德国残疾人社会保护政策的反贫困现状评析

郝玉玲 杨立雄

长期以来，残疾人贫困一直属于世界性难题。根据世界银行估算，在发展中国家约有15%-20%的贫困人口为残疾人（世界银行，1999：15）。即使在世界上最早建立残疾保险的德国，虽然经过数百年的发展，其残疾人社会保护政策相较于许多国家和地区已经非常成熟和完善，但残疾人贫困问题仍然突出。2009年联合国《残疾人权利公约》在德国正式实施，成为指导和评估其残疾人社会政策的核心依据。联合国《残疾人权利公约》第二十八条规定，缔约国要为残疾人提供适足的生活水平和社会保护，具体体现在残疾人服务、用具和协助、减贫、残疾相关的费用支出、住房、退休等几个方面的社会保护。根据2015年联合国残疾人权利委员会对德国残疾人社会保护政策的评估，认为其依然无法满足保障残疾人基本生活水平的程度（联合国残疾人权利委员会，2015）。

一、德国残疾人社会保护政策发展历程

残疾人社会保护政策一直是德国社会政策的核心议题之一，且“康复”与“融合”始终是其制度发展坚持的基本理念，发展至今形成以残疾人为中心，以“就业导向”和“自主决定”（Selfdetermined）为特色（Waldschmidt,2007），不同制度之间相互整合与衔接的残疾人社会保护政策体系。

1884年德国通过《职业事故保险法》(Occupational Accident Insurance Act)建立世界上第一个残疾保险，并于1889年颁布《养老保险法》规定，若因疾病或意外事故导致失去劳动能力，则由养老保险为其支付失能年金(Invalidity Pension)，并由此引入“康复先于医疗退休”（Rehabilitation Before Medical Retirement）原则。1890年，为使伤残人员能够尽快得到及时和专业的医疗服务，以有效减少工伤事故所造成的劳动能力损失，进而减少相应的残疾年金，工伤保险基金开始独立运行工伤医院。1919年首次通过的战争受害者福利统一立法也旨在促进战争受害者尽可能融入到带薪就业之中，同年出台补充规定，要求雇主必须雇佣因战争或工伤事故导致的重度伤残者就业。为了将战争和工伤事故以外的残疾人也纳入待遇享受范围，1924年以将残疾人视为“难以治愈者”(Healable Poor)的福利原则首次统一立法，适用于所有残疾人。1927年，为残疾人安置就业和提供失业保险的义务被首次写入法律，包括为残疾人提供咨询和安置就业服务。1969年立法进一步规定，职业康复为 “积极劳动力市场政策”组成部分。到1970年代早期，以（最理想状态）所有残疾融合援助措施实现最大限度的衔接一致为最终原则，在原有制度基础上作出相应的改革和调整。

第一，1974年进一步修订保障残疾人的立法，包括：（1）不再区分残疾致因，将所有重度残疾人纳入保护范围。（2）在庇护工场制定残疾人就业基本标准以吸纳因残疾性质和重度残疾而无法在普通劳动力市场就业的残疾人。（3）对康复援助和待遇做出调整：一是医疗保险成为残疾人康复的责任主体之一；二是所有社会保险基金、战争援助基金和联邦就业局所负责的实物给付和工资替代支付，均大幅度提升待遇水平和标准化程度；三是以促进残疾人和具有潜在残疾风险的人提供持续而有效的融合援助为目标，建立了一整套适用于所有相关社会援助部门和基金的标准原则。第二，基于“社会权利”的残疾人融合在1975年被列入《社会法典》总则部分。1990年10月3日，东西德统一协议签订，除过渡性规定外，联邦德国（西德）法律在过去的东德地区正式生效，东德法律同时废止。

追溯以上立法进程，清晰可见，基于更好地为残疾人提供待遇协调的社会援助相关立法及其实践并未完全实现。整个立法过程并非在废止过去立法的基础上出台新立法，而是对原有法律规定进行修订。其问题突出表现在：一是《康复协调法》（Rehabilitation Harmonisation Act）并未将所有残疾人社会援助相关部门的规定统一，也未作出任何相互协调配合的相应规定。二是《重度残疾人法》《Severely Disabled Persons Act》与《康复协调法》的部分规定存在冲突。

