刑拘未报捕案件检察监督之路径推进

沈静　宣珏　俞锴

摘 要 刑拘是剥夺人身自由的严厉强制措施，应成为检察监督的重点，而检察机关囿于监督机制不健全等因素，往往监督乏力、效果不明显。文章尝试探寻破解监督困境、严密监督法网的科学路径，以期更有效地维护法律公正和保障公民合法权益。

关键词 刑拘未报捕 检察监督 推进机制

作者簡介：沈静、宣珏、俞锴，浙江省嘉善县人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.050

一、刑拘未报捕案件监督概述

（一）刑拘未报捕案件特性

总结公安机关将犯罪嫌疑人采取刑拘后因种种原因未向检察机关报捕的案件，发现有三点主要特征：

1.普遍性。刑事拘留是指在紧急情况下，对现行犯或者重大嫌疑人所采取的临时剥夺其人身自由的强制措施。实践中，本应在紧急情况下适用的刑事拘留被普遍随意采用。有学者从东、中、西部地区各选一基层法院，统计三地法院在一年间审结并公开的一审判决书中记载的每一名被告人在侦查阶段被采取的强制措施，发现三地公安机关的总体刑拘率高达93%。

采取刑拘后期限的延长则更为任意。笔者办理过大量审查逮捕案件，报捕案件中的嫌疑人几乎均被先行拘留，当案件移送至检察机关，嫌疑人往往已经被拘留了七日或三十日，达到可延长期限的上限。刑拘未报捕案件也可见一斑。

一方面刑拘措施仍被公安机关广泛适用，另一方面检察机关对逮捕的把关在日益收紧。如此，势必导致刑拘未报捕案件普遍存在。

2.逮捕替代性。刑事拘留原本是一种应对紧急情况而设置的临时性强制措施，其意义在于公安机关发现正在实施犯罪的人，或嫌疑人有逃跑、毁灭证据、继续犯罪的紧急危险，在公安机关内部迅速做出剥夺嫌疑人人身自由的决定。从设立目的可见，刑事拘留是一种事前预防措施，一般情况下其归宿应是及时移送检察机关审查逮捕。然而，正如有学者研究发现，在我国司法实践中为应急而设置的临时性羁押措施——刑事拘留，已取代逮捕成为剥夺犯罪嫌疑人人身自由的常规强制措施。

这种异化现象的出现源于目前刑拘措施制度构造的不合理。一方面，公安机关倾向于牺牲嫌疑人的人身自由以保障诉讼顺利推进；另一方面，相较于适用条件更为严苛，决定权却不掌握在自身的逮捕，公安机关不仅有自行决定拘留的权力，更有延长期限的权力，自然优先适用刑事拘留。对于多数简单案件而言，经延长的拘留期限足够基本上完成取证工作。制度的缺陷使得刑事拘留从过程演变成结果，刑拘案件的走向往往不是报捕而是异化成以拘代捕。

3.检察监督缺位性。作为《宪法》授权的法律监督机关，检察机关对公安机关刑事侦查活动进行全面监督是职责所在。然而，检察机关不直接参与办案，一个案件在没有移送审查逮捕或审查起诉之前，检察机关通常不掌握这一案件，监督无从谈起。公安机关决定及执行刑事拘留的过程透明度不高，检察机关获取监督线索的来源十分狭窄。 刑拘未报捕案件即是一条检察监督大网下的漏网之鱼。

尽管公安机关内部运行着一套较为严格的审批程序，使得对刑拘案件的把控是审慎的，但公安机关的内部监督不能也无法替代检察机关的外部监督。职能统一性和利益相关决定了公安机关对刑拘措施的把关局限于嫌疑人构罪与否，一般不会考量犯罪情节、嫌疑人的主观恶性等因素，对于已刑拘人员延长刑拘期限的审批则往往流于形式，这使得刑拘未报捕案件的监督实效大打折扣。

