违法保全国家赔偿与申请保全错误民事赔偿交叉形态下递进式辨识程序及并案审理制的构建——基于两个典型案例及55+521份裁判文书的实证分析

杜茜

引言

国家赔偿制度创设之初即被赋予了“终局救济”a江必新:《适用修改后的〈国家赔偿法〉应当着重把握的若干问题》，载《法律适用》2016年第6期。的特质，这种定位意味着赔偿请求人非用尽一切刑事、民事等诉讼救济途径则不能获得国家赔偿的救济。近年来，国家赔偿案件中非刑事司法赔偿案件的数量日益增多，其中违法保全赔偿案件占比约为25%b最高人民法院司法解释起草小组：《最高人民法院〈关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《人民司法·应用》2016年31期。，实在是有着不容小觑的分量。受司法实践中案例的启发，笔者对现有的违法保全国家赔偿案件以及与之关联的申请保全错误民事赔偿案件进行了研究，结果发现，两者之间常有“交织”情形存在。在该种情形下如果简单遵循现有规则处置案件，则会导致关联案件裁量标准不统一、救济程序混乱等诸多不良后果。虽然2016年最高人民法院出台的《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下称法释〔2016〕20号《解释》）对违法保全国家赔偿的相关问题进行了较之以往更为科学、详尽地规定，然而对前述“交织”情形的处置模式却仍然欠缺明确细化、可操作性强的流程性规范。司法实践中大量各行其是的裁判结果正是这种制度“断层”特征的现实写照。笔者以实证分析为切入点，通过创设两种赔偿程序之间的“递进式辨识程序”和“并案审理制”，以期达到排除制度障碍、统一裁量标准的效果。

一、触发与反思：责任交织情形下两种赔偿制度的表层困惑

（一）触发：两个典型的国家赔偿、民事赔偿案例

笔者在作为研究样本的55个国家赔偿和521个民事赔偿案例中，发现以下两个具有代表性的案例，其司法实务中的处置方法最能反映现有制度设置下，违法保全国家赔偿与申请保全错误民事赔偿交织情形下裁判方式的共性特征。

1.案例1：赔偿请求人林某等申请B市Y区法院违法保全国家赔偿案c详见（2016）桂05委赔3号决定书。。

2013年，A村委会因与林某等土地补偿费、安置补助费纠纷案即将向B市Y区法院提起诉讼，法院依A村委会申请采取了诉前保全措施，冻结了林某等银行存款625万余元并同时对申请保全人作为担保的存款予以冻结。2014年，A村委会撤回起诉，法院裁定准许，并同时对上述存款解除冻结。2016年，林某等以诉前保全造成损失为由向B市Y区法院提起申请保全错误民事赔偿，请求A村委会赔偿经济损失11万余元。在该民事案件审理过程中，又提起违法保全国家赔偿，请求赔偿义务机关B市Y区法院承担超标的保全（基础诉讼中记载的标的额为256万元）的国家赔偿责任。赔偿义务机关在自赔决定中认为“即使财产保全的被申请人因财产保全而遭受损失，应对财产保全申请人和担保人提出民事赔偿，而不应提出国家赔偿……申请人在提起民事诉讼，请求财产保全申请人、担保人赔偿因保全所受损失的同时又请求国家赔偿，属重复请求”，遂作出不予赔偿决定。林某不服，向B市中级法院提起国家赔偿申请，其理由为“要求赔偿义务机关赔偿损失与诉请村委会保全错误赔偿案无关……也没有法律规定赔偿请求人起诉村委会赔偿损失后就不准主张法院违法保全的损失”，B市中级法院认为“国家赔偿是最后的权利救济途径，只有在用尽其他程序仍然得不到救济时才能启动……”，而以“民事诉讼程序尚未终结……国家赔偿条件尚不具备”为由予以驳回。

