企业职工养老保险“保基本”的内涵回归及调整方案

2018-05-24孙雅娜

社会政策研究 2018年1期

边恕孙雅娜

一、前言

我国连续多届党和政府的报告中都对社会保障，特别是养老保险制度的给付水平在原则上作出了规定，其核心就是“保基本”。例如，在国务院出台的《关于完善城镇企业职工养老保险制度的规定》（国发〔2005〕38）文件中，直接提到企业养老保险制度要“保障离退休人员基本生活”；党的十七大报告中，提出了社会保障制度要“保障人民基本生活”；党的十八大报告，提出了构建“全覆盖、保基本、多层次、可持续” 的社会保障制度12字方针；而2017年召开的中国共产党第十九次全国代表大会，习近平总书记在报告中更是提出了社会保障的发展目标是，构建“覆盖全民、城乡统筹、权责明晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，对保障水平用了“保障适度”四个字作出了着重概括。从以上文件可知，我国政府对养老金的给付水平做出了持续性的设计：从政策上确定了比较稳定的给付水平，不使其过低，以保证退休职工的养老需求；同时符合我国同期的经济发展水平，以保证养老金的给付能够具有可调整性和可持续性。

从养老金给付的历史情况看，自2005年以来，退休职工养老金水平逐年增长，至2015年平均增速超过10%以上，到2017年已经实现了“十三连增”，2016年和2017年的增速尽管有所下降，但也达到了6.5%和5.5%的增长幅度。在给付的绝对水平上，2017年养老金已达到了月均2472元。针对企业职工养老金给付水平的快速提升，学界出现了两种声音：一种观点认为快速提高的养老金会引起社会上对养老金将进一步提高的非理性预期，这种社会预期以及随之产生的福利刚性，会使本来已收不抵支的养老保险基金雪上加霜，对养老保险制度的可持续运行造成负面影响。另一种观点则认为，企业职工养老金的替代率已经由1997年的76%下降到2013年的44%，这一替代率水平远低于养老保险制度设计的约60%的目标替代率，这将会对职工的退休生活带来不利影响。

针对以上观点，本文要对什么是“保基本”、为什么要“保基本”、回归“保基本”内涵后的适度替代率是多少、如何对制度进行调整以实现“保基本”的初衷，以及制度调整是否有可行性等问题作出分析，以期进一步完善企业职工养老保险制度。

二、文献探讨

学术界对社会养老保险定位为“保基本”的认识是一致的，但是对“保基本”所包含的范围的理解存在着差异。李珍等学者（2012）认为，要从基本需求的角度判断“保基本”的内容。即将需求分为保生存的基本需求和保发展的精神需求，前者包括吃、穿、住、行( 交通、通信) 、医疗等内容，后者指教育、培训、文化、娱乐等内容。李珍教授认为如果将恩格尔系数作为保基本的标准是不合适的，因为恩格尔系数的标准是保障吃饭，水平过低。除此之外，医疗费用要计算到基本生活需求中，因为退休者的消费结构与国民整体消费情况存在明显差异，特点之一就是医疗支出远比其他年龄段人口要高。尽管有社会医疗保险制度的保障，但是由患者自身负担的费用仍然较大，从国际经验看，老年人医疗费用的支出是全部人口平均水平的3-5倍，从我国实际情况看，60岁及以上老年人口的药品消费量为全国药品消费总量的约50%，而且65岁及以上的老年人的人均用药费用是青年人的3.7倍（李珍、王海东，2012）。与老年人住房相关的公共设施及服务的支出费用是硬性支出，也是不可忽视的。何文炯等学者（2016）认为，基本养老保险不应该承担医疗、照护等职责。如果养老金既用于老年人购买生活资料，又要购买照护和健康服务，就出现了制度分工的错位，导致养老金需求的刚性增长。穆怀中等学者（2013）对“保基本”作了一个比较严格的规定，认为养老保险项目只应满足基本生活需求，而不应用于支付发展型需求，因此将保基本的消费层次最终确定为食品、衣着、住房、交通通讯、家庭设备的消费支出上，而将教育、文化、娱乐等内容排除在外。张彦、李春根等学者（2015）认为，退休者除了应该通过养老金获得基本生活产品外，还应该顾及精神层面的需求。他们通过实地调研发现，精神层面的需求已经成为了退休者不可缺少的日常基本需求，虽然所占比重不高，但对退休者的影响很大。特别是受教育程度高的退休者，其对文化、教育方面的精神需求更为迫切。

