福利：V型责任论——中国老年社会福利政策的一个理论建构

戴卫东

“十三五规划”纲要中明确提出“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点”。简单地说，长期护理保险就是用社会保险筹资方式来分担失能老年人的照料服务和医疗保健的费用。我国几千年的传统社会和历朝历代法律都将子女“反馈模式”的家庭养老奉为圭臬，现在国家为什么要做出这样的政策尝试？显然是人口结构与家庭结构等方面变化加剧了我国养老风险的缘故。当养老由过去的家庭责任演变成今天的社会风险之际，政府便开始主动分担养老的更多责任。可见，老年社会福利政策的变迁关键在于养老责任的演变。也就是说，有什么样的养老责任就有什么样的老年社会福利政策。然而，福利是刚性的但更需要可持续性，养老责任的边界如何划分？未来老年社会福利政策又向何处去？良好的社会治理政策应该是建立在严格的社会科学研究基础上的，同时也应考虑到更广泛的社会价值观（Levin-Waldman，2005: 519-539）。因此，搞清楚我国传统文化下的养老责任变迁是下一步老年社会福利政策走向的基础。

基于上述问题提出，本文做如下研究安排：第一部分，阐述社会福利责任的不同理论范式，并做简要评价。第二至四部分分阶段讨论中国老年社会福利政策的责任边界状态。在此基础上，第五部分建构中国老年社会福利政策的V型责任理论。第六部分对V型福利成分的变化趋势做出进一步探讨。

一、社会福利责任：建构、分化与整合

（一）福利责任发端：不同范式的“福利三角”

较早提出社会福利范式的是美国学者威廉斯基和莱鲍克斯（Wilensky & Lebeaux,1965），1958年他们将福利按正规性与非正规性分为两种：一是以家庭和市场为责任主体的“补缺型福利”(The Residual Welfare)，二是以政府为责任主体的“制度型福利”(The Institutional Welfare)。第二次世界大战结束至20世纪70年代以前，由于英国《贝弗里奇报告》的影响（Beveridge,1958）和“福利国家”在欧洲的大范围建立，福利理论主要集中于国家责任，而市场和社区福利变得无足倚重（Heisler,1977）。那是因为此前西方社会工业化水平还很低，市场发育不完善，社会成员的需要主要通过家庭、邻里、小区、宗教组织的互助来满足，现在则由国家来提供国民生活的基本需要，所以福利的风向立即发生了转移(Pinker，1979：66)。这样就形成了家庭、国家和市场共同负责的“福利三角”。在现代社会，一个国家的福利总量应当是家庭中生产的福利、通过市场交易获得的福利以及政府提供的福利之和（Rose,R.1986）。

阿布瑞汉森（Abrahamson,1994）和杜非（Duffy,1998）研究认为，国家、市场和市民社会是福利提供的责任主体。该理论强调了市民社会对家庭的责任替代功能。不过，二者福利责任的内涵不同。前者指出，国家负责提供权力，市场负责提供财源，市民社会提供团结。后者则认为，国家提供被动情形下的保障，市场提供风险发生后的机会，市民社会提供价值观分离后的社会团结。

艾斯平-安德森（Esping-Andersen,G.1990）则依据“非商品化”程度来划分福利国家为三种类型：民主主义、自由主义和保守主义。不同类型的福利国家的福利水准不尽相同。“非商品化”的实质也是依据国家、家庭、市场“福利三角”在福利提供中的不同责任来确定。民主主义福利模式是国家责任占主导，自由主义福利模式由市场责任为主体，而保守主义福利模式则是国家、市场和家庭的责任结合体。艾斯平-安德森还进一步指出，即使两个国家福利支出的总量水平相同，但各国支出的责任主体也可能不同，如美国主要来自家庭、市场，而瑞典偏重国家开支（Esping-Andersen，1999：177）。

（二）福利责任演进：从“福利三角”到福利多元

英国学者蒂特姆斯在福利责任“二分法”基础上增加了“工业成就型福利”(The Industrial Achievement-performance)，认为既要考虑公民权利，又要体现个人责任，从而使得福利获得排除了懒惰行为（Titmuss,1974）。实际上，福利责任就从三角关系演进到家庭、市场、国家和个人的“福利四角”。后来，安东尼·吉登斯“第三条道路”理论也是在强调国家履行社会投资责任的同时，目标是实现个人自我负责，“让人们在市场中变成更加强大的行动者”（Giddens,1998）。被誉为“穷人经济学家”的印度诺贝尔奖获得者阿玛蒂亚·森（1999：116-125）更加明确地阐述了吉登斯的“福利全球范围合作”的理念，他提出了基于全球公正的国家联合体“大普遍主义”（Grand Universalism）的福利概念。这可以看成是福利的国家责任概念外延的拓展。

