民族地区社会救助制度的地方实践与执行偏差——以F县城乡低保和五保供养制度为例

张 帅

2014年4月21日，国务院颁布《社会救助暂行办法》，对社会救助的具体内容做了详细规定和说明，《社会救助暂行办法》的颁布标志着我国社会救助制度正式以法规形式得以确立。社会救助制度是我国发展历史最悠久的一项社会保障制度，随着社会保障事业的发展、壮大，社会救助的地位由历史上社会保障的主体下降为现代社会保障体系中的一个组成部分，但作用依然巨大，并因其面向生活在最底层的社会成员而被视为整个社会保障制度的第一道防线。社会救助仍是并将长期是社会保障体系中必不可少的、占据基础地位的一个子系统。①郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，北京：商务印书馆，2000，第15页。随着时代和社会的发展，社会救助制度本身已发生一些新的变化，并且这项制度在实施过程中也出现了一些新的情况和问题，对此项制度进行调查和研究是时代提出的重要课题。

一、问题的提出与研究意义

社会救助制度是我国社会保障体系的重要组成部分，这项制度在各个历史时期于扶贫济困中发挥着至关重要的作用。社会救助是劳动者在其不能维持最低限度的生活水平时，根据有关法律规定，有权要求国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助的一种社会保障制度。通过社会救助，使那些无生活来源的人，因遭受自然灾害生活一时困难的人，生活在法定最低生活水平线以下的人，获得了最基本的生活保障，其保障水平低于社会保险和社会福利。①章晓懿：《社会保障概论》，上海：上海交通大学出版社，2010，第50页。现代社会救助制度通常是一种经常性、法制化的社会政策，当法律制度规范了相应的资格条件后，凡符合条件者即可以申请并获得相应的款物救助。社会救助通常被看作是社会的“最后一道安全网”，国家扶贫战略“五个一批”中的“社会保障兜底”实际上是指各救助项目的“兜底”。

目前，我国已基本建立起包括“三大类、九小项”②“三大类，九小项”的社会救助体系中，“三大类”包括：长期生活类救助、专项分类救助和临时应急救助；“九小项”包括：最低生活保障制度、五保供养制度、医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度、法律援助制度、救灾救济制度、流浪乞讨救助制度和临时救助制度。的社会救助体系。就各项制度在社会救助制度体系中所占的位置来说，最低生活保障制度和农村五保供养制度是社会救助制度中发展较完善也是最为基础的两项制度。这两项制度均是为社会中最贫弱的人群提供最低限度的保障，以起到“兜底”的重要作用，其在整个社会救助体系中占有重要地位。其次，随着我国社会经济的迅速发展，国家财政收入逐年增加，社会保障的整体水平也应逐年上升，最低生活保障制度和五保救助制度是社会救助体系或者说社会保障体系的重要组成部分，通过考察研究这两项制度一定程度上能够管窥社会保障的发展情况。

社会救助工作从制度层面来讲涉及两部分内容，一是社会救助制度的制定和完善；二是社会救助制度的执行和落实。社会救助制度的设计和制定工作由国家相关部门统一开展，出台总体性的制度和文件，地方在中央政策文件的统一指导下根据自身情况制定适合于地方的政策和办法，并根据实际情况适时做出一定的调整。所以，在社会救助制度的制定与完善方面一般不会出现问题，容易出现问题的环节是在各项救助制度的执行和实施过程中。地方政府有关部门在执行社会救助各项制度的时候会出现许多问题，例如低保线调整缓慢、救助水平过低、过度强调五保集中率等，有些地方还出现地方救助工作的开展与中央政策文件所传达的精神不一致，甚至相违背的现象。纵观已有研究可以发现，城乡低保和五保供养制度在实施过程中所出现的问题具有一定的相似性，问题的出现是一种客观表象，这些问题背后的原因却是问题产生的内在因素和机制，并且已有研究对这方面讨论的较少，但对这些问题背后原因的探讨和阐释具有更加重要的理论价值和实践意义，本文即尝试从这两个层面对F县社会救助制度中的城乡低保制度和五保供养制度进行研究和探讨。