从社会养老保险“保基本”的性质来看，是要与贫困线或最低生活保障线进行区分的。因为贫困线和最低生活保障线属于社会救济范畴，其保障对象不需缴纳保险费，无须为社会做出贡献，只要生活困难达到救济标准，就可以获得相应的给付。这既是国家不可推卸的社会责任，也体现了人道主义精神，保障了公民最低限度的生存权利，而社会养老保险制度属于社会保险范畴，参加者是在年轻时为社会做出贡献，并缴纳了社会养老保险费的劳动者，在退休后获得养老金体现了缴费义务与享有权利的对等关系。因此社会养老保险制度不能提供与社会救济相同的给付标准，而是要保证退休后能够获得与缴费水平相匹配的生活水平，即在保障基本物质生活的同时也要有一定水平的精神生活。这一理解与马斯洛需求层次理论所包含的思想是基本一致的。

从社会养老保险“保基本”的水平来看，需要体现出退休者对社会发展和收入增长的分享。这一点表明了“保基本”的绝对水平处于动态变化过程中，其涵盖的内容也随着经济和社会的发展而不断变化。许多当前我们认为的生活必需品，在过去可能是奢侈品，而未来的社会发展也会使当前的一些非基本生活用品或服务，成为老年生活的必需品。为此，“保基本”所要求的绝对水平必须跟上经济和社会的发展步伐，不能仅仅满足食品、衣着等物质需求，还要有一定的电子产品及设施，而且体现生活质量的文化、娱乐等精神产品也不可缺少。“保基本”绝对水平的提高不代表相对水平也要提高，因为基本物质和精神生活在日常消费中常常表现出一定的稳定性，特别是老年人的消费结构变化较小，因此“保基本”与同期收入相比，也应该是一个比较稳定的相对水平。

基于以上分析，本文认为所谓社会养老保险“保基本”，所包含的内容不仅有物质生活需求而且还要包括精神生活需求，这种需求当中的非额外消费支出就构成了“保基本”的数量。从这个角度看，基本养老需求是指，满足老年居民生存或基本生活的物质及精神产品需求。养老需求在纵向时序上与青年时期的生活需求有密切关联，但并不是年轻时期需求的自然延伸，而是老年时期为维持生命延续并保持相对满意的生活质量所必需的核心生活支出；养老需求在横向截面上，因个人偏好或生活习惯的不同，具体项目有明显差异，但是其核心要素是保持基本不变的，即衣、食、住、医、文教娱乐等基本需求的核心生活项目。“保基本”的绝对水平是不断提高的，但是其相对水平却是比较稳定的。由于养老保险制度的给付原则是“保基本”，因此本文将“基本养老需求”等同于“基本生活需求”。