2.案例2：甲公司与王某等申请保全错误民事赔偿案d详见（2016）鲁08民终2839号民事判决书。。

2010年，王某等以甲公司拖欠其工程款195万余元为由诉至D市法院，D市法院依王某等申请冻结了甲公司银行存款200万元，直到2015年才自动解除冻结。该案历经多次重审后，最终判令甲公司向王某等支付工程款70余万元。甲公司遂以王某等为被告提起申请保全错误民事赔偿，以其“恶意虚构差异极大的金额提起诉讼，冻结200万元资金长达5年之久……造成公司资金周转困难……多次向银行贷款，造成高额利息”为由，请求赔偿损失。该申请保全错误民事赔偿案二审判决认为“虽然法院最终的判决结果与被上诉人最初起诉的标的额之间有差异，但是，被上诉人并不存在虚构事实进行虚假诉讼的行为”。同时，在该民事判决中对作出保全裁定的法院采取保全措施的行为亦作出认定：“法院依据被上诉人的申请，依法对上诉人的账户采取保全措施，并不存在违反法律规定之处”。

（二）反思：共同致害情形下的国家赔偿、民事赔偿责任难以在单一程序内统一考量

问题一：案例1赔偿委员会决定书中“重复请求”的表述是否意味着申请保全错误民事赔偿和违法保全国家赔偿两种求偿途径是“水火不容”的选择性关系？

问题二：案例2民事二审判决中对于法院保全行为是否违法的表述，应当被看作是超越当事人诉求的“越位”回应还是至少证明法院本就该于民事程序中设置国家赔偿救济“指引”？

解决这两个问题，需要首先厘清两种求偿途径的关系。我们不妨在现行法律、司法解释中找寻初步答案。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下称民事诉讼法）第一百零五条和《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称国家赔偿法）第三十八条分别是对保全申请人承担申请保全错误民事赔偿责任和国家承担违法保全国家赔偿责任的规定。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释》（一）（以下称《解释（一）》）第八条规定：“赔偿请求人认为人民法院有修正的国家赔偿法第三十八条规定的情形的，应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求，但人民法院已依法撤销对妨害诉讼采取的强制措施的情形除外。”法释〔2016〕20号《解释》第七条列举的第一种“国家不承担赔偿责任”的情形则明确地把民事诉讼法第一百零五条的情形排除在了国家赔偿的大门之外。因为，从文义分析的角度来理解，该条司法解释所采用的是“全称否定”的格式，意思就是说只要属于民事诉讼法第一百零五条规定的情形，那么国家就肯定不承担赔偿责任。但令人费解的是，法释〔2016〕20号《解释》中第十条却又规定“已经在民事、行政诉讼过程中获得赔偿、补偿的，对该部分的损失，国家不承担赔偿责任”，其中“该部分”的用语，其弦外之音是在法院依申请作出保全行为的情况下，会存在违法保全国家赔偿责任和申请保全错误民事赔偿责任并存即“共同致害”的情况存在。显然，如果我们暂不考虑法律规定技术上的“瑕疵”，把几个条文放在一个司法解释里，甚至整个法律体系的框架内来进行体系化考量的话，我们恐怕更应该认为，其实在立法者和司法解释制定者的“造法”本意中，已经把本文所探讨的这种“共同致害”情形考虑进去了，只是目前对于实务操作层面的规定仍然显得宏观，所以，才会招致笔者对以上两个案例的疑问。而这，恐怕也是让许多案件当事人和案件裁判者同样觉得手足无措的地方。笔者认为，解决这个问题，不能将只存单一责任的普通案例作为研究对象，而必须考虑到最复杂和典型的情形，即：法院、保全申请人“共同致害”产生混合责任的情形。毕竟，无论从法律规定和司法实务来说，都并没有排除掉保全申请人的错误申请行为和法院的违法保全行为共同导致被保全人损害后果的情形。而目前的制度设置，显然还无法实现将两种赔偿责任归入一个统一程序内综合考量的效果。只有探讨在那种情况下如何顺畅地解决责任分担这个关键性问题，才能回应并解决前述案例引发的困惑。

二、研究与深析：现有制度设置无法实现责任交织形态下实务层面的综合权衡

为能对前述两个案例所引发的疑问进行更深层次分析，得出由点及面的普适性结论，笔者于2017年7月15日e选取样本为截止该搜索日期的所有已在裁判文书网上公布的裁判文书。登录裁判文书网，在“国家赔偿”项下输入“违法保全”案由，得出61个搜索结果；在“民事案件”项下输入“申请诉中（诉前）财产保全损害责任纠纷”案由+“《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零五条”，得出585个搜索结果。整理排除掉其中因录入错误、上传重复等导致的无效文书，最终得到55份违法保全国家赔偿裁判文书和521份申请保全错误民事赔偿裁判文书。笔者对这些裁判文书的关键要素进行了统计和量化分析，以下结合图表进行说明。