1994年《基本法》（Basic Law）对第三条第三款进行修订，增加第二句规定：联邦议院有“创造政治和社会条件的义务，以积极促进残疾人融入家庭、专业和日常生活。尤其是基于德国特定的伦理背景和历史经验，该义务是一项紧迫的政治和立法任务”。该规定也意味着残疾人独立生活和社会参与被确定为一项基本民权。为此，德国联邦议院多次呼吁，要求尽快将残疾人融合以统一和明确的形式加以整合，并纳入《社会法典》。2000年5月19日联邦议院一致通过 “促进残疾人融合是一项紧迫的政治和社会任务”的动议。该动议对残疾人自我形象和残疾人政策基础产生了深远影响：国家政治努力的核心不再是为残疾人提供福利和照顾，而是强调残疾人对社会生活的自决（Self-determined）参与，消除残疾人获得平等机会的所有障碍。2001年1月1日《社会法典》第九卷《残疾人康复与参与法》（Rehabilitation and Participation of Persons With Disabilities）正式实施，该法旨在“克服已有残疾人社会政策的多样性和复杂性，通过引入以公民身份为导向”的政策模式，将已有康复和残疾人政策立法进行统一和整合。其特色是高度强调个人（Individuals）和自助（Self-help）模式，通过强调参与（Participation）和自我决定（Selfdetermination）的理念而将残疾人置于政策中心位置，重在为残疾人和存在残疾风险的人提供机会来管理自身事务，以最大可能地对自己负责。在此法颁布之后，其他社会法典部分均根据此法中对残疾人康复和参与的规定而作出相应修订，以实现以残疾人为中心的政策协调。尤其是2008年残疾人“个人预算”（Personal budget）制度的实施，更是集中体现了德国残疾人社会政策的残疾人 “自主决定”（Selfdetermination）理念。“个人预算”并非是一项新的福利制度，而是将每个残疾人在不同制度中所得到的现金、实物和服务待遇进行统一评估计算，均以现金形式提前定期发放给残疾个人。残疾人也由传统被动的服务接受者转变为“消费者”（由其自行决定购买哪些残疾相关用品）和“雇主”（购买谁的服务，如自行雇佣护理员等），这也就是被视为德国残疾人社会政策发展历程中具有里程碑意义的“雇主模式”。

2009年联合国《残疾人权利公约》在德国正式实施，为此德国政府出台“国家行动计划”严格执行残疾人权利公约。联合国《残疾人权利公约》在德国与其他普通法具有同等效力，成为德国制定、评估和完善残疾人社会保护政策的核心依据。

二、德国残疾人社会保护政策体系构成

根据联合国《残疾人权利公约》第二十八条规定，缔约国要为残疾人提供适足的生活水平和社会保护，具体体现在残疾人服务、用具和协助、减贫、残疾相关的费用支出、住房、退休等几个方面的社会保护。因德国所有残疾人政策均严格依照联合国《残疾人权利公约》执行，故德国残疾人社会保护政策也按照以上几个方面予以分类。

（一）服务、用具和个人协助

1.用具（Devices）①德国残疾人用具包括残疾人所需药品、辅助器具和辅助技术。

德国残疾人用具（技术）由多个制度保障，呈现筹资多元化特点。在社会保险制度体系中，德国五大社会保险（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和护理保险）中的医疗保险、工伤保险和护理保险均是残疾人用具（技术）的资金来源。

医疗保险是残疾人用具（技术）的最主要筹资渠道。德国要求全民强制参保。根据《社会法典》第五卷《法定医疗保险法》第三十三条规定，参保人有权申请医学上认为必要且对可预期残疾具有预防作用或对已有残疾具有补偿功能的助听器，假肢，矫形器和其它辅助器具。在德国联邦劳动和社会事务部2013年的工作报告中（BMAS，2013：340）具体列出了医疗保险辅助器具目录及其补偿标准。医疗保险仅报销18岁以下的视觉辅助器具费用，此后只有双眼视力损伤程度达到世界卫生组织分类标准中的最低标准医疗保险才给予支付。

在护理保险方面，德国的护理保险需要与医疗保险同步参保。根据《社会法典》第十一卷《社会护理保险法》第四十条规定，当参保人符合护理保险待遇享受资格，护理保险需要为其支付必要的辅助器具（技术）费用，包括提高护理舒适度、缓解护理需求者的症状以及支持独立生活所需辅助器具（技术）。当以上需求可同时从护理保险和医疗保险获得时，则护理保险可承担其中部分费用，具体标准为：若残疾人独立居住，护理保险所承担费用的上限为每年4000欧元；若残疾人与他人（至少一位残疾人）合住则该费用的封顶线可上调至每年16000欧元。