二、相关研究综述

城乡低保制度作为社会救助制度或者说社会保障制度的重要组成部分，在我国已有近二十年的发展历史，1999年我国开始启动城镇居民最低生活保障制度，2007年我国开始启动农村低保工作。相对于城乡低保制度来说，农村五保供养工作的历史更加久远，1956年我国已出现了五保供养制度的雏形。随着时间的推移，我国城乡低保和五保供养工作已取得较大进展，制度设置更加成熟，实施效果也更为显著。但是这几项救助制度在“落地”时也出现许多问题，影响了该制度的顺利实施。国内已有许多学者对城乡低保制度和五保供养制度的执行和实施情况进行研究，并取得许多成果，对本文的研究和撰写工作具有借鉴意义。

在实施的时间上，城市低保要比农村低保实施的早，这与改革这一大的时代背景是紧密相关的。城市低保制度产生于20世纪90年代中国社会发生巨大变化的时，从1993年上海市政府宣布建立“城市居民最低生活保障制度”，到1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，城市低保制度走过了七年的发展历程。随着城市低保制度的建立和发展，城市中的贫困问题得到一定程度的缓解，但是在我国的广大农村地区还有大量的贫困人口存在，参考城市低保制度，部分省市也建立起了农村低保制度。从1996年民政部办公厅下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，指出农村最低生活保障制度是对农村家庭人均纯收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度，到 2007年7月11日国务院颁布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》正式建立农村最低生活保障制度，农村低保制度的建立用了近12年的时间。农村五保供养制度开始实施的时间更早，农村五保供养制度建立于20世纪50年代的农业合作化时期。①洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）。1994年1月23日国务院颁布实施了《农村五保供养工作条例》，第一次明确了五保的性质，统一规范了五保对象，确定对象的程序、供养的内容、形式和标准、经费的来源、筹集办法及监督和管理等。2006年国务院颁布《农村五保供养工作条例》，将农村五保供养资金纳入地方人民政府财政预算，这标志着我国现代五保供养制度正式建立。目前，我国城乡低保和五保供养制度的制度设计已较为完善，对低保和五保工作的开展起到良好的指导作用。

城乡低保制度和五保供养制度在具体落实与实施过程中也出现了许多问题。符华平、顾海指出：“现阶段，我国存在农村低保对象收入界定困难；低保标准过低，标准的制定存在一定的随意性等问题。”②符华平、顾海：《我国农村最低生活保障制度的现状、问题及对策》，《南京社会科学》，2009（1）。其从农村低保的保障标准和保障对象方面对我国农村低保制度进行研究考察，并指明其存在的主要问题。除此之外，刘养卉运用问卷和访谈相结合的方法对甘肃农村低保制度进行调查研究，发现“低保补助标准低，地区差异大；城乡低保标准差距大；低保覆盖率低，不能应保尽保；下级部门执行不力等问题。”③刘养卉：《农村最低生活保障制度存在问题及对策——基于甘肃省的调查分析》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2014（2）。虽然其是对甘肃省低保制度的调查研究，但这些问题就全国情况来看也具有一定的普遍性。

在对我国农村五保供养制度的实施情况进行研究时，吴晓林和万国威发现“一些地区的五保供养政策仍然没有得到有效落实，加剧了五保老人的脆弱性；五保供养政策仍然停留在“物质导向型”政策水平，忽视了五保老人的其他需求；医疗卫生依然是五保供养工作的软肋，限制了五保供养的实际水平。”④吴晓琳、万国威：《新中国成立以来五保供养的政策与实践：演进历程与现实效度》，《西北人口》，2009（5）。洪大用等在对安徽省的五保供养工作进行调研时发现，“一些农村地区五保对象应保尽保难；五保供养标准落实难；全面落实五保内容难；实施敬老院集中供养难以及地区供养负担不均衡等问题。”⑤洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）。对于五保供养制度实施过程中出现的一系列问题，部分学者给出了解释，洪大用等将原因归结为五大方面：“五保对象增加较快；五保资金筹措没有保障；五保供养制度没有根据实际情况及时调整；农村社区建设滞后，社区服务水平低，以及农村群众集体意识削弱，互助意愿不足。”⑥洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）。农村五保供养制度在落地过程中出现的许多问题，一方面是制度本身还不尽完善，另一方面也反应出制度实施的中间环节出了问题。

