美丽特色小（城）镇建设与国家治理现代化路径探析

李向振

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

一、前言

2016年10月31日，国家发展和改革委员会颁布《美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着特色小（城）镇建设进入全国范围内规范化运作阶段。实际上，在此之前已经有不少地区对其进行了尝试，其中浙江地区特色小镇建设取得了较大成绩，建成了以梦想小镇、云栖小镇等为代表的一批特色小镇，形成富有地域特色的美丽小城镇建设的“浙江模式”。经过两年多的建设，浙江特色小镇已经形成点、线、面相结合，传统文化与现代科技相呼应的网络系统。这为其他地区探索新型城镇化建设提供了可资借鉴的创新模式。不过，作为与新型城镇化建设和美丽乡村建设相对接的美丽特色小（城）镇建设在从省域推向全国过程中，需要在充分重视市场主体、民众主体的前提下，综合创新政府社会治理模式，探讨国家治理现代化路径。

就国家治理体系而言，自十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，习近平总书记多次讲话中提出推进国家治理现代化，将国家治理主体从政府扩展到社会各种力量，以完善和推进现有国家治理体系。在2014年《政府工作报告》中，李克强总理首次提出“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”[1]。中共十九大报告中，明确提出“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建体系完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”[2]。在《指导意见》中也明确提出“创新社会治理模式是建设美丽特色小（城）镇的重要内容。要统筹政府、社会、市民三大主体积极性，推动政府、社会、市民同心同向行动”。鉴于此，我们在进行美丽特色小（城）镇建设过程中，必须对特色小（城）镇建设的实质与历史过程进行梳理，充分汲取过去城镇化与乡村建设发展模式的经验。接下来，本文将从百年乡村建设视野下的特色小（城）镇建设、特色小（城）镇的实质与内涵和国家在特色小（城）镇建设中的角色等几个方面，对该问题进行分析。

二、百年乡村建设运动视野下的特色小（城）镇建设

当前推进的美丽特色小（城）镇建设是新型城镇化建设的重要方式，同时又是美丽乡村建设的空间延伸，是推进城乡一体化发展的重要环节。从本质上看，美丽特色小（城）镇建设是新时代的新乡村建设。而新乡村建设又是从过去乡村建设运动基础上发展而来，因此，我们需要立足百年乡建历程，将当前特色小（城）镇建设置于历史发展脉络中予以综合考量。

过去百余年里，中国乡村建设大体上出现了三次浪潮。第一次浪潮出现在二十世纪二三十年代，当时中国整个社会处于急剧转型时期，经济、社会发展出现了所谓的“黄金十年”（1927～1937）。在此期间，当时中华民国在政治、经济、文化、社会政策等方面都实现了突破。另一方面，受国内战争、天灾人祸以及国际经济危机影响，中国农村地区却处于濒临破产的境地。在这种情况下，不少知识分子开始探索意在改变农村贫穷落后状态的乡村建设运动。

从1920年代到1940年代，近三十年时间里，根据参与主体不同，主要形成了三种乡村建设实践：一是1927～1937年主要由知识分子领导的乡建运动；二是1927～1945南京国民政府主导的农村复兴运动；三是1927～1949年中国共产党领导的革命根据地乡村建设。[3]其中在知识分子领导的乡建运动中，晏阳初领导的定县平民教育促进会及其定县模式、梁漱溟领导的邹平乡村建设研究院及其邹平模式与卢作孚领导创建的北碚模式影响最大。总的来说，以教育、文化为主要切入点的定县模式和邹平模式，最终都未能获得成功，正如千家驹等人在《中国乡村建设批判》一书中指出的那样，“他们不想谈中国社会之政治的经济的根本问题，但他们所要解决的却正是这些根本问题，他们不敢正视促使中国国民经济破产农村破产的真正原因，但他们所要救济的却正是由这些原因所造成的国民经济破产与农村破产”[4]。其他一些探索最终也都以失败告终，而卢作孚领导的北碚模式却取得了较大成就。在《四川嘉陵江的乡村建设运动》中，卢作孚开宗明义即提出北碚乡村建设的要求是实现乡村现代化，具体而言，他的乡村建设的目标是以北碚为中心，把整个嘉陵江三峡地区发展成为一个集生产、文化、旅游为一体的区域，发展成为一个极具现代化特色的乡镇。[5]

同一时期，还有国民政府的农村复兴运动和共产党领导的革命根据地建设，其中前者就本质而言是政府主导的体制内改良运动，主要依靠政府力量推进农村改革，未能充分调动农民积极性，在整个运动中农民处于被动接受状态，因此在具体实践中遇到不少阻力，致使整体效果并不明显；共产党领导的根据地建设则以土地改革为核心，对传统土地关系进行调整，充分调动了农民积极性，最终取得了革命胜利。