在工伤保险中，若残疾人因工伤事故和职业病致残，则可享受《社会法典》第七卷《法定事故保险法》中规定的相应辅助器具（技术）和相关待遇。

在《社会法典》第九卷《残疾人康复与参与法》中残疾人也可获得部分用具（技术）支持，但该部分对辅助器具（技术）的补偿水平非常低，在整个残疾人辅助器具（技术）筹资中仅居于从属地位，主要是对残疾人“社区生活参与”所需的辅助器具（技术）予以支持。具体补偿标准根据其收入和财产来进行评定。

从2006年到2010年的统计数据来看，德国残疾人辅助器具（技术）筹资呈缓慢增长趋势，其中最主要来源于法定医疗保险和社会护理保险（见表1）。

表1：2006-2010年残疾人辅助器具（技术）资金来源（单位：十亿欧元）

2.个人协助

（1）护理需求

《社会法典》第十一卷《社会护理保险法》对护理需求规定，若个人日常活动被评估为需要至少6个月的持续性护理，则被认定为符合享受护理服务待遇（BMAS，2013：178）。根据统计数据，2011年德国共有232万人具有护理需求，其中主要为老年人群，但仍有约五分之一的护理需求者年龄低于65岁。

图1：德国不同年龄人口护理需求分布

（2）个人社会参与支持（Personal Assistance）

个人社会参与支持主要针对因残疾而无法正常参与社会生活的人给予支持，社会生活范围包括：个人护理、儿童看护、家务劳动、护理或日常休闲/社交活动（BMAS，2013：323）。这些支持不分致残原因、残疾年限和年龄，而只以申请人的需求为唯一标准。

个人社会参与支持包括残疾人可在“个人预算”范围内自行安排其所需各类支持（雇主模式），也可由不同服务者提供。个人社会参与支持筹资依据残疾人的残疾原因、残疾程度和所需支持类型而确定具体符合哪些社会政策来进行“个人预算”筹资。“个人预算”资金来源包括：（1）护理保险；（2）医疗保险；（3）年金办公室（军人或替代性社区服务的受害者以及疫苗受害者）；（4）工伤保险或社会福利（护理支持/融合支持）。相关筹资模式包括：（1）根据《社会法典》第十一卷《社会护理保险法》第三十五条a款规定的长期护理保险对家庭护理服务的待遇支出；（2）根据《社会法典》第九卷《残疾人康复与参与》规定的工作辅助支持；（3）社会补偿机构范围内，年金办公室（军人或替代性社区服务的受害者以及疫苗受害者）承担最高达三年的个人辅助支持费用（BMAS，2013：323）。

残疾人的“个人预算”支付制度的实施通过制度整合提高了残疾人购买各类产品和服务的自主性，但却因个人辅助资金来源于多个制度缺乏透明性而受到批评。

（3）其他服务/支持

其它残疾人社会政策支持主要体现在交通费用方面。根据 《社会法典》第九卷《残疾人康复与参与》第一百四十五条规定，重度残疾人及其陪同者（限1人）可免费乘坐所有公共交通。但德国公共交通体系中依然存在无障碍设施不完善的现象。在大多数情况下，重度残疾人只能使用部分公共交通，且这些支付待遇和交通服务以及车辆使用仅限定在一些基础服务范围内，申请与复核行政程序极其复杂，即使法律规定由此待遇，但对于大多数人而言，申请这些待遇难度非常大。

（二）收入保护社会政策

根据《社会法典》第九卷《残疾人康复与参与》规定，18-64岁永久丧失劳动能力者①根据规定，具备就业能力的标准是每天至少可以从事3小时的就业活动。，可享受残疾人基本社会福利待遇（Basic Social Welfare）②类似于我国的最低生活保障。。根据统计数据，享受残疾人基本社会福利待遇的人数近年来呈现缓慢持续增长趋势。2010年永久丧失劳动能力者享受的基本社会福利待遇水平为每月639欧元/人，而这一标准极低，在德国很难维持基本生存（见表2）。