与上述“福利四角”的主体不同，约翰逊（Johnson,1987）和伊瓦思（Evers,1988）强调民间社会（志愿组织）在福利提供中的重要作用，形成了家庭、市场、国家和民间社会的福利四大主体。不过，约翰逊（Johnson,1999）认为，社会福利多元主体中国家的作用不宜夸大，他批评了过分慷慨的福利国家行为。而伊瓦思（Evers,1993）对此持不同观点，他指出在一定的文化、经济、社会和政治背景中，国家和家庭提供的福利在很大程度上能够分担社会成员在遭遇市场失败时的风险，风险越大，国家责任也相应增加。

借鉴国外研究，国内有学者明确指出，我国社会福利体系的目标建设应该具备政府为主导、社会以及家庭（个人）为支持的多层次供给主体（高和荣，2012）。雷雨若、王浦劬（2016）认为社会福利建设的成功实施必须以有效的政府、发达的市场和强大的社会组织、和谐的家庭和有担当的个人为基础，否则，多元化合作只是空中楼阁。这是“福利五角”或福利多元形态。正是由于改革开放后中央政府在福利责任中的逐步“退场”，加之户籍制度的影响，最终造成了社会福利的区域碎片化结构（严国萍，2014）以及经济与社会发展失调和社会不公平的现象（徐月宾、张秀兰，2005）。景天魁（2006）则认为，我国社会福利缺乏理论基础，导致政府、市场、社会和个人之间的责任边界模糊，社会福利财政支出的结构和比例不尽合理。

综上所述，既有的文献研究呈现出以下几个特点：一是，国外社会福利责任研究，虽然从“福利三角”发展到“福利多元”，但涉及到的责任主体基本上是静态的，缺乏同一时期的不同福利主体的责任大小划定，以及不同时期的多元责任主体的走向。二是，国内学者的研究大多是归纳了国外研究成果，认为我国社会福利责任是家庭、市场、国家、社会和个人共同负责的“责任包”，缺乏阶段性分析，显得过于笼统。三是，既有的研究没有区分不同国家尤其是发展中国家福利的责任主体的边界。美国学者卡扎（2002）指出，在比较不同福利国家的政策时，研究者几乎很难推断出“福利范式”内在的一致性，因为人们必须考虑到这些政策背后的历史基础、政治差异性、政策过程的变革，还包括外国模式对它们的不同影响。我国老年社会福利政策在理论建构上也存在这样的缺憾。

二、老年社会福利在困难中起步（1949 -1977）：家庭责任为主，企业责任与国家责任为辅

（一）家庭养老，古今责任

中华民族儒家文化绵延数千年，是一个“礼”与“法”的社会集合体。家庭成员始终遵循“养儿防老”的礼训，“当父母年老而不能劳动时，他们就由儿子们来赡养”，“家，强调了父母和子女之间的相互依存。它有利于保证社会的延续和家庭成员之间的合作”（费孝通，2006：42-45）。有史可考，从汉代开始，“孝”被正式写入了法律，以孝治理天下。“五刑之属三千，而罪莫大于不孝”（《孝经·五刑》），“不孝者，斩首枭之”（《春秋·公羊传·文公十六年》）是一条重要的汉律。自此，历经唐、宋、明、清各朝代，家庭养老的法律责任一直延续至今，“成年子女有赡养扶助父母的义务”①参见《中华人民共和国宪法》（2004年修正版）第四十九条。。老年人的衣食住行等基本生活，以及生病治疗、精神抚慰、死亡安葬等都是家庭成员更是子女不可推卸的责任，也是全体社会成员责任“内化”的一个社会道德标准。

（二）城乡分割，二元责任

1.面向城镇企业职工的老年福利：从“国家—企业责任”到“企业责任”

新中国成立后，经济上实行了计划经济体制，户籍上实行了城乡二元管理。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定“企业按月缴纳相当于各该企业全部工人与职员工资总额的百分之三，作为劳动保险金”，其中，“百分之三十，存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金；百分之七十存于各该企业工会基层委员会户内，为支付工人职员按照本条例应得的抚恤费、补助费与救济费之用”。企业劳动保险金用于职工养老待遇方面的规定，男工人与男职员（年满60岁）、女工人与女职员（年满50岁），并依据其工龄和本企业工龄的长短，付给相当于本人工资35%～60%的养老补助费。对于集体企业，由各地方工会组织、各产业工会组织负责办理疗养所、残废院、养老院、休养所等项目。对于因身体衰弱不能工作而不符合退休养老条件的企业工人，1952年规定，“男工人男职员年满（或未满）50岁以上，女工人女职员年满（或未满）45岁以上，在本企业工龄已满10年者，发给原工资6个月（或5个月）。本企业工龄超过10年部分，每满1年，增发原工资半个月，但退职金总额不得超过原工资12个月”，“本企业工龄未满10年者，其本企业工龄在2年以内，发给原工资2个月，以后本企业工龄每增加1年，增发原工资一个月的1/3”。该项规定对于因病职工的晚年生活给予了一定的福利保障。

