公平视域下的养老服务设施空间布局评价——基于上海市老年教育设施的实证研究

于一凡 隋 鑫

作为十三五期间的重大民生工程，公共养老服务资源的配置不仅要满足日益增长的养老服务需求，也要适应社会发展的需要。本文讨论的老年教育资源属基本公共服务范畴，是以政府为主体，通过协调公共资源的配置结构和空间布局，向老年人提供服务的公益性事业。2017年，国务院在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）中明确提出了“落实老年教育发展规划，扩大老年教育资源供给”的要求，如何通过设施的合理布局提高老年教育服务资源的配置水平是规划建设领域亟待做出的响应。

一、 问题的提出

公共服务资源的配置承担着社会再分配的作用。西方学者关于公共服务设施空间布局的研究经历了从地域均等、空间公平到社会公平等几个阶段（江海燕、周春山、高军波，2011：72-77）。较早的研究主要关注公共服务设施的空间均等布局（Kinman,E L,1999：663-678），后提出设施的空间布局应以公共服务的均匀分布为核心（Kunzmann,K R,1998：101-121），继而将居民的需求、城市的机动性和服务标准等影响因素纳入公共服务设施布局的决策视野（Hewko J et al.,2002;Smoyer-Tomic K E et al.,2004：1185-1206）。其中，以Teitz（1968）为代表的现代公共区位理论认为公共服务设施的布局应当同时满足公平和效率两个方面的要求，提出了公共服务设施配置的福利最大化原则，对公共服务资源的配置产生了重要影响。此后，Harvey（1973）提出的“地域公平”与Jones等（1974）针对公共服务设施布局的影响因素的研究引发了人们对公共服务设施布局内在价值观的反思。

公共服务设施布局的空间公平性，一般是指服务对象均等地享有使用公共服务设施的机会。它与传统空间规划视域下公共设施的服务范围概念不同，后者主要以某类公共服务设施的地域覆盖水平加以衡量。

二、研究对象与数据来源

（一）研究对象

老年教育是为老年人提供的基本公共服务，对于促进老年人的精神健康，实现老有所学、老有所为的发展目标具有重要意义。上海是较早开展老年教育设施建设的城市，根据《城镇老年人设施规划规范》（GB504437-2007）提出的分级布置要求，形成了由市、区级老年大学（及分校）和街道、乡镇级老年学校共同构成的体系化格局。

本文选择老年教育设施为研究对象还出于以下两方面考虑：一是老年教育设施的基本公共服务属性，避免了社会力量举办养老服务的复杂因素，影响分析结果的相关因素较少；二是基层老年教育设施以街道行政范围为配置单元，便于得到人口普查数据的支持。

（二）数据来源

研究使用的数据包括人口数据和设施的空间数据两部分。

老年教育设施的主要服务对象是年龄在60周岁以上、80周岁以下的老年人。“六普”数据显示，上海市60岁以上人口中外来人口的比例极低，因此本文将研究对象界定为年龄在60-80周岁之间的户籍老年人。在“六普”数据和2011-2015年上海市统计年鉴数据基础上，利用综合增长率法得出2015年底各街道60-80岁的户籍老年人口的规模，进而展开空间分布分析。分析结果显示，在230个街道和乡镇中，老年人规模最大的街道主要位于内环与外环之间。由于内环以内街道面积普遍较小，老年人的密度分布具有中心高外围低的特征（图1）。

截止2015年底，上海市共有291所老年教育设施。其中市级老年大学有4所、区县老年大学有67所，街道、乡镇级老年学校共计220所（表1）。根据设施的登记地址，研究利用高德地图api数据获取各级老年大学和老年学校的空间位置坐标，导入GIS平台建立了数据库（图2）。

表1：上海市各类老年教育设施统计表

图1 ：上海市60-80岁老年人的空间分布

图2：上海市老年教育设施的空间分布

三、上海市老年教育资源的空间配置分析

（一）设施的空间服务范围

研究首先基于设施的空间位置，利用服务半径计算出既有设施的有效服务范围。市、区级老年大学的服务半径采用出行距离法获得。以老年人娱乐休闲类出行平均15分钟时间上限（黄建中等，2015）与公共交通平均时速（20km/h）的乘积计算，取值4800米。街道、乡镇级老年学校原系依据街道行政辖区范围配置，研究根据“六普”公布的街道面积统计数据，换算得出平均服务半径为3000米。将市、区级和街道级老年教育设施的服务范围在空间上进行叠加，即得到全市老年教育设施的总服务范围（图3）。