对于自己拥有住房，却难以通过自身收入（不考虑其家庭成员收入能力）来维持基本生活支出的残疾人可得到普惠型社会福利，如失业保险待遇Ⅱ③2003年12月19日德国联邦议会通过劳动市场现代服务第四法案》（哈茨四）中，失业救济金与社会救济金合二为一。所有具备就业能力（具备就业能力的标准是每天至少可以从事3小时的就业活动）的享受救济人员，不再按失业救济和社会救济分别管理，而是两种救济合二为一，统称为求职人员基本保障，俗称“失业保险金Ⅱ”，为求职人员的基本生活和安置提供统一的待遇。中的收入支持和住宿费用，年老之后仍可得到保障基本生活的福利支持（BMAS，2013 :151）。图2显示了不同年龄段残疾人家庭和非残疾人家庭可以享受的基本社会福利待遇。

表2：18-64岁永久性完全丧失劳动能力残疾人享受基本社会福利人数（2006-2010年）

图2：残疾人家庭与非残疾人家庭享受政府基本社会福利待遇比例

此外，若残疾人被评定为其丧失劳动能力的程度已经达到可退休标准，则不论其年龄均可享受退休待遇。表3为近年来残疾人与非残疾人的主要收入来源，从表中可知除工资收入外，退休年金是残疾人最重要的收入来源。

表3：德国18-64岁人口主要收入来源（%）

资料来源：Schildmann,Ulrike&Libuda-Köster,Astrid.(2015).Zusammenhänge zwischen Behinderung,Geschlecht und sozialer Lage.Wie bestreiten behinderte und nicht behinderte Frauen und Männer ihren Lebensunterhalt? Journal Netzwerk Frauen- und Geschlechterforschung NRW,(37),42.

（三）残疾相关支出

自2008年1月起，享受“个人预算”（Personal Budget）成为残疾人的法定权利，这也意味着残疾人可以自主决定从哪里购买以及“购买”哪些因残疾而引起的必要服务。“个人预算”的具体数额由相关责任机构计算并提前定期支付给残疾个人（如护理保险基金、养老保险基金，社会福利等）。待遇享受者可在具体协议的范围内自由支配这些预算（用于哪些服务，以及如何依据协议来核实）①具体内容可参见德国个人预算主页介绍：www.assistenz.org,http：//www.einfach-teilhaben.de/DE/StdS/Finanz_Leistungen/Pers_Budget/pers_budget_node.html。。个人预算没有残疾程度要求，只要已经残疾或存在潜在残疾风险的人均可申请。残疾儿童的父母也可为其子女申请个人预算②研究表明个人预算最低额为36欧元，最高额为12683欧元.最普遍的情况为200-800欧元。参见：http：//www.budget.bmas.de/MarktplatzPB/DE/StdS/FAQ/faq_node.html#doc726966bodyText1。。《社会法典》第九卷第十七条对个人预算做了明确规定。个人预算使得残疾个人更具自主性，可选择如何组织和使用这些协助和福利基金。个人预算并非新增待遇，只是对已有实物和服务待遇转变供给方式，目的在于提高残疾人的自主选择和生活能力。

（四）住房支出

因残疾和（或）护理需求而达到享有居所支持的残疾人可通过以下制度申请相应待遇，具体符合哪项制度待遇则需依据个人情况而定。

1.根据《社会法典》第十二卷《社会救助法》关于残疾人“融合支持”的规定，残疾人可申请基于自主生活（Self-determined Living）的住所（Assisted Residential Homes）支持，包括残疾人公寓(Residential Homes)、居家支持（Assisted In Own Flat）和社区支持（Assisted In Residential Communities）。

2.根据《社会法典》第八卷《儿童和青少年服务法》规定，精神残疾儿童和青少年可申请基于自主生活的具有融合支持性质的住所支持待遇。

3.根据《社会法典》第十一卷《社会护理保险法》规定的创造更好的护理环境所需的住房支持（如无障碍改造等）。

4.社会补偿（如住房津贴等）支持。

根据统计数据，2006-2010年从社会救助中得到居所支持的人数呈持续增长态势(见图3)。通过社会救助、儿童和青少年福利、长期护理保险三项制度资助，2009年共有906085位残疾人居住在残疾人公寓或护理院，2011年共有715304人在固定场所接受护理服务。