三、企业职工养老保险回归“保基本”内涵的必要性

我国在企业职工基本养老保险制度改革时，明确了原来由政府和企业负担的职工养老保险责任，变为由政府、企业、职工三者共同承担养老保险责任。从三十余年的制度改革和运行情况看，企业和职工的缴费责任得到了明确，且缴费率不断进行调整，缴费结构也得到了固化。但是政府的责任始终没有明确体现，尽管政府从财政的角度不断对养老保险注入补贴资金，对养老金的足额按时发放起到了重要作用，但政府始终是以“暗偿”的形式来维系社会养老保险制度的运行，且往往是根据养老金缺口来确定当期的补偿额，并没有形成固定的给付比例。从财政养老金负担比例看，以2012年为例，当年我国用于社会保险基金的财政补贴为6271.8亿元，占当年财政总支出的比例不足5%，财政负担比例远低于世界水平，而且其中用于养老保险基金的补贴为2392.5亿元，仅占财政支出比例的1.9%（刘长庚、张松彪，2014）。财政补贴水平低且支付责任不明确，导致了制度运行中出现了一些问题：一是养老保险基金出现越来越严重的收支缺口；二是基本养老保险政府财政补贴的调整不稳定；三是财政责任的隐性化与央地财政分担结构的失衡。这些问题的根源在于对企业职工养老保险替代率的适度水平没有判断清楚，也就是过分强调基本养老保险制度在职工退休生活中的地位，对基本养老保险是承担“全面保障”还是“保基本”的责任没有在思路上加以厘清。

企业在养老金负担水平上承担着较重的责任。我国在企业职工养老保险制度中对企业缴费率的要求是职工工资的20%，如与其他国家的对比看，这一缴费率是较高的，例如美国、英国、瑞典、德国、俄罗斯、韩国、新加坡等国的企业缴费率分别为6.2%、12.8%、9.25%、9.75%、8.2%、5.5%及16%（张士斌、杨黎源，2012）。此外，从制度设计之初的情况看，世界银行的建议是9%的缴费率，然后发展企业补充保险等其他支柱，共同实现养老保险的合理给付水平。但是我国将企业缴费率设计为20%，目的是通过高费率一方面来应对制度转型所造成的隐性债务，另一方面也希望借助制度自身来闯过人口老龄化难关。据当时测算20%的缴费率不仅可以应对老龄化风险而且在2050年仍能形成约6%的养老金盈余（张士斌、杨黎源，2012）。由此可见，从制度设计之初，我国的养老保险缴费率就定得偏高。

高社会统筹缴费率会给企业财务带来沉重压力。企业将通过两种方式来缓解压力：其一是降低企业员工的工资，其二是压缩企业利润、减少雇员。降低工资将直接影响劳动者的劳动积极性，降低工作效率，从而使企业发展受损。另一个层面上，将导致劳动者消费能力下降，使拉动经济发展的“三驾马车”之一的消费受损，从而不利于我国经济的长期可持续发展。据马双等学者（2014）的测算，企业缴费率每增加1%，就会使职工工资下降0.6%，职工福利下降0.7%。职工可支配收入的减少必然带来消费能力的下降，据世界银行《2010年世界发展报告》统计，在全球132个国家中，中国是消费率最低的7个国家之一（席卫群，2012）。2008年，在世界家庭最终消费率方面，高收入国家为62%，中等收入国家为56%，低收入国家为75%。世界平均水平约为61%，而同期我国的家庭最终消费率仅为37%，相当于世界平均水平的60%左右。2015年我国居民最终消费率首次突破50%，但与世界平均水平相比仍有不小的差距（席卫群，2012）。

拉低企业利润将影响企业扩大再生产的能力。企业为在竞争中获得优势，需要不断研发出市场需要的高质量、高技术产品，这就要企业进行高额的研发投入，但过高的养老保险缴费率一定程度上挤占了企业利润，缩减了企业用于技术开发的资金，将不利于自主创新能力的提升，从而降低国际竞争力。如果企业不将过高的缴费率转嫁到劳动者工资上，那么过高的企业缴费率会提高我国企业的劳动成本，也会影响到企业的国际竞争力。据马双等学者（2014）的测算，企业养老保险缴费率每增加1%，企业雇用人数将减少0.8%。近年来，我国企业曾长期具有的劳动力成本优势有所丧失，许多劳动密集型企业逐渐向东南亚和南亚转移就是明显的例证。