空间服务范围的分析结果显示，上海市中心城区内环以内地区基本达到全覆盖，内环与外环之间存在空白地带，其中外环边缘区未覆盖的区域较为集中。从不同级别教育设施的服务范围来看，市、区级老年大学的服务范围约占全市总面积的22.3%，街道、乡镇级老年学校的服务范围约占全市总面积的46.0%，约为市区级覆盖面积的2倍。这一结论与实际体验相符，表明街道级老年学校的步行可达性更高，是居民获得老年教育服务的主要场所。

（二）设施的空间服务水平

利用各街道有效服务范围的面积总和与街道用地面积的比值，研究进一步衡量了各街道之间设施空间服务水平的差异。其中各街道有效服务范围的计算方法是各类老年教育设施的服务半径覆盖所形成的缓冲区面积叠加的总和。（图4，图5）

研究发现，上海市老年教育设施的空间服务水平具有中心高外围低，东北-西南轴向高、西北-东南轴向低的分布差异。内环以内街道的服务水平明显高于外环以外地区。外环以外街道的服务水平差异较大。其中，嘉定、宝山大部分街道的服务水平较高；闵行、金山和浦东新区服务水平次之，且区内各街道间差异较大；奉贤、青浦和崇明区内服务水平较低的街道数量较多。各郊区新城中，除青浦新城以外，其余新城的设施空间服务水平均相对较高，表明老年教育设施在新城建设中得到了重视。此外，市、区级老年大学所在街道和设有老年大学的高校对周边街道具有带动效应，如位于松江岳阳街道内的松江老年大学和位于嘉定的上海大学老年大学（上海老年大学分校）对相邻街道、镇服务水平呈现出显著的提升作用。

图3-1：市区级老年大学服务空间覆盖范围

图3-2：街道、镇级老年学校服务空间覆盖范围

图3-3：上海市老年教育设施总体服务空间覆盖范围

图4：空间服务水平计算示意图

图5：空间服务水平的空间圈层分布差异

（三）空间资源配置的总体公平性

集中指数（Concentration Index，简称CI）用于反映某一因素影响下资源分布的公平性差异（邵爱玉、李玉华、夏宗明，2003：135-136）。研究以上海市各环线包络形成的空间范围为参照，进一步验证老年教育设施资源空间配置的公平性。

集中指数(CI)的计算的公式如下:

其中Y0= 0，X0= 0

图6：老年教育设施空间服务水平

其中Y为人口的累加，i为圈层的秩次，1、2、3、4、5分别代表郊环以外地区、外环到郊环之间、中环到外环之间、内环到中环之间以及内环以内地区，X为老年教育设施的空间服务水平。集中指数的分布通常在-1到1之间，当结果大于0.3，意味着分析对象的资源分布具有过度集中的倾向。分析结果表明，上海市老年教育设施空间服务水平的集中指数为0.51，存在向中心城区过度聚集的态势（图7）。

图7：服务水平集中曲线

（四）人均拥有空间资源的相对公平性

上述研究发现均指出目前上海市老年教育设施空间资源具有向中心集聚的特征，这与内环以内中心城区的老年人口密度分布趋势相符，但与老年人口绝对规模的分布并不一致。那么，中心城区的居民是否拥有更高的人均老年教育资源？内环以外各街道（镇）的人均老年教育资源是否普遍偏低？为此，研究采用区位熵指标来进一步分析各街道人均教育资源的占有水平与全市平均水平的比较差异。

公式中X0为上海市平均老年教育设施空间服务水平，XI为第i个街道的老年教育服务水平，YI为第i个街道60-80岁老年人口规模。

区位熵（Q）值以1为标准值，Q＜1表明该街道的老年人均拥有教育资源的空间服务水平低于上海市平均水平，反之则表明高于上海市平均水平。分析结果显示，上海市大部分街道的人均资源水平处于0.5-2之间，接近或高于全市平均水平。全市共有39个街道位于区位熵极低（＜0.1）的区间，包括崇明的竖新镇、横沙乡、庙镇，浦东新区的高东镇，松江区的小昆山镇等，而这几个街道（镇）60-80岁老年人口的规模均超过7000人，属于老年教育服务空间资源明显不足的地区（图8）。