图表一、二大数据反映出的司法现状及其深层次原因为：

（一）对“后置”f本文所称的“后置”是指程序设定上的后位，不可与赔偿义务机关主体认定的“后置吸收”混同。规定的理解不一引致司法处置的各行其是

图表一：55份违法保全国家赔偿裁判文书情况图示

图表二：521份申请保全错误民事赔偿裁判文书情况图示

55个违法保全国家赔偿案件中，有4份文书述及存在着关联的申请保全错误民事赔偿诉讼，并以该民事案件还在审理为由未支持国家赔偿申请。而剩余51个赔偿案件，无论是否决定国家承担违法保全的赔偿责任，都未有提及民事赔偿诉讼的相关情况。这表明，对“后置”定位的理解不一使得司法实务层面呈现出各行其是、无所适从的局面，有的将民事赔偿程序作为国家赔偿程序的必然前置程序加以审查，而有的却完全对其置之不理。法释〔2016〕20号《解释》仍然沿用了以往司法解释中“应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求”原则，但扩大到整个国家赔偿领域，已经对这种绝对的“后置”原则有了一定程度的突破，这体现在刑事赔偿领域对“疑罪从挂”赔偿的规定，以及非刑事司法赔偿中对于“终结本次执行”等“除外情形”的规定。笔者认为，国家赔偿的“终局救济”定位绝不等同于程序上的绝对“后置”，其关键点在于以何种方式发挥这种监督性的“综合权衡”功能，即一定情形下应当允许其同步并涵盖民事救济程序。具体到本文探讨的领域，共同致害情形的客观存在要求一种合适的能够发挥综合权衡功能的处置方法与之相适应。

（二）综合权衡机制的缺乏引致实务界裁量标准的不统一

55份国家赔偿裁判文书中，提及关联的申请保全错误民事赔偿案件审理情况的为4份，在所有文书中占比约为7%。虽未述及关联民事赔偿案件但有引导赔偿请求人先循民事途径获取救济的为4份，在所有文书中占比同样约为7%。两种情况占比都很低。而在521份申请保全错误民事赔偿裁判文书中，判决由保全申请人承担民事赔偿责任的为346份，其中，裁判理由部分对法院采取保全措施的合法性有所论述的为3份，在判决承担民事赔偿责任文书中占比约为0.87%。判决保全申请人申请正确、不承担民事赔偿责任的为175份，这当中裁判理由部分对法院采取保全措施的合法性有所论述的为0件，在判决不承担民事赔偿责任文书中占比为0。

综合来看，虽然法律、司法解释对于两种赔偿制度的求偿顺位有所规定，但其在操作层面上对如何构筑两者之间的贯通机制，如何打通“堵点”、链接“断头”，并没有一个可资参考的流程化规定。所以，法律制定者的良好初衷并未能得到有效的贯彻。大多数违法保全国家赔偿案件并未有一个对于民事诉讼法第一百零五条规定的赔偿情况的必须性审查程序，自然在文书中鲜有述及，更不用奢望对可能“共同致害”时谁该担责、担责份额的综合性判定了。如果说一个当事人已经在民事程序中获得了申请保全错误的赔偿，那么他又就法院的违法保全部分而提起国家赔偿，这种情况下，现有的两种赔偿程序因其固守的相互独立性，不能综合判断两种赔偿责任的份额，也不能从程序上保证两种裁判结果是互不冲突、互为佐证的。

（三）综合权衡机制的缺乏引发救济途径的“恶性回路”

既然前文典型案例部分对于两种赔偿责任的“共同致害”已被证明其不仅仅只存在于假设之中，也是具备现实存在的基础的。那么这里我们不妨用假定性案例模型的方式来对这种情形下可能出现的救济“恶性回路”进行模拟。