许志涛、丁少群（2014）的研究也表明，企业对社会养老保险缴费的实际承受力是远远低于制度缴费率的，根据不同的企业性质来看这一问题会发现，外资企业对养老保险缴费率承受力最强，其能够承担的最高缴费率为20.21%，除此之外的国有、集体、私营三种类型企业都存在明显差距，三者对社会养老保险所能承受的最高缴费率分别为15.16%、11.78%、12.56%，都大大低于法定20%的社会统筹缴费率。这些企业能够承担的缴费率平均值约为15%。

综上所述，造成这些问题的关键是企业职工养老保险的制度定位没有得到明确，也就是政府在各类文件中所强调的“保基本”原则没有得到真正体现。

四、企业职工养老保险适度替代率判定及制度改革方案设计

（一）企业职工养老保险适度替代率判定

借助ELES（扩展线性支出模型）能够测算基本生活需求，由于本文将“基本生活需求”等同于“基本养老需求”，因此得到的结论可以认为是基本养老需求。ELES模型的公式为：

式（1）中，Rij表示产品或服务的消费额；Pij表示产品或服务的价格；Qij表示产品或服务的消费量；Pi是满足基本生活需要的产品或服务价格；Ji是满足基本生活需要的消费量；bi是边际消费倾向，表示扣除基本生活需求后的剩余收入用于额外消费的比重；I为居民可支配收入；Pj表示总体需求中产品或服务的价格，Cj表示总体需求中产品或服务的数量。由于我国消费支出结构共分为八类商品和服务，因此，i和j的取值范围在1-8之间。

通过对我国城镇居民基本需求的测算可知，中国城镇基本养老需求的替代率在35%-40%之间，如表1所示。表1中还包含了职工人均养老金、职工养老金替代率、职工人均工资、城镇居民人均收入、职工工资与城镇居民收入的比值、职工养老金替代率与城镇居民基本养老需求的替代率比值、职工养老金与城镇居民基本养老需求的替代率差值。

表1：职工养老金与城镇居民基本养老需求相关数据分析（单位：元/月）

资料来源：根据公式（1）及《中国统计年鉴》（2006-2016年各版）计算得出。

表1表明，企业职工的养老金替代率在2005年为47%，但在2006年出现了明显增长，达到50%。这一变化与2005年养老金超常规地大幅提高有关，具有一定偶然性。职工养老金替代率2007年仍受到上一年影响达到了46%，也是一个较高的水平。此后，自2008年到2015年，职工养老金替代率变化比较稳定，处于42%-44%之间。这表明近年来对养老金给付水平的确定正在越来越成熟，而2005-2015年间企业职工平均的养老金替代率约为45%。从城镇居民基本养老需求替代率来看，除了2005、2006年较高之外，其余年份变化均比较稳定，其历年的替代率平均值约为36%。城镇职工工资是构成城镇居民整体收入的一个组成部分，二者具有密切的关联，同时近年来变动趋势都趋于稳定，因此可以将二者进行比较，以便对企业职工养老金替代率的适度性作出判断。作为评判基准的是城镇居民基本养老需求替代率，这是从众多数据中利用统计模型得出的具体数据规律，因此结论具有客观性和科学性。测算结果表明在城镇居民中客观上存在着一个与收入水平相对应的适度替代率。

2005-2015年期间，企业职工平均工资与城镇居民平均收入比值在1.75-1.96倍之间变动，平均倍数约为1.90倍；职工养老金替代率与城镇居民基本养老需求替代率的比值并没有达到二者收入之比那样大的差距，而是在1.20-1.36倍之间变动，平均倍数约为1.23倍。说明职工养老金替代率不断收敛到一个较小范围内，因此可知职工养老金替代率并没有超出适度的范围。此外，职工养老金替代率与城镇居民基本养老需求替代率的差值在7-13个百分点之间变动，尤其在2007年之后二者的差距始终保持在7-8个百分点之间，这一方面表明，尽管职工养老金水平高于城镇居民基本养老需求，但这是与职工工资明显高于居民平均收入有关的，且二者替代率的差距远小于二者收入之间的差距，说明职工养老金替代率处在一个较低水平上，不存在过度福利或超额给付的问题；另一方面，职工养老金替代率高出城镇居民基本养老需求替代率不多，并且二者之间的差距非常稳定。既然城镇居民基本养老需求替代率是一个适度替代率，综合以上信息可推知职工养老金替代率也是相对适度的，即可以认为对城镇职工而言，平均水平为45%的养老金替代率是能够满足退休者基本养老生活需求的。