图8: 上海市老年教育设施区位熵分布

图9：各街道区位熵分布

针对本节开始提出的问题，图9显示，尽管内环以内的老年教育设施的空间服务水平最高，但由于老年人口集中，部分街道的区位熵接近甚至低于上海市平均水平。内环与外环之间相当数量街道的区位熵低或略低于上海市平均水平。根据区位熵的计算原理，低值街道出现的原因有两种可能：一是街道服务对象数量较多，导致人均获得的资源较少；二是设施的空间配置水平较低，可供老年人选择的设施不足。而区位熵极高（＞2）的街道则往往由于服务对象少但设施的空间资源丰富，譬如高新技术开发区、高校所在街道，或如新江湾城街道、漕泾镇等新建居住区住。此外，也存在尽管服务对象规模较大，但老年教育设施空间资源配置充足而出现高熵值的情况，如方松街道、虹桥街道等。

四、讨论与建议

（一）多维度的综合评价

本文依次使用了空间服务范围、空间服务水平、集中指数、区位熵等测度方法对上海市老年教育设施的空间配置展开了评价，所得到的研究发现层层深入地揭示了设施的空间配置特征和公共服务资源的配置水平。通过定义老年教育设施的空间服务范围，研究得出了中心城区的服务资源密集、郊区服务覆盖不足的结论；通过空间服务水平的分析，研究发现了中心—外围、东北—西南的地区空间资源配置差异；通过集中指数的测算，研究指出了服务资源整体配置方面存在过度向中心集聚的态势；通过区位熵的比较，研究揭示了中心城区部分街道人均服务资源不足、而部分郊区和新城人均占有资源高企的特征。基于不同维度的评价不但有利于获得对研究对象更为全面的认知，更有助于纠正单一维度评价可能产生的错误认识，避免决策偏差。

（二）见“物”亦要见“人”

传统公共服务设施的配置主要采用基于行政管理单元的建设指标分配方式，设施的布局沿用服务半径工具实现服务区空间覆盖的规划原则，具有重“物”轻“人”的价值取向。这一固有思路不仅忽略了服务资源的地均分布和人均分布的差异，亦难以实现服务资源在城市整体层面和各街道间的均衡配置，值得深入反思。

以空间距离（主要是服务半径）描述公共服务设施的服务水平是规划布局过程中常用的技术工具（图10）。其应用前提是配置单元之间人口分布均匀，尤其适用于早期以多层集合住宅为主的福利住房时代。然而住房体制改革以来，开发模式的转变带来居住街坊的空间规模、人口规模和居住人口密度的悬殊差异，空间均等的配置思路面临巨大挑战。研究表明，公共服务设施的配置应将服务人口及其分布特征纳入规划布局视野，建立“空间匹配”与“需求匹配”相结合的系统性思维。

图10 :传统公共服务设施的规划布局模式

（三）从地域均等到社会公平

公共服务设施的配置承担着社会再分配的作用。文中使用的服务水平分析可以较为直观地衡量服务资源空间分布的均等性，但并不能反映其与老年人口之间的匹配程度，而后者直接影响到老年人对公共服务的获得感。研究利用集中指数揭示了老年教育资源在区位条件影响下存在总体分布的不公平性，而区位熵分析则更具体地呈现了不同街道之间老年人均拥有服务资源的相对不公平性，进而识别出（极）低熵街道单元，帮助决策者在建立整体认识的基础上有的放矢采取行动。研究表明，由于设施配置单元在用地规模、人口分布和邻近设施等方面存在差异，简单的空间均等化往往掩盖了设施使用效率和资源配置的公平性问题。以我国的实际情况看，地区间与城乡间存在的配置失衡，不同社会阶层和社会群体间配置水平的异化趋势，都将成为城乡社会和谐发展面临的严峻挑战，值得高度关注。