1958年2月国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，适用条件是“安置年老的和身体衰弱、因工残废而丧失劳动能力的工人、职员”，覆盖范围扩大到“国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体”。按规定，退休养老费用“在实行劳动保险的企业单位，由劳动保险基金中支付；在没有实行劳动保险的企业单位，各项费用全部由企业行政支付”（第十二条）；退职养老费用“由所在企业、机关从本单位行政费项下开支”（第八条）。三年自然灾害期间，退休后的企业职工生活水平十分低下。1964年内务部、财政部发布《关于解决企业职工退休后生活困难救济经费问题的通知》，如有退休职工经过民政部门的救济，生活仍然有困难的，企业基层工会组织可以从劳动保险基金中给予适当补助。1965年6月国务院发布《关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》规定，提高退职老弱残职工的救济标准、医疗费用由民政部门补助，家庭生活仍有困难的再按照社会救济标准给予救济。此外，还有一些面向退休职工的老年人活动中心、职工医院或疗养院、子女就业、住宅福利等。

针对集体企业职工养老福利的缺失，1966年4月第二轻工业部、全国手工业合作总社发布《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职处理暂行办法》，但其退休、退职养老待遇的水平要低于国营企业和事业单位职工。1969年2月财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定：“国营企业一律停止提取劳动保险基金”“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，实报实销。这样，原先由国家、企业共同负责的劳动保险，因为丧失了全国性的统筹基金，实际上已蜕变为企业负担全部责任的“企业保险”模式。

2.面向机关、事业单位职工的老年福利：财政“掏腰包”的国家责任

1952年6月政务院颁布《国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，公费医疗制度由此建立。同年8月，政务院批准卫生部制定的《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，规定“各级人民政府应将公费医疗预防经费列入财政预算，由各该级卫生行政机关掌握使用。应专款专用”。1956年8月，国务院人事局、卫生部、内务部联合发出了《关于国家机关工作人员退休后仍应享受公费医疗待遇的通知》，规定在国家机关的工作人员退休以后仍可以享受公费医疗的政策待遇。

1955年12月国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》以及《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等法规，这标志着国家机关、事业单位职工退休、退职福利制度的确立。这些法规规定，退休人员（男子60岁，女子55岁）按照不同工龄，每月发放相当于本人工资50%～80%的退休金；退休金来源由“工作人员退休后居住地点的县级人民委员会在优抚费项下发给，到他死亡时为止”。老年人退休以后的生活、医疗保健、文化娱乐、服务等全部由原单位负责。

3.面向城乡孤寡者的老年福利：城市民政主管的国家责任与乡村集体责任

1951年8月内务部发布了《关于城市救济福利工作报告》，报告内容包括对旧有福利设施的改造、健全对私立救济福利机构的管理和领导，以及保障无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。1954年9月，一届人大第一次会议制定并通过了《中华人民共和国宪法》，明确规定，“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。1956年，内务部在关于改善城市残老儿童教养院工作的通知中，决定把老人和儿童从生产教养机构中划分出来，单设残老院和儿童教养院，并明确其性质属于社会福利机构。在民政部门的主管下，城市福利院和养老院收养老年人逐年有所增加。但由于“十年内乱”的影响，到1978年城市福利院收养的孤寡老年人数下降到1964年的一半左右（多吉才让，1996：141；崔乃夫，1994：211- 212）。

在农村，鳏寡孤独老年人福利主要通过乡村集体福利来实现。1956年全国人大颁布《高级农业生产合作社示范章程》，规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”为了解决一些老年人无人照料的问题，一些地方开始试办敬老院，对五保对象实行集中供养。1960年二届人大第二次会议通过《1956年到1967年全国农业发展纲要》再次明确，对农村的孤老残幼实行保吃、保穿、保烧、保教（儿童和少年）、保葬（老人）的“五保”制度。1962年第八届中央委员会第十次全体会议颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，规定，生产队可以提留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用，用于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。与城市老年福利一样，十年动乱期间的农村老年福利也几乎处于停滞状态。

这一历史时期的老年社会福利，除了家庭养老的根本责任以外，基于企业责任和基于财政责任的企业和机关事业单位退休职工福利因保障全面、水平较高而成为老年社会福利制度的主体，基于民政责任的城市孤寡老人和基于乡村集体责任的农村“三无”老人福利因救济水平较低而成为老年社会福利制度的两翼。虽然说财政负责和民政负责都体现了国家责任，但二者覆盖的对象因身份不一样导致享受的福利水平差别很大。事实上，在计划经济时代，“低工资”的企业福利和乡村“提留”的集体福利也都可以看成是国家责任的一种体现。