中国乡村建设运动的第二次浪潮是中华人民共和国成立以后，1953～1978年的“乡村社会主义改造”及“集体化运动”。总的来说，这一阶段农村社会结构与社会秩序等虽有些改变，但由于整个运动过程中乡村主体性缺失，农民自主性丧失，在农业支援工业、农村支援城市的大背景中，乡村建设并未取得太大成就。

第三次乡村建设浪潮是从1970年代末到现在的以家庭联产承包责任制和村民自治为主要标志的农村各项改革。从整体上看，这一时期的乡村建设运动主要分为两个阶段，第一个阶段是1970年代末到2005年前后，乡村建设运动的主要成就是基本解决了农村地区的温饱问题，农村社会结构也得到了调整，以乡镇企业为主要动力的小城镇建设也取得了较大成就，但出现的问题也不容忽视，主要包括农村生产要素（劳动力、资源、土地等）的流失加剧了城乡间二元分野，尤其是随着乡镇企业的衰落和式微，小城镇建设基本处于停滞状态，农村地区也由于劳动力大量外流而呈现出空心化、“原子化”等状态。在这种情况下，新世纪之交，“三农”问题成为最重要的社会公众议题之一。为缓解“三农”问题困境，2005年中央政府提出了“社会主义新农村建设”战略以破解“三农”难题。这样乡村建设进入到了新阶段。社会主义新农村建设战略的提出第一次将乡村建设放在国家发展焦点问题的高度。国家成为该阶段乡村建设的主导力量。与此同时，以温铁军等为代表的社会知识精英也在不断探索新形势下以民间力量为主导的乡村建设路径。[6]

2013年7月22日，习近平总书记在鄂州市长港镇峒山村视察时正式提出“实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福”。美丽乡村建设是社会主义新农村建设的创新形式，更强调乡愁文化，强调农村“不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”。与之相呼应，2015年浙江省率先提出并探索特色小（城）镇建设，以对接美丽乡村建设与新型城镇化建设，并取得了显著成就。2016年10月31日，国家发展和改革委员会颁布《美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着特色小（城）镇建设进入全国范围内规范化运作阶段。

特色小（城）镇建设实际上是在现有的新型城镇化进程中增加了一种保障过渡性人口迁移的长效机制。特色小（城）镇是介于乡村与城市之中的第三种社区形态，这种社区形态兼具城乡文化、生活特征，同时也是城乡连续体中不可或缺的一环。在新型城镇化进程中，对于城市而言，特色小（城）镇是培育能够全方位适应城市生活与城市文化的市民“孵化器”，对于乡村而言，特色小（城）镇是减少农民向市民转化过程中遭遇城市生活与文化震惊的“减震器”。

作为推进城乡统筹与协调发展进程中供给侧结构性改革的重要平台，特色小（城）镇建设需要注意与改革开放初期大力提倡的小城镇建设的比较分析。我们既要看到二者之间的内在连续性，同时又要看到二者在面对不同时代背景时所嵌入的社会意义有很大不同。上个世纪八十年代，改革初期，为了解决因实行家庭联产承包责任制和统分经营的双层经营体制而带来的大量农村剩余劳动力问题，中央大力支持发展乡镇企业，同时大力推进小城镇建设。当时中国社会市场结构正处于逐步完善的初级阶段，社会资源积累与社会经济发展存在的主要问题仍然是供需矛盾中需求侧动力不足的问题。因此，当时主要是通过大力推进城镇化进程，来刺激投资、消费等，以带动和促进社会经济迅速平稳发展。经过二十多年的发展，中国经济持续高速增长，从经济体量上看，已经跻身世界第二大经济体，成为名副其实的经济大国。但与此同时，各种新的发展问题突显出来，尤其是2015年前后，中国经济进入一个新阶段，即主要经济指标之间的联动性出现背离，经济持续增长下行与居民消费价格指数（CPI）持续低迷，使得居民收入有所增加的同时企业利润下降。另外，近十年来，一线城市房地产持续走高，也对城乡统筹发展总体目标的实现造成了极大的负面影响。

总的来说，改革初期的供需矛盾关系出现新样态，主要表现为供需错位的总体性失衡。因此，近几年来，国家开始大力推行去产能为基础的“供给侧的结构性”改革，以此为背景，在充分肯定浙江等地过去几年里特色小（城）镇建设经验的基础上，国家开始在全国范围内推行特色小（城）镇建设。特色小（城）镇建设与传统的小城镇建设最大的不同之处在于，前者是在供给侧结构性改革的时代背景下开展的，主要针对的是劳动力、土地、资本、制度创新等方面的优化组合以促进经济平稳发展，而后者是在需求侧结构性改革的时代背景下开展的，主要针对的是投资、消费、出口等方面的协同扩大以刺激经济迅速发展。