（二）刑拘未报捕案件监督的社会价值

党的十九大报告中将“法治”列举为新时代“人民日益增长的美好生活需要”之一，进一步明确了依法治国基本方略，强调“坚持全面依法治国、深化依法治国实践”。检察机关在新形势下应着力发挥法律监督职能，走出“可有可无检察院”的窘境，将刑事侦查活动全方位、无死角的纳入检察监督的范围。刑拘未报捕案件作为一条漏网的大鱼，理应成为检察监督的新阵地。

二、当前检察机关对刑拘未报捕案件监督困难的原因

（一）公检两家职责未予明确

一方面，公安机关法制部门作为负责案件质量考核与执法质量监督的专门内设机构，有职权也有义务对刑拘未报捕案件进行监督。另一方面，宪法和法律赋权检察机关对公安机关的侦查活动予以监督，检察机关也拥有对刑拘未报捕案件的监督权。

公安机关法制部门的内部监督与检察机关的外部监督都能将刑拘未报捕案件纳入监督对象范围，但是公检两家机关在法律上没有作出明确的职责分工。对于刑拘未报捕案件的监督，在未厘清监督主体顺序，缺乏相互配合的情况下，会造成司法资源的浪费，同时也会降低监督的效能。

（二）监督流程与方法缺失

省院、省公安厅《关于进一步加强刑事拘留监督工作的若干规定（试行）》第二条：“检察机关对公安机关在刑事侦查过程中适用、延长、变更、撤销刑事拘留措施是否合法依法进行监督，重点监督刑事拘留后未提请批准逮捕案件。”该规定明确了检察机关对刑拘未报捕案件的法律监督职权，但过于原则性，对于此类案件具体如何进行监督、实现监督的具体流程、可采取的方法都没有作出进一步规定，可操作性不强。检察机关对刑拘未报捕案件往往要到审查起诉阶段才得以知晓并进行监督，介入时间滞后，有些情况变得很难发现或难以弥补，检察监督的实效堪忧。监督渠道不畅，且多为事后监督，亡羊补牢已迟也，缺乏有效的监督力度。

（三）惩戒与法律措施不完善

一旦在刑拘未报捕案件中发现了侦查活动违法问题，如何进行惩戒也是一大难题。刑拘未报捕案件中一部分属于刑拘后撤案案件，基本没有再次进入刑事诉讼的可能，对此类案件存在的侦查活动违法是否仍需进行惩戒、如何进行惩戒，法律未作出详细规定。即使面对进入诉讼程序的刑拘未报捕案件，检察机关发出的口头纠正意见、书面纠正违法通知书、检察建议书等仍缺乏有效整改的执行力，源于监督反馈机制缺失，检察机关缺乏纪律处分权，公安机关大可以对检察监督置之不理或者“淡然处之”，造成检察机关对刑事拘留的监督手段乏力、严重缺乏刚性。 不能真正影响侦查机关及相关侦查人员切身利益的缺乏强制力的“柔性监督”只能是一种纸面上的监督。

三、完善刑拘未报捕案件检察监督之路径探索

（一）强化侦查监督职能，建立健全对刑拘未报捕案件的长效监督机制

检察机关仅通过审查逮捕实现对侦查活动的监督显然已不合时宜，为全面履行侦查监督职能，我们提出构建对刑拘未报捕案件的监督。在具体制度设计中，應做到实体监督与程序监督同步，事前、事中、事后监督并举，构筑全覆盖、无遗漏的侦查监督平台。

1.启动事前监督，建立刑事案件处理信息的一体化平台和备案审查制度，确保检察机关对刑拘案件的知情权。在具体对接过程中，应要求公安机关切实将刑事案件信息通报制度落到实处，定期将刑拘案件的案由、拘留期限的变更、案件进展情况等材料移送同级检察机关备案，只有破解了“知情权”这一难题，检察机关才能真正掌握侦查监督工作的主动权，使监督工作走上规范化与制度化的轨道。将公安机关所有的刑拘案件都纳入检察监督的视野，对刑拘未报捕案件的动态监督提供了现实可能性。