（二）企业职工养老保险制度改革方案设计

本文建议在不改变企业职工养老保险前期出台政策的前提下，对缴费率和缴费结构进行调整，同时考虑因城镇化带来制度内支持比的变化等条件。对企业缴费率的设计参考了2009年国务院下发的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，这一文件为劳动者养老保险的专业接续提供了政策依据。该通知对统筹基金（单位缴费）的规定是，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移。说明企业为因职工流动原因所缴纳的20%的社会统筹金，只能随着职工个人转移12%。本文的设计是根据该项政策，既然12%的企业缴费率是可以全国转移的，那么所设计的新制度就可以将统筹账户所对应的缴费率定为12%，由缴费率下降所导致的资金亏空需要由财政进行弥补，从而形成固定比例的财政补偿责任。由企业和财政共同构成的12%的缴费率都用于社会统筹支出，这与原制度20%的统筹费率相比下降了8个百分点，将大大减轻企业的养老保险缴费负担，同时也为企业年金等补充性保险的发展扩展空间。

根据近年来财政对养老基金的补贴情况，可以计算出财政补贴相当于4.5%-5.7%的缴费率。对以上年度财政补贴所折算的费率均值为4.9%，因此本文在以下的研究中将其设定为5%。具体情况如表2所示。

表2：财政补贴资金所折算成的缴费率（单位：亿元，%）

根据以上思路，设计企业职工养老保险制度的调整方案如图1所示。

图1：调整后的企业职工养老保险制度结构及缴费率

调整后的制度具有如下特点：首先，统筹账户由原来的企业单方面承担变成了企业和财政共同承担，充分明确了政府责任。财政补贴成为了新增的统筹账户，其折算缴费率为5%，而企业缴费率则由原来的20%下降到7%，与新增的财政账户共同构成了缴费率为12%的统筹账户。这一缴费率与当前制度规定的劳动力异地流动可转移缴费比率相同，符合养老保险政策的规定。个人账户缴费率仍保持8%不变，其个人账户内资金可以按现行规定，随劳动者的流动在全国足额划转。此时的第一支柱是基本养老保险制度，由7%的企业缴费率、5%的财政统筹缴费率、8%的个人缴费率构成，合计缴费率为20%，与当前灵活就业人员所缴纳的费率相同，这一设计有利于打破养老保险制度在参保群体间的限制，实现城镇企业职工与灵活就业人员、自由职业者之间的自由流动。调整后的第一支柱资金结构为，企业：个人：政府=3.5：4：2.5。三者的负担比例与原有制度相比，各主体的负担水平更加平均，大大减轻了企业负担，而且明确了政府责任，其比例结构与世界大部分国家的情况很接近，是一种比较合理的负担结构。作为第二支柱的企业年金，仍按照政策规定保持8%的企业缴费率不变，但是企业年金制度的建立要由自愿转变为强制。在这种情况下，企业要承担7%的统筹账户费率，以及8%的企业年金费率，总体上需要承担的缴费率为15%，其中这一缴费水平与原来企业需要承担20%的缴费率相比大大下降，同时也与国内学者对企业最优缴费率的研究结论相符（如：柳清瑞，2013；徐志涛，2014）。企业用于统筹账户的缴费率下降，一方面能有效减少各地方政府与中央政府在养老保险基金盈亏上的博弈，有利于推进基础养老金的全国统筹；另一方面调整了养老保险体系的结构，刺激了第二支柱的发展，有利于其尽快成熟。