已有的对城乡低保和农村五保供养制度实施状况的研究多从国家层面或省级层面开展，还没有过从县级的层面对这两项制度的实施情况进行研究。并且已有研究的内容较为宽泛，主题不够聚焦，对城乡低保和农村五保供养制度实施过程中所出现问题的分析较为浅显，很少深入到具体的制度实践过程中去观察这些制度究竟是如何实施和运作的，在实施过程中还会出现一些什么样的具体问题，这些问题产生的原因是什么等。所以，本文从一个县（湘西州F县）的层面对社会救助制度中的两项重要制度——城乡低保制度和五保供养制度——进行调查和研究，发现制度运作过程中存在的问题，研究这些问题背后的产生原因和机制是什么，并针对出现的问题尝试性地提出相应的对策、建议。

三、研究地点及研究方法

本文所选取的调查地点为F县，F县位于湖南省湘西州南部，属武陵山区范围。F县是一个以苗族和土家族为主的少数民族聚居的贫困山区，2011年被列入国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县，属于典型的“老、少、山、穷”县。2016年12月F县仍有贫困村200个，占全县总村数的58.8%，贫困人口6.8万人。①参见《F县扶贫开发工作情况》，2016年6月14日。国家大力实施扶贫开发战略，加大对许多中西部贫困县市的扶持力度，其中旅游扶贫是许多县市采取的重要扶贫举措，许多中西部县市凭借自身的自然环境和文化物质遗产等优势条件大力发展旅游业。近几年，F县凭借优越的自然区位和人文地理优势大力发展旅游业，旅游业生产总值稳步上升。F县的贫困问题严重，同时其旅游业迅速发展，这在中西部地区来说具有一定的典型性和代表性。2016年7月笔者对湖南省湘西州F县的社会救助情况进行了为期21天的调研，本文所呈现的即是对F县社会救助中的城乡低保和五保供养制度进行调研的部分成果，对其城乡低保制度和五保供养制度进行研究可以在一定程度上对相似县市的情况予以映照，并为其他县市相关问题的研究提供借鉴。

本文主要采取文献和实地研究的研究方式开展研究，采用访谈法与访谈对象进行访谈，并与政府相关部门开座谈会收集相关资料。同时，笔者到县民政局、统计局和扶贫办等有关部门搜集文献和数据资料。笔者对收集到的文献和数据资料进行整理和分析后，提出F县城乡低保和五保供养制度实施过程中存在的问题，对这些问题背后的深层次原因进行分析和探究。最后，针对城乡低保和五保供养制度实施过程中存在的相关问题提出几点建议和对策，以期促进相关问题的解决，并对社会救助制度的执行和实施工作予以规范。

四、城乡低保与五保供养制度实施过程中出现的问题

以城乡低保制度和五保供养制度为主要内容的长期生活类救助主要解决贫困群体的基本生存问题，受助对象具有弱势群体的典型特征，受助时间具有长期性特征。就城乡低保和五保供养制度来说，是否或在多大程度上实现了应保尽保等既定目标，既可能是制度设计上的问题，也可能是执行或实施中的问题。②张秀兰、徐月宾：《农村五保供养制度化的框架分析》，《江苏社会科学》，2004（3）。F县城乡低保与五保供养制度在实施过程中因为实施工作不善，出现了以下几大问题。

（一）未能适时调整城乡低保标准

表1 F县CPI、湘西州CPI和全国CPI（2001—2015）

F县自1999年建立城市低保制度以来，低保标准共调整过三次：2001年，将城市低保标准从每人每月104元提高到156元；2011年将低保标准从每人每月156元提高到200元；2014年将低保标准调整为每人每月330元。农村低保制度自从建立以来低保线标准也只调整过两次，2011年5月第一次提标由2007年建立时的人均600元提高到人年均1080元，2014年第二次提标农村低保标准为人年均1980元。其实，对于保障标准的调整，《城市低保实施细则》明确规定：保障标准应根据当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。①参见F县民政局：《F县城市居民最低生活保障制度实施细则》。对于农村低保标准的调整，相关政策也有类似规定，根据经济社会发展情况、人民生活水平，尤其是物价变动等进行调整。那么，接下来看一下F县的物价变动情况。