案例3g该案例为笔者根据“共同致害”情形设计的案例模型。：某甲以工程欠款纠纷为由将乙公司诉至法院，要求其支付2000万工程款，并在诉讼中申请法院对登记在乙公司名下一待售房产予以查封，该房产当时估值为2500万。法院作出保全裁定，查封该房产，乙公司未提异议也未提供其他财产担保以解除对房产的查封。三年过去，旷日持久的工程欠款纠纷案历经数次重审，终于尘埃落定。法院判决乙公司支付某甲1000万元工程款。乙公司将某甲诉至法院，请求赔偿申请保全错误给公司造成的财产损失。同时，也向法院申请了国家赔偿，要求赔偿因为超标的查封造成的损失。

从过错的角度来讲，因为申请保全人、被保全人、法院可能都存在着过错，都有可能承担一部分责任，此案件的处置过程中，那么可能出现最大的一个障碍是：民事赔偿、国家赔偿孰先孰后难以抉择。若民事赔偿先行，则申请保全错误即便被认定，也难以确定其在整体损失中所占的份额。若国家赔偿先行，道理也是同样的，法院的责任份额亦难以确定。国家赔偿的法律制度设计者们在制定司法解释的时候，虽然聪明地把“锅”丢给了民事赔偿程序，表明国家赔偿对于民事赔偿中已经解决掉的那部分损失的赔偿不再承担责任，但是这样的设计同样也是有弊端的，即便是对于国家赔偿制度本身来说，如果民事赔偿部分的认定有失偏颇，那么国家赔偿部分是该对前者全盘接受呢还是拥有推翻的权力呢？如果民事赔偿、国家赔偿两种程序中的裁判结果不能相互佐证、“珠联璧合”，那么两种程序的不同步，或者赔偿请求人（被保全人）对其中任何一种赔偿程序的反复申诉都可能导致其在两个并不兼容的程序中反复奔忙，徒增讼累。

综上所述，在应对法院违法保全责任、申请保全人的申请保全错误责任交织情形时，必须要考虑到两种赔偿程序的统一性和责任判定的综合权衡因素，而笔者能想到的程序上的处置捷径就是要使得处于终局救济位置的国家赔偿达到既能“瞻前”又能“顾后”的效果，解决可能出现的程序“空转”、处置程序混乱、裁判结果冲突问题，使得国家赔偿“监督性救济”、“终局救济”的功能得到最好的发挥。

三、辨识与处置：建立交叉情形下审理违法保全国家赔偿案件的“递进式辨识程序”和“并案审理制”

为解决制度断层引发的前述法律处置障碍，笔者认为有必要设置涵盖程序、实体方面内容的衔接机制，即“递进式辨识程序”、“并案审理制”基础上的处置方法。在处置方法中，最为关键的是“并案审理制”，需要提前说明的是，为保证程序的前后一致，以下探讨的国家赔偿案件不仅仅是进入赔偿委员会审理阶段的“委赔案件”，还包括由作为赔偿义务机关的法院办理的“自赔案件”。虽然基层法院作为赔偿义务机关时，其审理国家赔偿案件的“国家赔偿小组”h《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（法释〔2013〕19号）第二条规定：“基层人民法院国家赔偿小组、中级以上人民法院赔偿委员会负责办理本院的自赔案件”。并不是严格意义上的审判组织，审判职能是由具体的业务庭代行，但是，自赔案件的办理仍须经国家赔偿小组讨论才能决定i《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（法释〔2013〕19号）第四条第二款规定：“负责承办的审判员应当查清事实并提出处理意见，经国家赔偿小组或者赔偿委员会讨论后，报经院长决定。”。所以在目前实体机构架构下，允许基层法院国家赔偿小组行使后文设计的中级以上法院赔偿委员会同等的权力，是并不违背法律本意的。