在新的制度结构下，中央和地方财政的权责划分取决于具体面对的养老保险制度运行问题。在财政资金的使用上要根据具体地区的养老负担和养老保险基金收支状况予以倾斜式补贴。要调整不同地区的央地财政补贴比重，对历史负担轻且养老保险收大于支的地区，地方财政折算费率就要高于5%；而对历史负担重且养老保险收小于支的地区，地方财政的折算费率就要低于5%，甚至可以为0。中央财政要在总体上把握各地区的财政统筹费率，并介入到资金的补贴中去，以使最终的央地财政资金总折算费率保持在5%的水平上。

（三）企业职工养老保险缴费结构改革的可行性分析

判断企业职工养老保险制度的调整方案是否具有可行性，需要从基金收支的角度分析新制度结构能否实现适度的替代率。

社会统筹账户的基金平衡条件是：

式（3）左边为养老金替代率，右边括号内为制度内赡养比的倒数，称为制度内支持比。据此可得：

根据以上对养老保险制度的再设计，用于社会统筹的企业缴费率为7%，同时2015年我国养老保险制度内支持比为2.97，因此替代率为7%×2.97≈21%。同时，由于财政资金负担5%的补贴资金，其用途也是社会统筹，因此财政资金所能获得的替代率为5%×2.97≈15%。由以上测算可知，退休者所能获得的统筹账户养老金的总替代率为36%。当然，这是在制度内企业遵缴率为100%情况下的替代率水平，但目前在遵缴率约为80%的情况下，企业统筹养老金的替代率下降为17%，与财政补贴替代率合计后的总替代率也只能达到29%左右，是低于我们前文测算得到的“保基本”水平替代率的。但是，从我国青年人口与老年人口的比例看，目前二者比值为8.7:1，这表明如果考虑到城镇化进程加速以及养老保险制度外人口向制度内的转移，制度内支持比将由目前的2.97向8.7的水平转变，即使达不到8.7这样一个上限，仅仅是阶段性变化的前提下，就能够使养老金替代率达到45%左右的适度水平上。具体结果如表3所示。

表3：不同的制度内支持比和遵缴率下的企业职工养老金替代率（单位：%）

表3表明，在80%的遵缴率下，当制度内支持比由2.97提升至4-5之间时，得到的企业职工养老金总替代率可以达到适度保障水平附近；在100%的遵缴率下，当制度内支持比提升至3-4之间时，企业职工养老金的总替代率就能够到达适度水平。随着制度的完善，遵缴率也会不断提高，第二支柱的企业年金制度不断完善，这样就会从制度内支持比、遵缴率、企业年金三个方面形成对企业职工养老保险制度的强有力支撑。

五、结论及对策

（一）结论

近年来城职保养老金替代率出现不断下降趋势，学术界依据先后几次出台的政策文件，普遍对当前的低替代率表达了担忧，认为当前的替代率可能满足不了退休者的基本生活需要；但也有学者认为，我们赋予养老金过多的功能，许多功能是不应由养老金承担的，过多功能所导致的养老金“十三连增”，容易提高民众预期，形成福利刚性，对制度的健康及可持续发展带来不利影响。本文对此进行了探讨，认为“保基本”是满足退休者的基本生活需求，要随着经济和社会的发展不断调高绝对水平，但是无论经济和社会发展得如何迅速，其占人均收入的比例应该是基本保持不变的，即相对水平是稳定的。通过运用ELES模型，本文对城镇居民的基本生活需求进行了定量测算，从与目前企业职工养老保险制度的实际替代率比较来看，可以认为当前的养老金替代率是合适的。本文还认为，养老金连续多年增长对制度可持续发展的影响，取决于财政资金能否对养老保险制度进行持续性的投入。由于世界多数国家对财政的养老金补贴比例都作出了比较固定的规定，因此我国的养老保险制度也应该明确政府责任，并合理划分中央与地方财政的负担结构。对此本文基于我国对基本养老保险制度、转移接续规定、灵活就业人员养老保险缴费规定等多个文件，在保证前期政策延续性的前提下，提出了降低企业统筹账户缴费率为7%、建立财政补贴账户缴费率5%，使二者形成的最终的统筹账户的缴费率达到12%，以便与现有转移接续的制度规定相符合。从而达到降低企业缴费率；优化企业、个人、政府三者负担；明确政府责任和央地财政补贴比例；推动企业年金发展；实现劳动者异地保险关系顺利接续；灵活就业者与城镇职工就业岗位有序转换的目的。而且随着城镇化的不断加速，制度内支持比会不断提升，同时企业缴费负担的下降也有利于遵缴率的上升，这两方面的同向变动对养老金替代率保持合理水平是非常有利的，企业职工养老保险制度的可持续发展也是可以期待的。