图1 F县CPI、湘西州CPI和全国CPI的比较（2001—2015）

笔者选取居民消费价格指数①居民消费价格指数（consumer price index，CPI），是一个反映居民家庭一般所购买的消费商品和服务价格水平变动情况的宏观经济指标。它是度量一组代表性消费商品及服务项目的价格水平随时间而变动的相对数，是用来反映居民家庭购买消费商品及服务的价格水平的变动情况。一方面，同人民群众的生活密切相关，同时在整个国民经济价格体系中也具有重要的地位。它是进行经济分析和决策、价格总水平监测和调控及国民经济核算的重要指标。这一统计指标来对F县物价变动情况做一个总体性的说明，并将F县的CPI与湘西州CPI和全国的CPI进行比较。从表1可以看出，除2003年和2009年，自2001年以来F县的物价水平总体呈现上升趋势，2004年、2007年、2008年和2011年，这四年的CPI达到105%以上，物价上涨迅猛。从图1可知，F县的CPI与湘西州的CPI和全国的CPI大致相同。在2011年以前（包括2011年），除了2003年和2009年，F县的CPI均高于全国的CPI，这几年F县的物价上涨速度高于全国。自2011年以后，F县的CPI与湘西州的CPI和全国的CPI基本持平，但均呈上涨趋势。2013年F县的CPI高于湘西州的CPI和全国的CPI，物价上涨更多。虽然F县是国家级扶贫开发重点县，贫困发生率比非贫困县要高很多，那为什么F县的物价上涨速度如此之快？原因是近几年F县旅游业的迅速发展。自2000年确立“一业带三化”的发展战略，大力发展旅游业以来，F县的物价水平迅速上涨。虽然F县的物价每年均在上涨，但F县的城乡低保标准却没有随着物价的攀升进行适时调整，城市低保16年中仅调整了三次，农村低保8年间仅调整了两次，这与“保障标准应根据当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整”的原则相悖，且这在一定程度上是对低保对象权益的损害。F县社会经济发展和物价水平上升，但低保对象却未能获得更高的补偿标准，不利于其生活质量的改善和生活水平的提高。

（二）城乡低保补偿水平较低

表2 F县城乡居民消费水平情况（2009—2015）

F县城乡低保的补偿水平较低，这一方面与F县城乡低保标准的调整情况有关，因为城乡低保补偿采取补差原则，保障线标准越高，那么补差的力度越大，但F县自建立城乡低保制度以来低保标准的调整力度有限；另一方面，还与F县本身的县域特点有关，F县本身就是国家级扶贫开发县，贫困人口众多，总体的贫困程度高。F县近十几年来大力发展旅游业，以旅游业为支柱产业，发展旅游业能带来经济发展和生产总值的增加，但是带来的另一个后果是物价水平上涨，居民用于消费的支出越来越多。

从表2可以看出，F县城乡居民的消费水平越来越高。居民消费支出的迅速增加与F县旅游业的迅速发展有很大关系。李东和在对黄山市的调查研究中发现，旅游业发展造成目的地物价上涨，这几乎是所有目的地共有的现象。虽然近年来受国家宏观经济形势的影响，黄山市城市居民消费价格指数和城市商品零售价格指数虽然都不断下降，但同省内其他经济发展水平相似的地区甚至省会合肥相比，黄山市的部分物价仍显偏高。虽然物价上升主要是因为旅游者的到来而引起的，但黄山市民却也同样受其影响。①李东和：《旅游业发展对目的地社会影响评价研究——以安徽省黄山市为例》，《黄山学院学报》，2003（1）。黄山市作为旅游城市，其旅游业的发展抬高了当地物价，这对当地居民的日常生活和生活质量带来一定的影响。F县作为旅游县，其具体情况又是怎样的呢？为了解其物价情况，笔者与F县当地的居民进行了访谈。

这（发展旅游业）肯定有影响了，你像旅游地区的公务员单位上的，还有这个生活补助补贴，我们什么都没有，我们一个月工资两千多块钱，要么就是三千零几。我们到菜市场买菜，一把菜苔，就是五块钱一斤，这旅游人多了就是……按国家的是有旅游城市补贴的，凤凰就是没有。（访谈资料来自扶贫办主任L②文章中涉及具体的地名、人名均用大写字母表示。）

F县的物价和吉首甚至长沙是差不多的，甚至比它们的还要高。以前买个小菜（青菜）一块多钱一斤，现在要几块钱一斤，根本吃不起了。这么高的价格，人家根本不愁卖不出去，都往饭店里送了。以前吃一碗米粉几块钱，现在要十几二十块钱，吃不起。现在搞旅游，来的人多了，但是物价也涨上去了。对我们这些“吃死工资”的人来说，很受影响。（访谈资料来自X社区工作人员W）

