关于支付令适用情况的调研

王益华 王鑫

支付令，即督促程序，它是指人民法院根据债权人的申请要求债务人给付一定金钱或有价证券，向债务人发出附条件的支付令，若债务人在一定期限内不履行义务且不提出异议，则支付令生效，即该支付令具有执行力的一种程序。支付令的意义在于一定程度上实现案件繁简分流，快速经济地解决部分事实清楚的民事纠纷，也使得法院既能充分尊重当事人意愿体现民事诉讼当事人处分原则，又能确保司法公正，实现法院“不审”而致“争议解决”之目的a冯仁强：《督促程序困境与对策研究》，载张卫平《司法改革评论》（第三辑），中国法制出版社2002年版。。支付令程序本应在审判活动中发挥高效、便捷的作用，但随着民诉法的完善和审判方式改革，尤其是诉调对接长效机制的建立和广泛应用以及小额速裁程序的设立，其呈现出“低适用率、高异议率”的状态，不能充分发挥其迅速、经济解决民事纠纷的优势，也未达到在“案多人少”的司法状态下提高诉讼效率的目的。

一、我国督促程序立法及适用现状

（一）立法情况

我国督促程序的程序规则比较完善。为适应改革开放和社会主义市场经济的发展，督促程序于1991年《民事诉讼法》修改之际被引入到我国民事司法制度当中。目前已形成了以1991年《民事诉讼法》的规定为框架，以《督促程序规定》为具体落实，以国务院《诉讼费用交纳办法》（2007年）为保障，以2013年《民事诉讼法》为补充的督促程序制度体系。b王福华：《督促程序的现状与未来》，载 《国家检察官学院学报》2014年第3期。其中，2013年《民事诉讼法》及2015年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》进一步规定了：在明确支付令申请条件的基础上新增了对支付令异议的审查，同时还规定了支付令和诉讼程序相衔接的程序，这些修改也使其程序规则越来越完善。

督促程序设置的两大优势：一是效率优势，只要债权债务关系明确、合法的，人民法院受理申请后，应当在受理之日起十五天内向债务人发出支付令。债务人应当在收到支付令之后起十五天内清偿债务或者向人民法院提出书面申请。债务人在这期间不提出异议又不履行支付令的，债权人就可以向法院申请执行；二是程序优势，只要债务人法定期限内不提出异议，支付令便生效，即可转入执行程序。比之诉讼程序一审、二审、再审的启动，节省了大量的司法成本。

（二）司法现状

调研发现，在当前的司法实践中督促程序的运行存在程序空置、生效率低、极易引发恶意诉讼等问题和弊端。

（表1 2007—2017年高密市法院督促程序与民事收案情况对比表）

（表2 2000—2007年我国法院适用督促程序情况统计表）c中国法律年鉴编辑部：《中国法律年鉴》，中国法律年鉴社2001—2008年版，第158-185页。

表3 （2002—2008年中国与德国督促程序利用率对比图）d督促程序利用率通过计算督促程序年收案数量与年收民事一审案件数量的比值得出。

1.程序大量空置。单从高密市法院近年来适用督促程序的情况而言，虽然民事收案不断大幅增加，但督促程序仍旧几乎空置，特别是高密市法院自2005年开始试点诉调对接机制，2006年在全院推广之后，诉调对接机制成效日益显著，督促程序收案也受其影响逐年下降。由表1可见，2007年—2017年高密市法院共适用督促程序199件，仅占民事收案的0.36%。2007年全院共审理民事案件4682件，其中督促程序32件；2008年全院共审理民事案件4183件，其中督促程序19件；而2008年以后，督促程序受理数量大幅下降，2009年—2015年没有受理支付令案件，2016年—2017年仅受理15件且从案件类型来看，主要为民间借贷案件。从表2中可见，全国法院适用督促程序结案也是呈大幅下降趋势，从2000年的179007件降至2007年的88292件，仅约为2000年的一半。同时2000年—2007年，适用督促程序审结的案件占同期民事案件的比例也由5.24%跌至1.89%。由此可见，督促程序案件在民事案件中的比重几乎可以忽略不计。