三、老年社会福利在改革中发展（1978 -2000）：家庭责任主体，企业责任剥离，国家责任兜底、市场责任提出

（一）家庭养老功能弱化：主体责任仍存

二十世纪七十年代末至八十年代初，我国的经济、社会领域发生了重大变革，一是经济领域的改革开放，从计划经济转向市场经济；二是社会领域的人口控制，从自主生育转向计划生育。前者使得城乡“隐性失业”渐渐“显性化”，“离土离乡”转移就业的现象至今仍在延续。后者使得家庭规模逐渐缩小，户均人口从1982年的4.4人到2000年的3.4人（国家统计局，2000）。家庭成员的异地就业和传统大家庭的消失，再加上平均寿命的延长以及疾病结构慢性病化等一系列因素的共同作用，传统家庭养老模式出现了瓦解，家庭养老能力逐渐弱化，城乡老年人尤其是农村老年人的服务需求和精神慰藉形成很大的“缺口”。但是，家庭养老的主体责任并没有消失。1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”。1999年《中华人民共和国宪法》（修订）也仍保留了1982年《宪法》中首次出现的“成年子女有赡养扶助父母的义务”的条文。

（二）市场经济体制建立：企业福利责任开始剥离

1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》发布，标志着我国进入社会主义市场经济体制改革时期，增强企业活力是这一场经济体制改革的中心环节。为了建立现代企业制度，“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”，“对其他大量产品和经济活动，根据不同情况，分别实行指导性计划或完全由市场调节”。由此，为了减员增效，企业再也不能像过去一样“大包大揽”职工福利。1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确指出，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度；退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳；退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。

这样，随着劳动合同制取代企业职工的“铁饭碗”和《中华人民共和国企业破产法（试行）》的颁布，原来依附于国有企业和集体企业经济的“职业福利”包袱逐渐萎缩，“企业人”、“单位人”变成了“社会人”，老年人养老、医疗、住房等福利需求也逐渐地与原企业单位分离开，过渡到社会化福利。

（三）社会进入转型期：国家履行兜底责任，福利市场机制提出

1978年五届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》修订案，对劳动者福利、劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力时的物质帮助等作出了原则性规定。同时，决定重新设置民政部，主管全国社会救济、社会福利以及优抚安置事务。1982年五届人大五次会议修订通过《中华人民共和国宪法》，再次明确了“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。伴随着城市企业的市场经济体制确立，以及农村家庭联产承包责任制推行，整个经济社会进入了转型期，再加上人口老龄化格局已经形成，老年社会福利也相应地得到重视并进行政策变革。

1986年，民政部制定第二个五年规划（1986-1990）明确提出了社会福利事业改革发展要由国家单一负担转变为国家、集体、个人三方共同负担，实现“救济型”福利事业到“福利型”福利事业的转变。1993年4月，民政部发布《国家级福利院评定标准》，8月民政部会同国家计委等14个部委联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》，其中明确提出为城市老年人、残疾人、优抚对象提供社会福利服务。1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的对象为“三无”老年人、残疾人，所需经费和实物应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。

社会福利社会化目标的提出，其实质就是在原有的企业福利、财政福利和民政福利的基础上增加一个市场化的路子。主要表现在两个方面：一是资金筹集市场化。1987年6月，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立，并颁发了《中国社会福利有奖募捐委员会章程》和《发行社会福利有奖募捐试行办法》。1994年12月民政部先后发布《中国福利彩票管理办法》和《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》，对福利彩票这一市场化筹集福利资金的重大举措进行了相应的规范。1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》发布，首次用法律的形式规范并激励社会捐赠支持各项福利事业。二是服务供给市场化。1999年民政部先后颁布《社会福利机构管理暂行办法》《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》，开始将民办福利机构与公益机构纳入统一的、规范的福利服务供给体系。2000年2月，国务院办公厅又批转民政部等11个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，进一步指出了“资金来源社会化、服务对象社会化、职工队伍社会化、管理体制社会化”的福利制度发展的政策取向，其实质是逐步确立社会福利的市场经济运行体制。老年社会福利作为整个社会福利的重要组成部分，任何一项社会福利政策的出台都决定着其发展的方向及其进程。

这一时期社会福利社会化虽然提出了个人责任，但是在企业“下岗”职工较多、退休金不能按时足额发放，以及城乡福利机构以“三无”老年人为主的情况下，老年福利的个人责任是非常有限的，在多元福利责任中占不到重要地位。

四、老年社会福利在和谐中建设（2001年至今）：家庭责任提升，国家责任推进，市场与社会责任强化，个人责任介入

（一）居家养老为基础，家庭责任提升

第五次全国人口普查统计结果显示，我国在世纪之交进入老龄化社会，属于典型的“未富先老”国家。为了应对人口老龄化，2000年8月中共中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》，提出“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。2001年7月，国务院又公布了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》，再次明确“坚持家庭养老与社会养老相结合，继续鼓励和支持家庭养老”，并特别指出“农民养老以家庭赡养为主”。