三、浙江经验与“多元共治”的路径推进

时代背景与社会意义不同，特色小（城）镇建设必须在传统小城镇建设中寻找新的路径，而这又要求国家创新社会治理方式，从过去的父爱式管理方式向兄弟友好式合作方式转变，同时参与主体方面，也需要将市场资本主体、社会知识精英与普通民众纳入到社会治理主体之中，探寻多元化治理的有效路径，即“统筹政府、社会、市民三大主体积极性，推动政府、社会、市民同心同向行动”，最终形成“多方主体参与、良性互动的现代城镇治理模式”。

如前所述，2013年11月12日中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。本文认为，国家治理现代化内涵之一即为国家治理主体多元化，即在国家治理框架下，治理国家不再仅仅是各级政府机关的事情，而是各个社会主体都应当担负起相应责任，做到各尽其能、各尽其责。[7]《指导意见》中，也着重提出“按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求，创新建设模式、管理方式和服务手段，提高多元化主体共同推动美丽特色小（城）镇发展的积极性。发挥好政府制定规划政策、提供公共服务等作用，防止大包大揽”。因此，国家治理主体多元化，既是国家治理体系的制度性创新，又需要在实践中具体探讨其可行性路径。

就美丽特色小（城）镇建设而言，其参与主体主要包括政府、市场资本主体（企业或个人）、民众等三方力量，相对应在国家治理层面，其主要治理主体也是由政府、市场资本主体、民众三方组成。其中政府是引导力量，市场资本主体是主导力量，民众是核心力量。作为建设以人为本新型城镇化重要方式的特色小（城）镇建设，在实践过程中，必须坚持民众的核心地位，在综合治理中，也必须将民众纳入治理主体体系。在特色小城镇建设实践中，如何实现政府引导、市场主导与民众核心多元互动的良性关系，既是关系国计民生的现实社会议题，又是社会科学开展相关研究难以回避的理论难题。

2016年7月住建部、财政部、国家发改委联合发布《关于开展特色小（城）镇培育工作的通知》，决定在全国范围内开展特色小（城）镇培育工作，计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小（城）镇。在这个规划下，不少省区先后开展了本省域内的特色小（城）镇选择和认定工作，并制定相应的培育规划。在此过程中，需要防止出现过去小城镇建设中“一窝蜂”、“千篇一律”等“一哄而上”的问题。过去这些问题的出现，主要原因就是政府作为主导力量，以“指标制”“政绩刺激”等方式力图在短时间内实现较大成就。这种缺乏长远规划和盲目追求“短、平、快”的治理模式造成大多数上马项目都不可持续，在轰轰烈烈地开展数年之后彻底沉寂下去，劳民伤财，对促进区域城乡经济、社会协调发展发挥不了太大作用。更有甚者，不少城镇建设彻底沦为“房地产小镇”，社会、文化建设难以跟进，最终导致整个项目以失败告终。

在特色城镇建设比较成功的“浙江模式”中，不少富有地域特色的小镇，都是在过去十多年的发展基础上建立起来的，而且当地政府职责从以治理为主转变为管理和服务为主，“建设上采用‘政府引导、企业主体、市场化运作’的机制，坚持‘达标了才命名，给财税和土地等政策，不达标不命名，不给政策’。有奖有罚，扶持政策灵活有力，避免以往经济开发区‘一哄而上’的发展模式”。[8]总的来说，就浙江地区发展经验来看，“运作良好的都是市场化操作较好的小镇”[8]。

从浙江地区较为成功的特色小（城）镇建设来看，政府职能的转变，首先表现在治理观念的转变，即政府不再大包大揽，不再将特色小（城）镇建设看作是政府自己的事务，而是将之视为市场、民众等多主体广泛参与共建的社会建设系统；其次，表现为治理方式的转变，从治理型政府向管理型政府转变，从管理型政府向服务型政府转变，简化行政审批，为特色小（城）镇建设解决行政成本，提高办事效率，制定长远建设规划，宏观调控发展趋势等；再次，引进多元共治的社会治理模式，完善国家治理主体多元化机制，将国家治理视为全社会共同参与的公共事务，鼓励市场资本、民众等主体在特色小（城）镇建设中参与治政、理政，提高民众的参与感与获得感。