与此形成鲜明对比的是督促程序在大陆法国家生机勃勃（表3），在德国超过80%的民事案件通过督促程序解决而无须进入诉讼程序，适用督促程序最多的案件类型分别是：供货买卖合同纠纷（Warenlieferung）、服务合同纠纷（Dienstleistungsvertrag）和加工承揽合同纠纷（Werkvertrag）e周翠：《电子督促程序：价值取向与制度设计》，载《华东政法大学学报》2011年第2期。；在法国督促程序的适用范围还延伸到行为标的上；欧盟还出台了《欧盟支付令指令》（EuMVVo）指导各国将督促程序适用拓展到国际合作上，可以说督促程序在解决一般债权债务纠纷中发挥了重要作用，实现了司法分流与减负的作用，而这也是我国督促程序目前难以达到的。

（表4 2000—2007年我国法院适用督促程序生效率情况统计明细表）f前引c，第158-185页。

年份支付令生效生效支付令占依照督促程序审结案件的百分比程序终结驳回申请其他处理方式2001 135980 86.0089%12641 2634 6845 2002 50375 28.1064%34065 2683 88475 2003 34336 18.9018%40542 2175 97798 2004 25338 16.8035%36930 5340 80818 2005 16170 12.6862%33342 1681 73647 2006 12729 13.3833%22486 1405 55325 2007 10436 11.8199%21547 2013 51609

（表5 2002—2008年中国与德国督促程序生效率对比图）g督促程序生效率通过计算支付令生效案件数量与督促程序年收案数量的比值得出。

（表6 德国民事案件数量与督促案件数量及督促案件转争诉程序数量表）h前引e。

2.生效率极低。大部分督促程序都以程序终结或驳回申请等终结。从全国来看，根据最高人民法院工作报告与《中国法律年鉴》等权威文献统计可见（详见表4），督促程序的生效率也逐年下降，到2007年生效率仅为11%。由于其统计价值已无现实意义，自2008年起，以上文献已不再对其进行专项统计。然而，对比德国则完全不同，从表5、表6可知，德国督促程序生效率在90%左右，仅有约10%的案件转入诉讼程序解决，督促程序一直保持良性运行，而反观我国，也正是由于这种解纷低效使债权人不愿意选择督促程序，使督促程序陷入“休眠”状态。