图3：2006-2010年基于自主生活的居所支持待遇享受人数

（五） 残疾退休金（Retired Benefits）

残疾退休金分为两种：

一是因收入能力减弱而得到的退休金。即对于那些尚未达到法定退休年龄，但因收入能力减弱而无法继续工作的残疾人可以得到劳动能力减弱退休金。二是重度残疾退休金。重度残疾人在其尚未达到65—67岁前可领取重度残疾退休金，但需要满足特定条件：一是至少达到60—63岁，二是必须被认定为重度残疾；三是在领取重度残疾退休金前，必须有长达35年的等待期。

近年来领取残疾退休金的人数依然很高。从统计数据来看，领取收入能力减弱残疾退休金的人数高于领取重度残疾退休金的人数，这与残疾人在劳动力市场中较好的融合有一定关系。

表4：2005-2010年劳动能力减弱残疾年金和重度残疾退休金待遇享受人数

上述统计数据并未将所有享受养老金的残疾人全部纳入，主要是因为其并未被认定为重度残疾人或已满足普通养老保险至少35年缴费年限的要求,所以大量老年人在领取普通养老金。这些规定尤其对参加普通养老保险却缴费年限较低的重度残疾人不利，他们必须通过申请其他社会待遇才能维持基本生活。

（六）普惠性社会保护措施

除上述措施外，还有其他针对贫困人口的社会福利制度。

一是住房补贴。根据德国《住房福利法》（Wohngeldgesetz,WoGG）第一条规定保障全民能够满足获得家庭基本住房的经济条件。

二是为有需要的人提供满足其各种文化或休闲活动提供必要的优惠，所以残疾人在该规定中也可享受部分优惠。

三是与残疾人相关的服务，包括：

（1）轮椅使用者的备餐补贴。根据《社会法典》第十二卷《社会救助法》第三十条规定，若轮椅使用者经评定无自主备餐能力，则可申请相应的备餐补贴。

（2）日间护理。该服务可由特定机构提供，也可在残疾人家中一般与家庭护理共同提供，日间护理费用由护理保险基金支付。

（3）心理社会服务。

（4）父母援助。包括家庭支持服务，因子女需要护理而父母享受的税收优惠。

三、德国残疾人社会保护政策存在的问题

（一）服务、用具和个人协助

1.用具

在德国，药品和医疗服务主要由医疗保险报销。根据规定，报销目录内药品超出一个基本报销额度，则进入共付额范围，由此残疾人也需要承担部分费用。若未在报销目录内的昂贵药品，则需个人承担。对于一些特殊的医疗服务，如医疗康复，必须提前申请和通过医疗机构审核，同样有共付额的规定。对于低收入或未就业者而言，若有高水平医疗和康复需求的，尤其是对于低收入和未就业的残疾人而言，依然是非常沉重的负担。

在辅助器具方面，其不仅同样具有共付额的要求，而且需要是医学上认定为“必要”才能够享受报销。此外，还需要通过一系列手续区分与协调从哪些制度中予以报销。这些申请、审核和认定手续非常复杂，不仅规定细化、涉及范围广而且耗时过长。对于身心损伤的残疾人、老年人以及缺乏经济积累用于申请的残疾人而言，即使有政策规定，其最终能够申请到待遇也非常困难。

2.个人协助

个人协助对于残疾人尽可能实现独立生活，而避免入住残疾人护理机构具有非常重要的意义。原则上协助服务可以适用于各类支付主体（医疗保险、护理保险、工伤保险、就业支持和社会福利待遇）。2008年“个人预算”制度的实施意味着个人不仅再无需去各个机构申请不同待遇，而且具有更大范围的自主选择权。但目前依然存在一个极度棘手的问题是残疾人必须向相关部门确认其所申请的待遇为康复和参与中对“必需”的界定，尤其是工作之外的家庭和休闲活动中“必需”的协助服务。另外一个问题是目前个人协助服务与收入相关。如若长期护理保险服务和个人财产或收入不足以支付协助时，可申请“日常生活参与帮助”待遇，但在资格审查中不仅要求申请人证明这些帮助是目前最为“急需”，而且要求申报收入和储蓄状况必须满足享受社会福利条件（个人储蓄低于1600欧，或与配偶共同储蓄低于2600欧）。这一要求对残疾人非常不利，这意味着残疾人必须基本没有储蓄，因此对于实现就业的残疾人而言基本无法满足这一条件，也难以申请到这些待遇①德国残疾人“个人预算”主页对其有具体介绍，http：//www.myhandicap.de/recht-behinderung/persoenliches-budget/vermoegen-einkommen-bei-assistenz/。。此外，德国残疾人对基于个人独立的收入或个人协助所得的法定税减免也未能实现。