“多元共治”是我国社会治理实践探索中的经验总结，也是深入推进政治体制改革，促进国家社会有序运行的时代要求。不过，正如王名等人所指出的那样，“多元共治不是政府退出‘小政府、弱政府’，而是‘小政府、强政府、大社会’的共同治理模式”[9]。在美丽特色小（城）镇建设中，鼓励实行多元共治也并非要求政府彻底退出整个社会治理系统，而是变成社会治理主体之一，由治理思维向管理思维转变，由“大包大揽”向多元并进、互相支撑转变。就整个国家治理体系现代化目标而言，多元共治也是国家社会治理创新的重要探索之一，其内在要求就是“打破行政逻辑主宰社会治理的既有格局，通过机制重塑增加市场和社会主体在社会治理中的作用空间”[10]。

在特色小（城）镇建设中，强调多元共治社会治理体系，主要是针对过去城镇化进程中，由于不少基层政府部门完全实行自上而下的指挥管理，盲目跟风和追求政绩工程，忽视了当地社会资源禀赋与地域特色，从而造成各种工程的千篇一律，甚至违背当地社会发展规律，导致小城镇建设趋于失败。多元共治的治理理念，是在传统社会与国家治理体系基础上的制度性创新，其改变了政府在具体社会建设方面单方面的自上而下的治理，而是将其视为重要治理主体之一，与其他社会治理主体（市场、民众等）进行协商、博弈与合作，充分听取其他治理主体的意见和建议，以促进政策制定的合理性与科学性，最终实现政府、社会、市场、民众多元主体的互利共赢。

四、小结

综上所述，特色小（城）镇建设是以人为本的新型城镇化建设的必然选择，同时也是供给侧结构性改革，优化供给侧生产要素配置，促进经济社会快速高质发展的重要平台。当然，特色小（城）镇建设仍面临不少挑战。在面对遍地开花的特色小（城）镇建设现状时，有专家表示，“在可选余地十分有限的情况下，部分小城镇建设往往本着‘捡到篮子就是菜’的想法，很难对城镇发展进行长远的谋划，甚至缺乏必要的规划，造成为了‘特色’而‘特色’，甚至还存在填湖、削山、砍树等破坏生态的现象。”[11]针对这一问题，《指导意见》指出“创新美丽特色小（城）镇的思路、方法、机制，着力培育供给侧小镇经济，防止‘新瓶装旧酒’‘穿新鞋走老路’，努力走出一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型小城镇之路”“坚持因地制宜。从各地实际出发，遵循客观规律，挖掘特色优势，体现区域差异性，提倡形态多样性，彰显小（城）镇独特魅力，防止照搬照抄、‘东施效颦’、一哄而上”。对于这些问题的解决与疏导，需要回归特色小（城）镇建设的本质，即新时期以人为本的新型城镇化的重要方式，而新型城镇化本身又是上个世纪八十年代以来，国家主导、社会参与的乡村建设运动的有机组成部分。因此，需要将当前特色小（城）镇建设纳入到百年乡村建设运动脉络中加以讨论。

此外，作为供给侧结构性改革重要平台的特色小（城）镇建设过程中，国家治理方式需要进行创新，治理主体需要实现多元化，政府角色定位需要从主导主体向管理、服务主体转变，深化引导和强化服务功能；市场资本主体应处于主导地位，以市场为导向，优化劳动力、土地等生产要素配置，提升社会经济增长的质量，促进城乡一体化协调发展；民众应处于核心地位，因为特色小（城）镇建设归根结底是为民谋福祉，而民众最清楚其在生活中最需要何种支持与帮扶，增强他们参与社会建设的力度，有利于充分发挥民众积极性，提高其获得感与幸福感，因此，以人为本的新型城镇化进程中，一方面民众需要提高自身参与社会建设的自觉，同时也需要政府为民众参与特色小（城）镇建设提供制度性保障。

[参考文献]

[1]李克强.政府工作报告——2014年3月5日在第十二次全国人民代表大会第二次会议上[N].光明日报，2014-03-15(01).

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 [M].北京：人民出版社，2017：21.

[3]郭海霞，王景新.中国乡村建设的百年历程及其历史逻辑——基于国家和社会的关系视角[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2014，(03).

[4]千家驹，李紫翔编著.中国乡村建设批判[M].上海：上海新知书店，1937：110.

[5]凌耀伦，熊甫.卢作孚文集[M].北京：北京大学出版社，2012：278.

[6]温铁军.我们还需要乡村建设[J].开放时代，2005，(06).

[7]推进国家治理主体、治理方式和治理规则的现代化[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/03/c_125799749.htm，2013-12-03.

[8]特色小（城）镇是什么？——浙江全面推进特色小（城）镇创建综述 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/local/2016-02/28/c_1118181253.htm，2016-02-28.

[9]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014，(02).

[10]王滢淇，翁鸣.协商治理：当前中国社会治理创新的方向与路径[J].社会主义研究，2016，(01).

[11]“特色小（城）镇”要有持久生命力[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n1/2016/0926/c83865-28 740322.html，2016-09-26.