（一）第一层——程序合规性辨识及对应程序准入处置

1.本层辨识要义。

程序合规性辨识是指根据是否已提起申请保全错误民事赔偿来作出是否进入违法保全国家赔偿实体审理阶段的判断。《解释（一）》第八条和法释〔2016〕20号《解释》第十九条均规定把违法保全的国家赔偿申请置于民事、行政、执行等程序终结之后。这是因为，非刑事司法赔偿中国家赔偿责任的承担以穷尽其他救济途径为其责任承担的前置条件，应当在所有其他程序终结后申请国家赔偿，人民法院才能对涉案各方之间的权利义务关系作出定论j司法解释起草小组：《最高人民法院〈关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《人民司法·应用》2016年31期。。并且，据此判断民事诉讼过程中是因为当事人自身过错造成损害或是因国家的违法保全行为造成损害以及各自对应的责任承担比例等问题。但这一规定，并未将申请保全错误民事赔偿程序必须“前置”规定于其中，所以就必然存在本文所探讨的违法保全国家赔偿和申请保全错误民事赔偿两种程序并行的情况，从前文实证研究的基础信息来判断，目前国家赔偿案件中鲜少有关于申请保全错误民事赔偿情况的论述，援引民事诉讼法第一百零五条，引导赔偿请求人先循民事赔偿途径的也很少。笔者认为，人民法院赔偿委员会在接收到赔偿请求人的申请之后，不仅应核实前置的民事基础诉讼k系指作出保全裁定的那个民事诉讼。、执行程序是否已经有生效裁判存在以及执行的情况，还应核实申请保全错误民事赔偿诉讼是否已有生效裁判，以此决定是否进入实体审查。如答案为否，则决定不予受理，并告知赔偿请求人先循民事途径求偿。

2.以程序性准入为核心的处置方法。

情形一：审查发现未有申请保全错误民事赔偿生效裁判的，决定不予受理并告知其先提起民事赔偿诉讼。

情形二：对于已有申请保全错误民事赔偿生效裁判的，赔偿委员会予以受理，并进入实体审理。该种情形下即进入第二层辨识程序。

（二）第二层——“多因一果”共同致害情形辨识及以“并案审理制”为核心的处置

1.本层辨识要义。

“多因一果”共同致害情形辨识是指判断法院采取的保全行为违法与保全申请人的申请错误是否并存且共同导致了被保全人的损害后果。笔者认为，对于进入第二层辨识阶段的案件，应明确赋予赔偿委员会对申请保全错误民事赔偿案件和国家赔偿案件的“并案审理权”。或许有人会认为，这种权力的赋予，有“越位”之嫌，因为这会导致基础民事诉讼独立程序地位的动摇。然而，国家赔偿的监督救济定位，优先考虑的应当是对于私权的救济和对公权的制约，其次才是尊重民事等其他诉讼程序的独立地位。简言之，要防止以民事责任逃避国家赔偿责任l刘合华等：《最高人民法院〈关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《国家赔偿办案指南》2016年第6辑。，这也正是国家赔偿制度设置的本意和价值依托。在这种特殊情形下，赋予赔偿委员会必要的“并案审理权”，其实也并不会导致对基础诉讼中民事诉讼独立性的妨害。理由在于，赔偿委员会只是对申请保全错误民事赔偿中涉及到的保全职权行为这个“连接点”进行审查，并不会因此影响到基础民事诉讼中已经生效的民事裁判结果的既判力。本层次辨识的关键是：保全申请错误与否，法院采取保全措施违法与否，两种责任并存与否。这一层次的辨识结果直接关系到后面第三层辨识中对各自责任份额和最终责任承担方式的确定。为避免再重蹈前文述及的救济途径“恶性回路”以及两种赔偿程序各自为政的“覆辙”，显然有必要突破原有的分离审理模式，把无论从事实认定还是法律判断上都具有极大关联性的民事赔偿案件、国家赔偿案件并入同一审判程序来进行处理。这种处理模式更有助于实现诉讼程序的便捷、减轻当事人讼累。

2.以“并案审理制”为核心的处置方法。

情形一：赔偿委员会审理认定仅法院违法保全造成损害，则仅决定法院承担赔偿责任。

情形二：赔偿委员会审理认可之前的申请保全错误民事赔偿的裁判结果，同时认为法院不存在违法保全情形，则仅决定法院不承担赔偿责任。

情形三：赔偿委员会审理认定存在法院、保全申请人“多因一果”共同致害行为，则决定由赔偿委员会并案审理。唯有该情形方能进入第三层辨识。

需要注意的是：情形一的前提条件是，之前的申请保全错误民事赔偿的裁判结果已经认定申请保全人不承担责任，赔偿委员会对此裁判结果也认可。情形二的前提条件是，无论之前的申请保全错误民事赔偿的裁判结果认定申请保全人承担责任与否，赔偿委员会对此裁判结果都认可。并且，三种处置情形都须在国家赔偿的裁判文书中援引民事赔偿裁判部分作为判断竞合责任存在与否的佐证。