2005年3月民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，首次提出“以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为骨干的老年福利服务体系”。此后，居家养老的基础性地位在一些重要政策文件中都得到确认，如《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号）、《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号）、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）、《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年3月16日）、《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会〔2015〕992号）以及《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年3月17日）等。其间，建立养老服务体系的政策表述在多个文件中有所修改，主要表现在对机构养老的认识从“十五”时期的“骨干”地位，到“十一五”下降为“补充”地位，到“十二五”体现为“支撑”地位，再到“十三五”回归到“补充”地位，虽几经调整，但“以居家养老为基础”的方向性定位没有改变，家庭责任在强调中提升。

（二）顺时应变，国家责任积极推进

2010年第六次人口普查的统计结果表明，经过十年的发展，我国人口结构进入快速老龄化阶段。进入21世纪以来，国家和政府在老年社会福利方面制定并颁布了一些政策文件，先后采取了积极的干预措施。主要表现在下列几个方面：

首先，城乡并进，加快建设老年福利的基础设施。2001年民政部发布《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》（民发〔2001〕145号），决定今后两至三年，从中央到地方，通过发行福利彩票筹集的福利金，绝大部分用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。这是新中国成立后首次大规模、全方位推进城乡社区老年人福利设施建设的政府行动。

其次，缓解老年贫困，全面建立高龄津贴制度。《中华人民共和国老年人权益保障法》首次规定，国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。要求各地建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。补贴所需资金，由地方财政负担，列入年度财政预算。截至2015年8月，全国19个省份建立了80周岁以上高龄老人津贴制度，23个省份建立了生活困难老人养老服务补贴制度，4个省份建立了失能老人护理补贴制度。①参见新华网：“民政部：全国19个省份建立80周岁以上高龄老人津贴制度”，2015年8月20日。

第三，增进老年人福祉，初步建立老年优待制度。2012年修订后的《老年人权益保障法》首次从法律层面明确“老年人有享受社会服务和社会优待的权利”，要求县级以上人民政府及其有关部门根据经济社会发展情况和老年人的特殊需要，从社会保障、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲等方面，制定优待老年人的办法，逐步提高优待水平。为了深入贯彻该法律，全国老龄委等24个部门在《关于加强老年人优待工作的意见》（全国老龄办发〔2005〕46号）的基础上修订颁发了《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，要求“进一步落实各项财税优惠政策，保障老年人优待工作经费”，这是目前我国老年人社会优待领域最全面、最具体的一个全国性专项文件。尽管该文件还存在粗疏零散、碎片化以及对违规行为缺乏有效的处罚措施等特征（李志明，2015），但表明我国已经初步建立了体现国家责任、标志社会文明进步的老年人优待制度体系。

（三）提高老年福利水平，引导市场与社会责任

1.积极引导民间资本进入，扩大养老服务供给体系

改革开放以来，民间资本在我国投资不断发展壮大，鼓励民间资本参与兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等社会福利事业开始成为政府政策的重要关注点。为此，《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕60号）要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。于是，民间资本在参与居家和社区养老服务、举办养老机构或服务设施、提供基本养老服务、参与养老产业发展等方面拉开了序幕。国务院进一步要求，逐步使民间资本成为发展养老服务业的主体，以满足养老服务多样化、多层次需求。

随着我国养老服务需求量的不断增大，鼓励外国投资者在华独立或与中国公司、企业和其他经济组织合资、合作举办营利性养老机构，成为我国养老服务领域一个创新性的思维。同时，在民间资本参与方式上支持“项目化”运作，按照融资——投资建设——回收资金封闭运行的模式，将企业项目收益债券推广到养老服务领域。积极引导民间资本在推动医养融合方面有所作为，对民办非营利机构在投融资、税费优惠等政策方面给予照顾。

2.激发公益慈善的社会意识，弘扬尊老爱老传统文化

“十二五”期间，《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发〔2011〕28号）就指出，要大力发展为老服务志愿者队伍。同时，国家鼓励慈善组织以及其他组织和个人为老年人提供物质帮助。中央政府则使用专项彩票公益金对中、西部农村地区老年幸福院项目建设给予大力支持。为进一步加强和改进慈善工作，更好地保障和改善困难群众民生，国务院发布了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号），倡导通过捐赠、支持志愿服务、设立基金会等方式，兴办公益性医疗、教育、养老、残障康复等方面的机构和设施。对于一些企业（包括公益、慈善企业）参与养老服务事业面临融资难的问题，可以通过向民政部、国家开发银行申请养老服务专项贷款项目来获得支持。