3.恶意诉讼乘机而入。由于支付令具有费用低、时限短，并在一定程度上具有单方法律关系的特点，支付令便相对容易且较频繁地被恶意诉讼利用。恶意支付令申请主要有：一是双方恶意串通。为达到躲避债务、转移财产等目的，当事人双方恶意串通后虚构债务关系，由一方以虚假债权人身份向法院申请支付令实现上述目的，损害善意第三人的权利。如以下案例：2008年，马鞍山市新力冷弯型管有限公司（以下简称“新力公司”）因与吉马机械制造有限公司（以下简称“吉马公司”）买卖合同发生纠纷起诉至法院，马鞍山市中级人民法院做出（2008）马民二初字第34号民事判决书，要求吉马公司偿还新力公司货款608.5万余元。在申请强制执行时，新力公司发现吉马公司对申某、陈某、马鞍山采石矶涂料有限公司（以下简称“涂料公司”）等个人和单位负有高达395万元的债务。经上述债权人申请，马鞍山市雨山区法院发出（2008）雨民督字第3至7号支付令，送达给吉马公司。由于吉马公司未提出异议，该5份支付令生效。各支付令申请人向马鞍山市中级人民法院要求参与吉马公司拍卖财产后的执行分配。2009年9月1日，马鞍山市中级人民法院制作的执行分配方案对5份支付令的申请标的予以安排。新力公司认为5份支付令申请人有串通制造虚假支付令、损害合法债权人权益的嫌疑，遂向马鞍山市公安机关实名举报。公安局将上述支付令申请人持有的8张债权凭据送交鉴定，鉴定结论为“8张检材收据为同一人同阶段书写形成”。新力公司随后向雨山区检察院申诉，雨山区检察院积极与法院相关部门联系，仔细研究该案的现有证据和案卷材料，向雨山区法院发出检察建议，雨山区法院采纳了检察建议作出了撤销5份支付令的裁定i马贤兴：《虚假支付令的实证考察与反思》，载湖南法院网，http://hunanfy.chinacourt.org/article/detail/2013/10/id/1419036.shtml，2018年1月12日访问。；二是单方恶意。一方为损害第三人的合法财产权益，假造债权债务关系或隐瞒事实，向法院申请支付令。如以下案例：2013年1月，一名张姓律师手持3张金额分别为798万、795万和780万元的欠条，到长沙市天心区法院申请支付令。3个“申请人”都是湖南湘阴县的农民，欠款项目是工程劳务欠款，欠款单位为长沙市雨花区某制造厂。且在欠条上载明双方如发生纠纷，由天心区法院管辖。法院立案庭对这3份仅有“欠条”而无其他证据的大额支付令申请心存疑虑，进一步向这名代理律师提出“让3名原告本人带身份证到法院补充提供工程承包协议、工程结算单等相关材料”的要求。该律师听后立即拿着立案材料离开了法院，此后再也没有来申请支付令了。事后，法官在法院办案系统查询得知，该律师所持欠条的欠款单位是该院另外一起案件中的被执行对象，且该公司已破产。不难看出，该律师很有可能是和这家公司串通以3位农民的名义虚构借款，企图通过申请支付令，“合法地”将公司财产转移，达到逃债的非法目的j同前引i。。据2013年《法制日报》在《虚假诉讼企图“搭车”支付令》一文中报道，湖南省长沙市天心区人民法院在当年开展的打击“假官司”行动中，就撤销了5个虚假支付令案件，阻止了3个疑似虚假申请支付令案件。

4.支付令送达存在难点。《民事诉讼法》第214条第2款规定的条件之一就是:“支付令能够送达债务人的”。支付令若不能送达债务人的，就不符合适用支付令条件。若支付令不能送达，则债务人享有的异议权就无法行使，这在价值判断上会令其失去存在的价值，这也就使得支付令不适用于公告和委托送达。但当今社会人口流动性强，加上债务人极可能外出躲避，这无形中又加大了送达难度。

5.督促程序缺乏救济途径。最高人民法院在《关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理给山东省高级人民法院的复函》中规定：“债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审；超过法定期间债务人提出的异议，不影响支付令的效力”。最高人民法院在《关于适用督促程序若干规定》中规定：“人民法院院长对本院已发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请”。但以上规定缺乏实际操作性，规定中应明确对错误支付令的具体审查流程、审查标准、审查期限以及撤销后给案外人造成损害的赔偿等问题。此外，案外人保护机制缺失，在虚假支付令中常常涉嫌损害案外人利益，但目前督促程序的规定未涉及案外人，案外人是否有权在法院审查期间提起异议及是否有权要求对错误的支付令提起救济程序，都没有相关规定。而目前再审针对的是诉讼程序，支付令又属督促程序，那么其是否可作为再审申请对象也没有法律依据。

6.督促程序与诉讼程序衔接断层。《民事诉讼法》虽然通过第133条第1款、第217条完善了督促程序与诉讼程序的衔接，但是规定过于笼统，实践中的很多问题没有法律规定。如申请人需要变更或增加诉讼请求、诉讼系属的时间确定及原告是否需要重新立案，案号如何解决，如何补交诉讼材料、如何处理诉讼费用等问题。另外，经债务人异议成立且法院依法将督促程序转为诉讼程序时，那么该案件是否仍需进行审前准备?审前准备的目的之一就是为了明确双方争点，这样异议审查机制就与审前准备有一定的重合之处。而法规对于督促程序与诉讼程序的衔接并未明确是将督促程序直接衔接至开庭审理阶段，还是转为诉讼程序，但免去案件受理审查。