联合国残疾人权利委员在2015年对德国《残疾人权利公约》实施状况的评估中指出，这些对残疾人的支持和服务均需经过家计调查，意味着即使政策规定这些待遇，但现实是残疾人很难享受，因此损害到他们达到合理的基本生活水平这一要求（联合国残疾人权利委员会，2015：8）。

3.其他服务/支持

对于重度残疾人而言，虽然个人及一位陪同人员可以享受城市公共交通免费待遇，但目前城市公共交通无障碍并不完善，残疾人从中可享受的待遇依然有限。而且虽然规定残疾人可以申请出租车或汽车服务，但每次使用均对服务的“需要”进行非常详细的解释，因此极度繁琐的行政程序也使得这些待遇的享受率并不高。

（二）收入保护

若残疾人因身体原因需要长期或永久放弃工作，仍可在一段时期内得到过去收入一定比例的收入。他们也可申请劳动能力减弱退休金或提前退休。若其过去收入不高，则退休金和各类补贴也很低，所以会迅速陷入贫困风险而不得不申请其他社会福利。对于已经享受社会福利待遇的未就业残疾人来说，其仍然具有贫困风险。因为残疾补助金并不慷慨，一般仅涵盖最重要的“必需”要素，这些人一般因为其弱势和资源有限，也很少有机会来申请到其他福利。对于中高收入者而言，其因残疾而面临很多额外支出，这些协助所需花费虽然能够通过税收优惠政策得到一定缓解，但也仅适用于补偿不足的情况。所以对于中高收入者而言，其经济状况仍处于极度劣势地位。重度残疾子女的父母所面临的贫困风险也在不断提高，因为通常在这些家庭中的父母只能有一人外出工作。若父母离异则境况更为窘迫，虽然有税收优惠和其他福利，但只有当费用很高且收入很低时才可得到。

（三）残疾相关支出

虽然社会政策规定残疾人可从多个制度中享受残疾相关的待遇和技术支持，但就现实运行而言，一方面这些待遇和技术支持均与收入挂钩，另一方面这些制度只有在极其狭窄的范围内提供相应的待遇和支持，且均是基本保障水平，残疾人自身依然要承担很大一部分费用。此外，因为这些待遇和技术支持申请过程冗长而复杂，若无专业人员或其家属帮助，对于教育程度较低，年纪较大、智力和心理损伤者很难利用这些制度规定来享受相应待遇。

联合国残疾人权利委员会在2015年对德国《残疾人权利公约》履行情况审议中指出，德国残疾人必须自行承担很多残疾所造成的支出，尤其是那些支持独立生活所需要的支出。因此，联合国建议其缔约国将审查残疾人在多大程度依靠个人收入用以满足需要，并确保其能够独立生活作为紧要事项来对待。目标是为残疾人提供残疾社会待遇，以帮助他们得到与非残疾人同等的生活标准。

（四）住房支出

基于城市中较为完善的无障碍设施，多数残疾人只能在城市居住，这也造成较高的租房费用和安置家庭的额外成本。虽然残疾人可得到相关津贴和贷款用以家庭无障碍建设，但租房支持以收入为基础，所以残疾人也必须承担相当部分房租和安家所需费用，具体额度取决于就业而非社会福利。

与残疾人独立生活相比，国家财政更愿意支持残疾人机构托养，因为这是降低成本的最佳方案。因此，从某种程度来说，国家在通过财政支持导向来阻止残疾人从机构化向独立生活的转变，德国残疾人权利监测委员会也对政府的这一做法予以批评。联合国残疾人权利委员会建议德国政府应该通过适度资金支持，促进其残疾人得到去机构化的服务和自主生活支持。

（五）退休待遇

虽然制度规定残疾人在长期或永久无法工作时，可申请劳动能力减弱退休金和重度残疾人退休金。但这些退休金均与其之前收入相关联，这导致低收入或非稳定就业残疾人面临严重的经济困难。虽然残疾人可申请社会待遇，但严苛而复杂的收入审查又使他们很难申请到这些待遇。