（三）第三层——责任份额并减轻责任情形辨识及以赋予赔偿委员会“撤销权”为要义的处置

1.本层辨识要义。

这一层辨识解决的是上一层次“情形三”中申请保全人与采取保全措施的法院“多因一果”共同致害的责任份额分担问题，以及因赔偿请求人自身过错造成的减轻责任的问题。因为本文着重解决的是共同致害情形下原先民事赔偿、国家赔偿相互割裂、难以统一的程序难题，由于前文对解决这一制度障碍已经设置了“并案审理”程序，得益于这一天然优势，本层次的处理就只需要根据侵权行为各自原因力m杨立新、梁清：《原因力的因果关系理论基础及其具体应用》，载《法学家》2006年第6期。来综合确定各自所占的赔偿份额，并且将赔偿请求人自身过错造成的损失作为申请保全人和法院减轻责任的因素考虑进去。

2. 以赋予赔偿委员会“撤销权”为要义的处置方法。

情形：决定由保全申请人、赔偿义务机关共同承担赔偿责任，确定各自责任份额，并扣除由于赔偿请求人自身过错、已经通过其他救济渠道获得补偿的部分。

需要注意的两个问题是：（1）赋予赔偿委员会对申请保全错误民事赔偿裁判结果的“撤销权”，但这一权力并不必然行使。这一点主要是从诉讼便宜性的角度来考虑。在采用本文所设计的这种“并案审理”模式的时候，就必然要同时赋予赔偿委员会对之前业已存在的申请保全错误民事赔偿裁判结果的“撤销权”，允许其在审理并作出判断时对关联案件的处置作出综合性的考量。而之所以把这种权力赋予赔偿委员会是考虑到其终局性的裁判地位更易于使得案件的最终处置结果有效地进入执行阶段，使得赔偿请求人的诉求最终落定。按照法释〔2016〕20号《解释》第十条的规定“已经在民事、行政诉讼过程中获得赔偿、补偿的，对该部分损失，国家不承担赔偿责任”，那么，如果赔偿委员会经过审理，认为民事部分裁判正确予以认可，则只需要在最后的决定中据此确定法院的赔偿份额即可；如果不认可民事部分裁判结果，则此时行使撤销权，对责任份额重新进行确定。这两种情况均应在国家赔偿决定书中有所表述或援引作为裁判依据。（2）还应了解在申请国家赔偿前，损失是否通过国家司法救助、执行回转等其他救济途径予以填补。从法释〔2016〕20号《解释》第十条中“赔偿、补偿”的表述方式来看，国家赔偿责任的承担显然不应仅仅理解为申请保全错误民事赔偿案件中所获得的赔偿，还应包括通过执行回转程序、获得国家司法救助金等诉讼程序外的救济形式。如果已经获得的以上救济已经对其损失有所填补，则国家对相应部分的损失不再承担赔偿责任。

结语

本文所创设的以“递进式辨识程序”和“并案审理制”为基础的违法保全国家赔偿案件处置模式，可看作是在国家赔偿权利救济之“理想”与程序断层之“现实”间所构建的一种初步平衡机制。国家赔偿的非刑事司法赔偿制度本就是一个涵盖内容丰富的、牵涉其他诉讼程序极多的部分，很多程序和实体规范尚处于探索阶段，在程序处置上更是与其他程序之间有着千丝万缕的联系与交织。在笔者看来，实在无需为了一个不尽合理的所谓“独立”诉讼程序的固执坚守，而由当事人国家赔偿救济权利“实效”的牺牲来为之“买单”。谨望本文的一点初步构想，能为将来的法律制定提供有价值的参考，能对非刑事司法赔偿制度更好发挥其权利救济功能有所助益。