二、督促程序困境之原因分析

对比国内外督促程序运行现状，可以说造成我国督促程序几乎沦为“休眠程序”的原因很多，其中一个重要的外部原因就是社会诚信的缺失，但最重要的还是其制度设计层面问题，导致其缺乏吸引力。

（一）其他司法制度的冲击

近年来，最高人民法院建立诉调对接机制，带领全国法院积极参与社会多元矛盾纠纷解决，将大量矛盾纠纷化解在诉前和初始阶段，这部分也可适用于督促程序的简单纠纷就无需进入法院。尤其2016年以来最高人民法院立案庭出台“两个”文件规定，建立了“分调裁”机制，即使诉前不能化解的简单纠纷，进入法院后通过速裁机制，也得到高效化解，实现了审判“提速”。特别是小额诉讼程序一裁终审，弥补了督促程序一经异议便终结的弊端。2017年，高密市法院速裁结案2412件，速裁案件适用率由2016年的46%迅速提高到77.3%，平均审限期仅21.6天，一次开庭成功率达91%，高效便捷地维护了当事人的合法权益。相比之下支付令作用则显的微乎其微。

（二）程序主体缺乏动力

首先，债权人缺乏动力与信心。一方面是司法宣传不到位，导致当事人对该程序陌生；另一方面是即使当事人知晓了解督促程序，也由于其解纷低效而不愿选择。目前绝大部分债权人无法通过督促程序实现权利，还要重新启动诉讼程序，无疑给当事人多增加了一道门槛，反而费时费力费财。其次，法官缺乏动力。实践中法院只对支付令进行形式审查，不进行实质性内容审查，给虚假诉讼留下不小操作空间。再次，代理人缺乏动力。主要还是督促程序相对简单，代理人的价值得不到体现，且代理费用较低。

监测线路选择在该变电站10 kV母线Ⅰ段和10 kV母线Ⅱ段。电压暂降仪安装于两段母线电压的端子排上。该变电站一次接线如图2所示。

（三）督促程序的适用范围较小

《民事诉讼法》规定债权人请求债务人履行的义务仅限于金钱、有价证券，没有包含其他替代物，适用范围较窄，这就使很多原本简单明确的债务纠纷不能通过督促程序解决。比如，由于盲目消费和套现等引发的信用卡欠款纠纷，此类纠纷数量较多且这些债务本身明确无争议，适宜通过督促程序来解决。再比如，欠缴物业费、水电费纠纷通常具有案件涉及数额小、计算标准确定、债权债务关系明确的特点，若通过普通的民事诉讼程序追收，费力、耗时，可以尝试适用支付令的方式督促业主履行义务。但对于支付令是否适用担保案件的争议，笔者认为担保法律关系相对复杂，且包含债权债务和担保法律两种关系，不符合支付令的适用范围。

（四）配套制度缺失

比如，督促程序中保全制度的缺失。《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第5条规定：债权人申请支付令前已向法院申请诉前保全，或者申请支付令的同时又要求诉前保全，应当裁定驳回申请。而在债权人申请支付令前以及在此过程中经常出现债务人恶意转移、隐匿、变卖财产等情况，甚至为其转移资产留下了时间，即使后期转入诉讼程序，也存在难以执行的风险。