（四）摒弃传统福利观念，强化个人责任

计划经济时代的“单位福利”对老年人来说，至今仍有很大的吸引力。但2000年以来的福利市场化与社会化，逐渐地改变了人们对福利的依赖心理。除了特困老年人和“三无”老年人享有国家免费的福利外，根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免等多种服务，在较大程度上强化了个人责任。特别是针对人口老龄化程度较重和老年人口较多的农村，养老服务政策明确支持家庭、个人承担应尽责任。

近几年来，我国青岛市、长春市、南通市等地先后试行失能老年人医疗照护保险政策。无论是通过划拨医疗保险结余资金，还是个人缴费和政府补贴方式来筹资支付参保人失能后的照料服务和医疗保健的费用，二者在体现了国家责任的同时，也表明了国民个人也要为自己的养老服务买单。随着《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》的发布，以及在不久的将来长期护理保险试点的全面推广，国民在养老服务方面的个人责任还会进一步加强。

五、中国老年社会福利政策：V型责任理论建构

（一）理论依据：经济发展、养老风险与养老责任的关系

1.从传统农业社会到工业化社会：养老风险集中，国家责任介入

在我国传统农业社会，由于生产力水平十分低下，人均劳动生产率很低，剩余劳动产品较少，为了维持足够的劳动力以维持家庭经济的简单再生产，不得不采取多生子女的策略，形成了人口众多的大家庭和复合家庭。这种家庭规模和代际结构使得家庭养老成为必然。在这一时期，家庭成员的经济、情感和价值观都是相互依存的一个整体。养老基本上局限在家庭内部，以及部分邻里互助和特殊时期（自然灾害、战争）官方零星的赈济。

建国后，我国进入了社会主义改造和集体经济的工业化初期阶段。社会分工变化和工业化发展是养老的个人需求转化为社会需求的基本原因（王虎峰，2004：15）。社会生产方式的进步，工业化的推进，促使传统的农业结构逐步弱化，家庭保障不能解决每一个社会成员的养老风险。再加上社会经济环境的骤然变化，“一大二公”统收统支，家庭经济遭到破坏，养老风险特别在农村地区集中爆发出来。在这样剧烈的社会结构大变革时期，养老再也不可能仅仅是单个家庭的责任，需要国家“父爱主义”责任的体现。

2.从工业化初期到后工业化社会：养老拓展，风险递进，责任多元

始于八十年代初期的改革开放和现代企业制度的建立直接推动了工业化进程，在生产力水平显著提高和经济快速发展的同时，我国家庭结构、人口结构、就业结构以及疾病结构等发生了很大的变化，毋容置疑地，这些变化也导致了我国养老结构的演变，养老风险的逐渐增强。前工业化社会的养老主要在于吃、穿、住等基本生活的经济保障，进入工业化和城镇化社会以后，养老不仅受限于经济供养，而且还拓展到生活照料的服务保障和情感慰藉的精神保障。相应地，养老风险也产生了递进，由原来单一的经济保障风险，延伸为经济供养、生活照料和情感维护三个方面风险。

一般情况下，风险越大，化解风险的责任越大。经济结构和社会结构的转型，使得国家和政府难以承担全体国民的养老风险。其实，在很多从计划经济向市场经济转型的国家中，政府还是主要的养老福利待遇提供者。不过，这个状况也在改变，这些国家的政府在准备或者已经向私营机构转移养老保障责任（科林·吉列恩等，2002）。我国养老福利的责任走势正是如此，福利责任多元化是方向，无论从公平还是从效率角度，再也不可能回到企业“大包大揽”和国家“一手包办”的计划经济时代福利状态。

（二）V型责任：老年社会福利政策的理论建构

通过对建国后不同历史时期的老年社会福利法律、政策文件的梳理与解读，我们初步地了解到各个阶段老年福利责任主体的构成。在理论依据分析的基础上，透过对同一时期的老年福利不同责任主体的比重大小，以及不同时期的老年福利同一责任主体的走势的二者综合分析，本文尝试建立一个具有中国特征的老年社会福利政策的理论框架（如图1所示），以期对中国老年社会福利理论的完善和发展型社会政策的定位提供一些有价值的参考。

图1：中国老年社会福利V型责任态势

1.V型责任理论的解释

根据经济发展水平、养老风险与养老责任三者之间的关系，本文绘制了一个两轴折线图。横轴为不同经济水平的年份，左纵轴表示养老风险，右纵轴表示养老责任度。图中R为养老风险线，表明随着经济发展水平的提高，整个社会的养老风险相应地提升。但必须说明的是，R是一条当前假想的养老风险线，因为当经济发展到一个很高水平的时候，整个社会和个人预防和化解风险的能力也就愈来愈强，此时R线应该呈现出下降的趋势。不过，现在的R线趋势并不影响本文的研究结论。依据本文第二至第四部分，ι1表示家庭责任的抛物线，ι2、ι3、ι4、ι5分别表示国家责任、市场责任、社会责任（公益慈善）以及个人责任。