（二）对策

1.按照“保基本”原则发放养老金，降低企业的统筹账户缴费率

保障退休者基本生活需求既是政府必须履行的职责，也为补充养老保险的发展创造了条件。需要有效测算保障老年人基本生活的成本，形成与人均收入挂钩的合理替代率。通过建立其他老年服务制度，减轻退休者对养老保险的过度依赖，使老年需求能够从各个制度层面得到满足，推动基本养老保险向“保基本”内涵的回归。“保基本”内涵的回归会使企业缴费压力减轻，因此结合现有制度规定，调整企业缴费率由20%下降到7%，并在财政补贴费率为5%的条件下，最终使统筹账户的总缴费率达到12%，从而实现与现行转移接续政策的接轨，同时又能有效降低企业负担，为企业年金的发展提供空间。

2.将企业年金制度由自愿建立变为强制性建立，同时提供税收优惠

在养老保险“保基本”原则得到真正执行后，企业应该开始全面建立企业年金制度。作为养老保险的第二支柱，这一制度需要由自愿变为强制，从而在真正构建多层次养老保险制度的道路上迈出切实一步。为有效推进企业年金制度的发展，需要设计在缴费、运营、领取三个环节的税收优惠措施，同时积极开展企业年金是提高企业职工忠诚度、保持企业人力资本有效工具的宣传，使所有企业意识到企业年金不是负担，而是有利于企业长久发展的制度。

3.构建财政补贴账户，用于统筹养老金的补充，同时合理划分央地财政负担比例

针对企业统筹账户缴费率的下降，需要构建财政补贴账户用以弥补缴费率缺口。事实上无论中央财政还是地方财政，都对养老保险制度进行着资金支持，特别是中央财政对基金收支困难地区的转移支付力度更大，而且补贴规模持续增长。既然财政资金承担养老保险支付责任已成事实，就应该建立起专门的财政补贴账户，变财政资金的“暗补”为“明补”，从而更清晰地界定财政在企业职工养老保险制度中的责任边界，有利于参保者了解养老保险制度中的政府作用，在制度内部的关系中更加明确不同主体的责任和权利意识。同时央地财政也要根据财权与事权匹配的思想，制定二者对养老金的合理补贴比例，杜绝地方财政与中央财政的博弈行为，将财政责任控制在合理的范围内，防止无限度地财政补贴所可能带来的财政风险。

4.积极推进城镇化进程，吸纳养老保险制度外新生劳动力进入到制度内

城镇化是实现吸引劳动者进入养老保险体系的最根本办法，只有进入体制内的人员增加了，才能有效提升制度内支持比，从而产生降低企业费率、优化缴费结构的良性效果。对此，应放宽农村迁移人口落户城市的制度门槛，改革城乡户籍制度，因地制宜设计农村迁移人口落户标准，引导农村转移人口积极融入城市。建立全国统一的中小学学生学籍管理服务平台，将农民工随迁子女义务教育纳入地方发展与财政保障范围，推动义务教育后的升学考试制度。同时，还要加大社会保障制度改革力度，将农村迁移人口全部纳入到城镇的社会保障体系中来，并且推进社会保险与商业保险的衔接合作，为农村迁移人口提供良好的城市生活环境、工资与福利条件，以最大限度地吸纳新生劳动力进入职工养老保险体系。

参考文献

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