（五）债务人异议权严重滥用

首先，我国督促程序至今仍未对债务人异议权效力过强问题进行有效规制，大部分支付令都因债务人异议而终止。《民事诉讼法》第217条规定：“经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效”。这样以来，债务人只要认为债权人主张的债权不成立，只需在规定期限内向发出支付令的法院提出书面异议，也不需要提交任何证据，实际上便可让支付令终止。然而，债权人申请支付令时是需要举证的。其次，没有明确债务人异议审查标准。《民事诉讼法》第217条虽然新增了对债务人异议的审查，但并没有明确审查的性质、内容等问题，没有一个具体标准。这样实践中就无从把握是进行形式审查还是实质审查，审查哪些内容。再次，债务人仅提出部分异议时，如何处理？比如债务人对债务事实、本金无异议，只对利息、违约金提出异议。最后，对于债务人滥用异议权的行为没有任何刑事或民事制裁手段。此外，我国尚未建成完善的社会信用体系，滥用异议权的行为不会给债务人留下任何负面影响。由于债务人异议而使支付令终止的，根据《民事诉讼法》规定，债权人此时只能另行起诉并且承担之前支付令申请费用。

三、困境的应对建议

要从根本上解决督促程序的“休眠”问题，从社会经济发展考虑，应着眼于诉讼诚信体系建设，从具体技术层面来讲，应当从以下几个措施上着力：

（一）明确财产保全适用督促程序

从目前的司法实践情况来看，我国正处于社会转型期，经济体制与法律制度还未完善，在督促程序中增设财产保全措施是现实所需。单从立法目的来看，督促程序和财产保全措施两者并不矛盾，将财产保全措施适用于督促程序应当依照现有法律法规进行。《民事诉讼法》将督促程序与诉讼程序进行了衔接，这一衔接为财产保全适用于督促程序提供了基础。法院在向债务人发出支付令的同时可以对债务人采取财产保全措施。如果债务人异议成立，督促程序依法转入诉讼程序后，之前的财产保全可以成为诉前保全。这样通过财产保全措施的配合，可以有效防止债务人恶意转移或处分财产，促进完善督促程序，进一步保护了债权人的合法权益。

（二）扩大督促程序的适用范围

《民事诉讼法》仅将支付令的适用条件限定在金钱、有价证券上，建议借鉴其他国家或地区的相关立法经验，将支付令适用范围扩大到“其他代替物”上，让更多简单纠纷，但请求给付的不是金钱或有价证券的案件也能适用督促程序。同时必须注意，督促程序毕竟是一种替代审判程序的方法，也不可走向泛化，因而排除不适宜适用督促程序的情形就十分必要。在这方面，可以借鉴国外的“排除规则”:（1）权利或法律关系确认需要的确认之诉或要求变更法律关系的形成之诉，不能通过督促程序解决。（2）包含公益因素的债权债务纠纷。如家事案件和破产案件就包含着公益因素，这与以解决私益纠纷为目的的督促程序不相符合。（3）违反程序比例原则的案件。督促程序中程序保障能力较低，因而并不适宜解决较大标的额的案件k王福华：《督促程序的属性、类型与程序保障》，载《当代法学》2014年第5期。。

（三）债务人异议的审查

《民事诉讼法》第217条虽增加了对债务人异议审查的规定，但标准不明确。对此，可以参考《行政处罚法》《行政许可法》中的相关程序增设听证制度。根据“谁主张，谁举证”的原则，债务人享有异议权的同时也应承担相应的举证责任，并且债权人申请支付令时也是需要举证的，这也体现了法律面前人人平等的原则。债务人应在听证时提交异议的相关理由和证据，对提出的理由和证据不充分的，法院应驳回债务人的异议，而对于债务人不服驳回支付令异议的裁定，可以赋予其抗告权。这样对于债务人仅对利息、违约金有异议的相对简单情况，通过听证进行审查，便捷高效，也使得事实清楚明确的案子尽量可以通过督促程序来解决。此外，为防止债务人滥用异议权，对异议不真实的情况，还应追加对债务人的制裁措施。如经庭审查明，发现债务人滥用异议权的，除由债务人承担支付令的费用外，还可参考《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》规定，责令债务人承担双倍债务或债务利息。同时，还可以将其列入失信黑名单，起到一定的警示和规制作用。