福利责任主体的度量。图中ι 线自下至上，表示相关主体的责任比重越来越大。即在整个老年福利体系中，现阶段各责任主体的份量由大到小依次是家庭责任、国家责任、市场责任、社会责任以及个人责任。每条代表责任方向的ι 曲线相交所构成的V型区域，表明两点：一是，可明确两条ι 曲线的责任比重大小，责任大的ι 线位于上方；二是，V型区域面积越大，V型开口就越大，两条ι 线所代表的责任偏差就越大。

福利责任V1区域的形成。在建国前的传统农业社会里，家庭养老几乎是全部的也是最重要的责任，政府责任只是少量的零星的社会救济。1949年后，我国处在工业化前期与传统农业社会并存的阶段，新生的中华人民共和国政府特别重视城乡贫困老年人的养老问题，但由于国力有限而重点放在老年人基本生活的经济保障上。相比之下，国家责任比重明显增加，家庭养老的负担得到减轻。“十年动乱”期间，城乡老年福利建设停滞，三年自然灾害的发生，全民政治运动导致民政部被撤销，政府也没有专项资金规划。因此，图中 ι1、ι2形成了V型福利的第一个区域V1。

福利责任V2区域的延伸。上个世纪七十年代末到八十年代初，我国进入改革开放的经济发展时期，一直持续到二十一世纪的第一个十年，基本上完成了工业化中期的国民财富巨大积累阶段。在老年社会福利方面，家庭养老虽然面临一些挑战，但家庭养老的法律责任在不断发展中逐渐强化。在人口老龄化进程加快的巨大推力下，国家责任在强大国力支撑下显著推进。因为1966至1977年期间的国家养老责任显著下降，所以，ι1、ι2构成了老年社会福利的V2区域。

福利责任V3区域的诞生。八十年代初期，市场经济体制的建立意味着是后来社会福利市场化的前奏。福利彩票资金的筹集、民间资本进入养老服务领域等成为老年福利市场化的具体形式。公益、慈善等民间互助传统文化，虽然一直都存在，但是产生的作用不大，甚至有弱化的趋势。“十二五”初，官方文件才正式倡导志愿服务、慈善支持养老服务业的发展。这样，图中 ι3Sι4所构成的V型面即为V3区域。在整个老年社会福利体系中，相对于家庭责任和国家责任而言，市场责任、社会责任的分担才刚起步，相关政策法规还处在逐步完善之中。

福利责任V4区域的彰显。虽然养老保险领域早在二十世纪八十年代中后期就开始提出企业、个人和政府三方付费的“社会统筹与个人账户相结合”制度，但是，在社会福利领域由于国企改革面临的困难导致个人责任仅限于政策文件，难以付诸于实践。但是，2000年以来在老年社会福利领域，个人责任极速推进，尤其是近两年来体现为“医养融合”的长期护理保险制度试点与推进，使得老年福利中的个人缴费责任逐步放大，个人责任发展的速度与势头都超过了公益慈善倡导的社会责任，因而不可避免地产生了图中ι4、ι5相交后构成的SMP （V4）区域。

2.V型责任的发展趋势

根据我国的传统文化、经济发展水平、民生建设进程以及全球社会福利改革的总体走势，未来十年老年福利的V型责任惯性有可能呈现出以下几个趋势：

V2区域的开口逐渐扩大。养老的家庭责任在我国不可能消失，这是中华民族传统文化所决定的，但是ι1曲线也不可能无限地上升，也就是说，在人口老龄化、工业化和城镇化推进的大背景下，家庭难以承担养老的全部责任。因此，ι1曲线可能在平稳中延伸。而体现国家责任（包括企业福利、财政福利或民政福利）的ι2曲线，目前来看处于增幅，但不排除以后在经济不景气的年份里会有向下走势。随着“小政府，大社会”理念在全球达成共识，长期来看ι2曲线是缓慢地偏向下方，所以，ι1、ι2曲线所围成区域的开口，在相当长的时期内会慢慢地增大。

V3区域的开口向右上方延伸。市场化在我国老年福利领域刚刚起步，下一步营利企业和非营利企业在养老服务体系中要发挥重要作用，那么，代表市场责任的ι3曲线会较快地向右方上升，可能在未来某个时间与ι2相交，形成新的V型区域。而代表社会责任的ι4曲线，在养老领域（救助、服务等）的责任越来越得到倡导和弘扬，当然呈现出右上方延伸的趋势，但是不会与ι3相交。这是由市场化的主体责任和公益慈善的补充地位的性质所决定的。