2.立足事中监督，突出对刑拘后无罪释放、撤案的案件和转取保候审、监视居住的这两类下行案件进行重点监督，并探索建立此类刑拘后未报捕案件的书面征询制度。对于刑拘后拟作无罪释放、撤案的案件，检察机关着重审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪，对依法应当追究刑事责任而未追究的，启动立案监督程序；对于刑拘后拟转取保候审、监视居住的案件，检察机关则应着重审查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要，符合逮捕条件的，要求公安机关按法定程序报捕或提出监督意见。

3.强化事后监督，不定期地对公安机关的刑拘未报捕案件作全面清查，事后监督宜采取一般检查与重点检查相结合的方式开展清理整顿工作。 对交通肇事等过失犯罪案件、情节轻微的刑事案件、未成年人及老年人（残疾人）犯罪案件、已适用刑事和解的案件进行一般检查；对严重暴力性、多次侵财性、严重破坏市场经济秩序、严重妨碍社会管理秩序以及社会影响较大的案件进行重点检查。通过这种不定期的事后监督、专项检查，对公安机关刑拘未报捕案件中存在的复杂个案、典型类案进行梳理、整顿，提出意见和建议，确保了监督的实效。

（二）健全检察机关内设部门间的衔接、配合，形成“一盘棋”式的刑拘未报捕案件检察监督格局

1.借助刑事执行检察部门的工作优势，实现同步监督。刑事执行检察部门在工作中可以直接接触到刑拘人员，对于掌握入所人员的情况较为便利，因此，由该部门的检察人员对公安机关采取刑事拘留措施的犯罪嫌疑人从入所、延期、变更强制措施到出所期间适用的法律文书进行审查，并对看守所执行刑事拘留情况进行同步监督， 能够及时发现其中可能存在的不规范或不严格适用强制措施的情况。

2.加强与公诉、案管部门的沟通和业务对接，对受理登记的公诉案件进行跟踪式查询，及时发现公安机关久侦不结、不按时移送起诉等情况，对发现的问题要求公安机关及时纠正。同时，侦监部门也应将公安机关刑拘转取保的案件信息通告公诉部门，由公诉部门督促此类案件及时移送审查起诉。

3.发挥检察室的延伸功能，探索建立与派出所的介入侦查、信息共享等工作互动机制。对所在辖区派出所刑拘未报捕案件的后续处理情况进行监督，将监督案件的数据和简况及时反馈给侦监部门。

这种多部门共同参与、多角度全方位的工作模式实现了对刑拘未报捕案件检察监督的“全网覆盖”。

（三）探索建立违法侦查申诉制度，辅之以对违法办案人员的责任追究制度

1.建立违法侦查申诉制度，完善被害人、利害关系人的权利救济渠道。公安机关应告知犯罪嫌疑人、被害人及利害关系人对于违法立案、不立案或者违法侦查有向检察机关申诉的权利；同时，上述人员也可以直接向同级检察机关申诉。检察机关侦查监督部门收到申请后，应进行调查，并做出纠正违法行为、通知立案或不立案、驳回申诉等决定。

2.确立对违法办案人员的责任追究制度。“法律的力量在于惩罚，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责”。 检察机关对有证据证明存在人为因素违法刑拘，或者刑拘后该捕而不报捕的案件，在对案件本身运用法律监督手段作出处理的同时，还应当对滥用刑事拘留权、任意出入刑事拘留标准的执法人员追究行政责任和法律责任，向相应的公安机关发出检察建议，督促其追究相关人员的行政责任；后果严重构成犯罪的，检察机关应当追究其刑事责任。

（四） 从实践试点走向顶层设计，完成监督之路的刚性蜕变

以上几点主要从检察机关自身角度出发探讨了对刑拘未报捕案件的监督工作，但这样的工作更多地需要与公安机关会签监督协议，需要公安机关的配合和协作，本质上还是属于柔性监督，很难保证监督的实效。我们认为，加强对此类案件监督的根本途径仍在立法层面的改革。只有在立法上明确检察机关对公安机关刑拘未报捕案件的知情权、审查权，细化监督与被监督的具体程序以及违法采取刑事拘留应承担的责任等规定，化柔性监督为刚性监督，才能使现有监督工作取得实质性突破，真正掌握侦查监督工作的主动权，促进刑拘未报捕案件监督工作的规范化和制度化。

注释：

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