（四）增设督促程序的救济制度

任何程序在适用中都可能出现错误，因此健全督促程序救济机制势在必行。目前最高人民法院的司法解释及相关批复中规定的救济途径是由法院院长发现本院已生效支付令确有错误，实践中想要通过此方式获得救济的难度很大，特别是在当事人恶意串通的情况下，双方都不会提出异议。如果错误支付令得不到及时救济不但会损害当事人及案外人的合法权益，还将严重损害司法公信力。建议借鉴日本的做法，给予债权人对驳回申请提出异议的权利，但必须在7天内进行，也即多给债权人一次证明自己符合支付令受理条件的机会，若仍不符合要求再驳回请求，避免因小问题重新提起诉讼，减少法院重复受理案件的机率。

（五）进一步完善程序衔接

《民事诉讼法》增加了两种程序的衔接条款，节省了诉讼的时间和成本，但其衔接的具体操作尚需明确。

1.起诉状问题。支付令因异议成立失效后，债权人同意提起诉讼的，督促程序依法转入诉讼程序时，建议将卷宗材料一并移送，不再单独订卷。对于诉讼请求没有变化的情况，法院无需重新立案和送达起诉状副本，但需另行通知开庭时间；对于增加被告或者变更诉讼请求等情况，法院应当要求债权人限期补交诉状，逾期不补交的按撤诉处理，法院需重新立案并送达起诉状副本。

2.费用问题。当债务人未对支付令提出异议时，申请费用自然由债务人负担，但现行法律还没有对转入诉讼程序后诉讼费用问题做出规定，此时更重要的是费用承担的主体，案件经异议依法进入诉讼程序时，则可以将之前的支付令申请费用和后续诉讼费用一起处理，由败诉方承担，这样更加公平且能够防止债务人滥用异议权。为减少程序转换之间的手续，可以考虑在督促程序开始时按诉讼费标准缴纳，支付令生效后再按标准退费，债务人异议后则直接转入审理。

3.案件受理时间的确定。目前通常将债权人申请转督促程序的视为起诉，那么案件受理时间该如何确定？债务人异议是督促程序转诉讼的关键因素，而债务人异议期是在支付令送达后起算的，但从债务人提出异议并送达，法院收到异议再作出督促程序终结等系列过程中，都有耗时因素，如果债务人故意拖延，对债权人实现权利更是不利。为此，将案件受理时间定为支付令送达时比较恰当。而对于由法院依职权将债权人起诉转化为督促程序的案件，其案件受理时间应由当事人启动之时计算，但此时应以诉讼中止衔接诉讼时效的计算，以免后期诉讼阶段时间紧张。

（六）推广电子支付令

只有将督促程序完善为更加高效、经济的程序，才能够真正实现其程序价值，除了上述对现有制度的完善，另一个重要出路就是督促程序的电子化改革。最高人民法院在《关于推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中明确指出要积极引导当事人将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序，推广使用电子支付令。对我国支付令的电子化改革，建议在管辖问题上也可参考德国进行集中与简化。2015年，杭州市西湖区法院首次尝试用电子支付令来解决互联网纠纷，并实现了支付令的网上申请、网上审查、网上提交证据材料、网上送达、网上询问、网上自动生成支付令等一系列流程l孟焕良、徐安：《杭州西湖区法院“试水”电子督促程序，载新华网http://www.xinhuanet.com/legal/2015-06/08/c_127888558.htm(2015.5)，2018年1月12日访问。。电子支付令可望将支付令带入一个新天地。

伴随当今社会经济的多元化发展也产生了多样性的纠纷，而无讼一直是中国重要的传统思想，至今社会中仍旧普遍存在“畏讼”“厌讼”“耻讼”的心理，为把握人民群众需求新常态和司法改革新常态，全力拓宽为民渠道，全力推进创新发展，最高人民法院带领全国法院探索建立了包括诉调对接机制、“分调裁”机制、速裁机制等在内的多层次的矛盾纠纷解决机制，这也使得大量同时也适用督促程序的案件被更加高效便捷的化解，如果督促程序不加以完善和改造，将难以再体现其存在的价值，可以被废止。