V型新区域的形成。个人责任在养老、医疗等福利领域的强化，正成为一种潮流冲击着传统社会福利制度。未来的养老保障福利，家庭和国家都不可能全部包下来，方向应该是以个人为责任主体的、加上国家帮助的、辅之以社会化的保障模式（姜向群，2007）。老年福利在未来应该是面向全体老年人的一种常态的正式制度安排，而不是今天的“补救式”制度定位。可以预见，代表个人责任的ι5曲线在不久的将来向右上方延伸，先后与 ι4、ι3相交。与ι4相交，形成新的V型区域V5（ι5Mι4）；与ι3相交，又形成新的V型区域V6（SNP）、V7（ι5Nι3）。V4、V5区域分别表示个人责任低于、或高于社会责任（公益慈善）的阶段，而V6、V7区域分别表示个人责任低于、或高于市场责任的阶段。如果看到更远一点，ι5有可能与ι2相交，那说明老年福利的国家责任真正地成为了“最后一道防线”。

3.福利V型责任理论与西方福利理论的差异

首先，二者在责任态势上的差异。西方福利理论虽然从“福利三角”发展到福利多元，但是不同时期的同一福利责任主体、同一时期的不同福利责任主体间的走势鲜有阐明。福利V型责任理论则弥补了这一不足，动态地论述了各个时期的福利责任主体之间的形态及其发展趋势。

其次，对家庭责任的重视不同。西方福利理论认为，工业化国家的社会福利由国家、市场和市民社会来承担，淡化了家庭的责任。尽管后工业化国家现在又倡导“回到家庭中去”，但是，与我国老年福利中家庭责任一直以来的基础地位不同，西方国家福利的家庭责任所占比重相对处于较低层次。

第三，对个人责任和社会责任的态度不同。西方福利国家由于自由主义的文化和市民社会的发育较完善，所以在福利三角理论中比较早地提出了包括个人责任、社会责任的福利四角关系。同样，我国传统“孝”伦理和“家”文化，以及计划经济时代国家福利的历史与政治因素，决定了在工业化后期的市场经济社会才具备了提出个人责任、倡导志愿服务与公益慈善社会价值的条件。可以说，我国老年福利政策遵循着一条从不同经济水平阶段的“福利二元”、“福利三角”到“福利多元”的发展路径。

六、进一步讨论

前文已述，养老包括老年人的经济保障、生活照料、健康维持以及精神慰藉等方面。那么，老年社会福利政策就需要针对这些方面来明确相关责任主体。V型责任理论中各个责任主体所承担的福利成分，随着经济和社会结构的转型，应做进一步的讨论和界定。换句话说，代表责任主体的ι 线走势没有发生转向，但所包含的福利成分会有或多或少的变化。

家庭养老是人类社会的本能所系，家庭责任是可持续的。在传统农业社会和工业化前期社会里，无论中西方国家家庭成员的生、老、病、死等经济、照料和情感都来源于家庭内部。伴随着工业化的推进和社会结构的变迁，家庭没有能力承担全部的养老责任，可持续性主要表现在家庭提供部分的生活照料、健康服务以及情感慰藉。家庭是一切社会形式所凭依的最基本的单元，家庭体系给文化和文明的滋长提供了坚实的基台（T·菲利普斯，2002）。即使社会发展到后工业化阶段，家庭仍然是人类社会的情感归依。

在计划经济时代，国家养老责任主要体现在城乡贫困老年人和特困人群生存保障的“兜底”功能。进入工业化中期以来，老年人的服务保障迨至今天的“医养融合”渐渐得到国家的重视，除了维持“底线公平”的公立养老机构建设外，推动多层次养老保障体系构建也成为“服务型政府”的重要责任内涵。

市场责任在老年社会福利体系建设过程中占据越来越重要的地位。从八十年代中后期的养老福利资金筹集市场化以来，非营利和营利民间资本进入养老服务领域在逐步扩大，表现为公建民营、民办公助、民营独资等多种形式。计划经济时代销声匿迹的公益慈善和志愿服务，近些年在老年福利领域也崭露头角，焕发出新的生机。随着社会文明的进步，体现社会责任的志愿互助和慈善捐赠行动会深入到老年福利的贫困救助、照料帮助、健康维护以及老年人文化生活中去。此外，老年人本身也是一个巨大的志愿服务资源，通过政策制度的调整、社会组织的培育和社区建设等方面努力，老年志愿服务会有更大的发展空间（钱宁，2015）。

提到养老的个人责任往往会触及到一些老年人的神经。在他们的意识里，国家责任和家庭责任是养老保障的“天”和“地”。在前工业化社会，个人是家庭的一分子，“下一代从完全依赖于父母到担当合作的角色，最后到挑起赡养父母的全部责任”（费孝通，2006），个人责任与家庭责任是融合在一起的。改革开放前的“单位福利”“集体福利”让现在受益的老年人更是难以割舍。每个人为自己的养老分担一部分责任，既是作为“社会人”的责任，也是养老福利制度能够可持续发展的需要，现在来看，这种责任更多的是体现在付费接受养老服务和缴费参加长期护理保险，个人承担养老责任可能会成为加速发展的趋势。这也是社会进步和公民社会的一个重要表现。

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