四、德国残疾人社会保护政策反贫困现状评价

基于德国残疾人社会保护政策中存在的问题，它在维持残疾人基本生活水平方面效果并不理想。联合国残疾人权利公约评估委员会认为德国在执行《残疾人权利公约》第二十八条保障残疾人生活水平和社会保护方面执行不力。德国的残疾人更易陷入贫困和遭遇歧视，进而又减少残疾人社会参与的机会和获得公平教育的机会，使其陷入贫困的循环圈。在低收入家庭中，有残疾人的家庭占比高于无残疾人的家庭。有三分之一的残疾人单独生活，25-45岁的残疾人家庭每月净收入低于700欧元，而非残疾人家庭这一比例仅为19%（德国联邦政府第三次贫困和财富报告，2008）。女性残疾比男性残疾人更易陷入贫困：根据2005年的微观调查数据，32%的残疾女性每月净收入低于700欧元，但在残疾男性中这一比例仅为13%（德国联邦统计办公室，2007）。需求程度更高的多重残疾人、女性和具有移民背景的残疾人以及心理和智力残疾人所遭受的歧视更为严重，所面临的贫困风险也更高，而这通常是因为教育和就业不平等所致，但国家对残疾人保障不足也是重要原因。关于儿童照护体系的护理统计和调查数据也同样证明这一问题，儿童照顾是家庭陷入贫困的重要因素之一，根据统计数据，在15岁以下有护理需求的儿童中，有99.5%的人难以得到教育、生活支持和特殊护理等，必须由家庭成员来照顾，尤其是这些家庭（47%）中一位家庭成员必须完全放弃工作来照顾残疾孩子，从而整个家庭陷入贫困风险（德国儿童照顾调查，2011）。

联合国残疾人权利公约委员会对德国的审议报告认为，即使德国残疾人正常就业仍然无法保障适度生活水平。除了工资水平低外，其社会参与所需的服务和待遇取决于个人收入和资产状况。若个人收入和资产无法支撑时，其配偶和父母的收入或财产均需要来承担残疾人的部分支出。这一规定很大程度上削弱了残疾人自身及其家庭成员资产储蓄和增值的可能性，长远来看与残疾人依靠自身来获得社会与物质保障的目标相去甚远。另一方面，若残疾人无就业收入或收入非常低，而与收入和资产相关联的社会福利致使老年人在获得社会参与的相关待遇时面临诸多障碍，因为其只能预期领取非常有限的法定养老金。虽然国家补助的私人养老金是提高养老水平的一条途径，但对于低收入者而言，因其难以承担私人养老金缴费而被拒在制度之外。

此外，还需注意机构中残疾人对不稳定和高度依赖性。德国政府认为机构中的残疾人所有生活需求和护理均由机构内部来承担，所以他们只能得到约每月100欧元甚至更少的零用钱。受雇于庇护工场的残疾人2010年其每月平均工资仅为180欧元①德国《社会法》第十二卷第八十二节第三段第二款对残疾人庇护工场雇佣残疾人做了详细规定。。而庇护工场又限制了残疾人得到其他经济来源以及任何替代性住房和就业环境的可能性，从而导致残疾人陷入高度依赖机构和不稳定的困境。根据《德国残疾报告》，超过25万的残疾人在庇护工场中工作，且这一数据自2007年起一直在稳步上升，其中智力残疾人占到了77%（联合国残疾人权利委员会，2015）。与独立生活和自主决定相关的工作环境中，其是受歧视最为严重的群体。联合国残疾人权利委员会得出这样一个结论：许多对残疾人不利的立法规定意味着永久地限制了残疾人经济发展的可能性，致使其收入一直只能处于低水平，而这也违背了联合国残疾人权利公约第二十八条的规定。

五、对我国残疾人反贫困政策的启示

残疾是一个极其复杂的问题，各国对残疾的定义及其评定标准也各不相同，所以很难以他国政策来评定本国的各项政策发展。但是透过德国残疾人社会保护政策的反贫困现状，至少可以有如下几点思考。