（四）上海市老年教育设施空间布局的优化建议

上海市老年教育设施的空间资源分布具有比较明显的圈层差异。内环以内地区的优化重点在于提高街道老年学校的服务能力和服务效率。针对服务人口密集、人均占有设施资源水平较低的街道，应结合社区养老服务设施适当增补文化学习功能，或在既有设施基础上适当扩充服务规模。内环与外环之间的地区，街道平均面积规模大、服务对象多，综合考虑老年人口迁移方向、人口老龄化增长趋势，街道老年人口密度未来还将持续增长，应作为老年教育服务资源重点投入的地区。对于区位熵较低和极低的街道，应考虑增设街道级老年学校，并建议在多个毗邻的低熵值街道临界处新增市、区级老年大学（及其分校）。外环线以外各街道设施服务水平的现状条件差异较大，应根据具体情况提出优化建议。对于老年人口数量较少，设施空间服务水平较低的地区，可结合相邻街道联合设置；对于空间服务水平低而服务对象规模较大的地区，可考虑设置老年学校的分校，或利用社区养老服务设施提高老年教育服务水平。对于服务水平高，老年人口数量多，而区位熵较低的地区，可通过扩大现有设施规模或利用社区服务设施补充老年教育服务的空间资源配置，提高人均资源的配置水平。

五、结语

公共服务资源在向服务对象输送的过程中，其资源转化的效率和达到的服务效果在很大程度上取决于设施的合理布局。长期以来，以空间范围为核心的资源配置模式无论在服务水平还是公平绩效方面均有待改善。从建设指标的空间匹配到与服务需求的匹配，从地域均等到社会公平，养老服务资源的优化配置不仅要关注总量的增加，也要体现更具进步意义的社会发展理念。

参考文献

[1]国务院，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号），2017年2月28日。

[2]住房与城乡建设部、国土资源部、民政部、全国老龄办，《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标〔2014〕23号），2014年1月28日。

[3]江海燕、周春山、高军波，《西方城市公共服务空间分布的公平性研究进展》，《城市规划》，2011年，第7期，第72-77页。

[4]上海市成人教育委员会、市老龄委，《上海市成人教育委员会、上海市老龄问题委员会印发＜本市老年教育情况及今后工作的意见＞的通知》，1987年。

[5]上海市老龄科学研究中心，http://www.shrca.org.cn/。

[6]黄建中、吴萌，《特大城市老年人出行特征及相关因素分析——以上海市中心城为例》，《城市规划学刊》，2015年，第2期。

[7]邵爱玉、李玉华、夏宗明，《健康不公平性的测量：基尼系数和集中指数简介》，《国外医学·卫生经济分册》，2003年，第3期，第135-136页。

[8]于一凡、刘旭辉，《我国城乡养老服务设施规划建设技术标准体系研究——基于12个省、直辖市的技术文件调研》，《北京规划建设》，2017年，第5期，第23-27页。

[9]周森、张丽辉，《201例老年大学学员入学前后身心状况对比分析》，《医学与社会》，1998年，第5期。

[10]安体富、任强，《公共服务均等化：理论、问题与对策》，《财贸经济》，2007年，第8期，第48-53页。

[11]Kinman,E L.(1999).Evaluating health services equity at a primary care clinic in Chilimarca.Bolivia Social Science &Medicine,49(5),663-678.

[12]Kunzmann,K R.(1998).Planning for spatial equity in Europe.International Planning Studies,3(1),101-121.

[13]Hewko J,Smoyertomic K E &Hodgson M J.(2002).Measuring Neighbourhood Spatial Accessibility to Urban Amenities: Does Aggregation Error Matter?Environment & Planning A,34(7),1185-1206.

[14]Smoyer-Tomic K E,Hewko J N &Hodgson M J.(2004).Spatial accessibility and equity of playgrounds in Edmonton,Canada.Canadian Geographer,48(3),287-302.

[15]Teitz M B.(1968).Toward a theory of urban public facility location.Papers of the Regional Science Association,21(1),35-51.

[16]Harvey D.(1973).Social justice and the city.Baltimore: Johns Hopkins University Press.

[17]Jones B D,Kaufman C.(1974).The distribution of urban public services: a preliminary model.Administration & Society,6(3),337-360.