耕地保护补偿模式创新研究 [J]. 南京农业大学学报（社会科学版）， 2010， 10（3）： 50-56.

责任编辑、 校对： 李斌泉