首先，重视残疾人家庭贫困问题。德国社会政策一直为我国学者所关注的重点，这不仅源于其社会政策长盛不衰的历史，也源于其完善的保障范围和保障水平，残疾人社会保护政策更是如此。但综观德国残疾人社会保护政策效果，与正常人相比，德国残疾人的贫困状况依然严峻，尤其是残疾人家庭所面临的贫困风险突出。从我国的现实来看，党的十八大报告首次正式提出全面建成小康社会，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也首次将精准扶贫纳入规划汇总，要求“实施精准扶贫、精准脱贫、因人因地施策，提高扶贫实效”。但是，目前有70%的残疾人生活在农村，1230万农村残疾人尚未脱贫，260万城镇残疾人生活还十分困难，城乡处于就业年龄段的残疾人约为3200万，近8万适龄残疾儿童少年还未入学②数据来源于2015年1月30日国务院新闻办公室政策例行吹风会介绍，http：//news.china.com.cn/2015-01/30/content_34695479.htm。。目前持证残疾人中，还有大量残疾人家庭生活于贫困边缘，家庭的可持续发展能力弱、家庭抗风险能力差，偶发的天灾人祸极易导致家庭再次陷入贫困之中。这些残疾人家庭构成了中国的“贫困内核”，如果不采取强有力的措施和手段，他们将会成残疾人事业的“短板”。因此，在实施残疾人反贫困政策时，不仅要针对残疾个人，更需要考虑到其所在家庭所面临的贫困风险。

其次，促进残疾人的社会融合。德国将所有残疾人相关立法整合为《社会法典》第九卷《残疾人康复与参与法》，并于2001年1月1日起正式实施。该法的目的在于“克服已有残疾人社会政策的多样性和复杂性，通过引入公民身份为导向”的政策模式，将促进残疾人康复和社会参与置于政策中心位置，尽力消除残疾人获得平等机会的所有障碍。从我国来看，1986年，邓朴方提出了把“人道主义”作为残疾人事业发展的旗帜，这一提法为我国残疾人事业发展奠定了新的理论基础，是历史的进步。但是，人道主义难以改变残疾人“不幸”或“可怜”的角色定位。伴随着社会公民权利意识逐步增强，残疾人工作模式也应向社会权利模式转向，社会权利模式是一种权利与义务的均衡。首先，社会权利模式要求政府和社会把残疾人看成是“正常的人”，政府和国家有责任和义务保护残疾人作为国民的基本权利；同时，社会权利模式也正视“残疾”带来的劣势，要求国家和社会积极承担相应的责任，改善残疾人的福利境况。其次，社会权利模式还强调残疾人自身应尽的责任和义务，通过自我能力来回归社会，以提升相应的社会地位。在社会权利模式下，我国残疾人事业建设的目标是建立一个“积极参与型”的福利体系，残疾人事业的重点应从生活保障转向“增能”最终使残疾人摆脱对福利的依赖。

再次，重视残疾人社会政策与国际互动。2009年2月24日德国签订联合国《残疾人权利公约》，并于2009年3月26日开始正式生效，之后该公约在德国便与普通联邦立法具有同等法律效力，所有残疾人工作的开展均强调残疾人权利公约的基本原则。为了进一步落实联合国《残疾人权利公约》，德国联邦政府于2011年6月15日出台了《国家行动计划》（National Action Plan），该行动计划也将德国政府关于残疾人权利公约的目标和措施纳入到未来十年的总体规定中。全国行动计划（National Action Plan）并非仅是一份文件，更是对每个立法时期残疾人事业发展的定期评估与考核，以作为指导未来进一步发展的基础。2013年联邦政府又制定了《残疾人融合行动计划（2013-2015）》[Action Plan for the Inclusion of Persons With Disabilities(2013-2015)]。发展至今，联合国《残疾人权利公约》已经成为指导和衡量德国残疾人事业发展的核心标准。相较于德国，我国与联合国《残疾人权利公约》则渊源更深，我国既是《残疾人权利公约》的发起国又是首批签署的国家。2000年3月，中国政府和残疾人组织邀请国际残疾人组织领导人以及来自部分国家残疾人机构的高层代表来到北京，发表了《新世纪残疾人权利北京宣言》，呼吁国际社会制定《残疾人权利公约》。2006年12月13日《残疾人权利公约》由联合国大会通过，2007年3月30日《残疾人权利公约》开放签署，我国成为首批签署《残疾人权利公约》的国家。但总体而言，我国在残疾人事业发展的评估方面还是主要基于我国话语体系，而在依据国际通行评估指标方面相对较少。因此尽管近年来我国在残疾人事业发展尤其是残疾人反贫困方面成绩斐然，但在国际上关于中国残疾人社会政策最新发展的研究和传播则相对较少，这虽然由诸多因素所致，但与我国重视残疾人政策发展评估的本土话语体系不无关系，所以将残疾人权利公约融入残疾人社会政策评定，加强与国际对话，为国际残疾人事务提供中国方案也应是我国残疾人社会政策发展的重点。

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