我们这儿的东西贵的要死，随便买个小菜就是好几块钱，再买个米买个盐啥的，钱就没了，政府给的那点钱根本不够吃的。没办法，家里还有俩娃上学，一个月就是好几百，这还得省着花。（访谈资料来自沱江镇X社区低保户S）

从F县扶贫办L主任、X社区工作人员W和沱江镇低保户S的话中可以看出，F县的物价水平总体较高，尤其是日常生活用品、食品等价格可能比其他地区的价格要出高许多。物价上涨，居民用于日常生活消费的支出就会增加，用于饮食、穿衣、出行等方面的支出在家庭总支出中所占较大比重，这在一定程度上解释了F县城乡居民的消费水平大幅上升的现象。与之相较，F县城乡低保标准较低，从表2中可以看出当地城乡居民的消费支出是城乡低保对象每年得到的低保补助金的3到4倍，物价攀升给普通居民（包括访谈中的公务员群体和事业单位工作人员）的日常生活带来较大的影响和困扰，更不用说对城乡低保户了，按照每个月的低保标准对他们进行补偿，在F县高物价攀升的情况下，无异于杯水车薪，这需要引起有关部门的关注。

（三）五保集中供养率①逐渐下降

近几年，F县五保集中供养率较低，且有持续走低的趋势。2000年到2010年间，除了2007年略有下降外，F县五保集中供养率持续增加，由2000年的8.75%增加到2010年的48.64%，11年间上升了近40%。但自2010年以来F县五保集中供养率呈现持续走低趋势，由2010年的48.64%下降到2015年的33.81%，下降了近15%。所以，以2010年为分界点，F县五保供养率呈先上升后下降的趋势。但总体来说，F县的五保集中供养率较低，且近几年有持续走低的趋势（见图2）。

图2 F县五保集中供养率变动趋势（2000—2015）

（四）担保人：剥夺五保老人的自主选择权

2009年3月30日，F县人民政府办公室颁布了《F县农村敬老院管理暂行办法》指出“供养对象入院协议应包括以下内容：村组、亲属及担保人应承担的责任，供养对象财产处置办法，双方权利和义务、违约责任等。”①参见《F县人民政府办公室关于印发F县农村敬老院管理暂行办法的通知》凤政办发[2009]4号。进入养老院的五保老人必须有“担保人”，这个担保人的作用是，当他（她）担保的入住敬老院的老人生活不能自理的时候，保证“担保人”能来照顾老人，或者将老人接走回家养老。如果五保老人没有担保人签字做担保，那么老人就不能入住养老院（这些规定并未在协议中体现出来，但已是不成文的规定，在实际中也是这么执行的）。F县的这种“担保人”机制②这种“担保人”机制不仅仅是F县存在，可能在其他地方也存在。将许多五保老人挡在了敬老院的门外。笔者与LES敬老院的入住五保老人D交谈，询问他们村想来敬老院，但是因为没有“担保人”而不能入住的人大约有多少。D说他们村大约有两三个，都是因为没有亲戚做担保人而不能进敬老院。做一个不确切推算，假设一个村有2个人，F县有261个村（合并后），那么全县就有522个人左右。这个数字对一个县来说是非常大的，因为“担保人”这一“选择”机制的存在，将很多五保老人挡在敬老院的门外，这与《农村五保供养工作条例》（简称《五保条例》）的精神相悖。《五保条例》规定农村五保供养对象可以自行选择供养形式，在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。③参见《农村五保供养工作条例》中华人民共和国国务院令第456号，2006年1月21日。农村五保对象自身对五保供养方式的选择遵循自愿原则，但正是这种“担保人”机制的存在将剥夺了五保老人自主选择供养方式的权利，这是F县五保供养制度存在的一大问题。

五、问题出现的原因分析

通过深入分析以上几个方面的问题，发现这些问题的出现主要是由政府的财政支持力度有限和养老服务供给缺乏两方面原因造成的。

（一）政府财政支持力度有限

无论是城乡低保补助水平较低还是未能适时调整城乡低保标准，其背后的一个重要原因是政府财政的支持力度有限，也就是说政府用于社会救助或者说社会保障方面的财政支出不足。F县由于工业基础薄弱，产业单一，每年政府的财政收入相对较少，同时F县是国家级贫困县，政府在产业发展、基础设施建设、教育和就业等方面均需要有大量的财政投入，每年用于社会救助的财政投入极为有限。

如表3所示，F县在2009到2015年期间，用于城乡低保的财政支出占年度财政总支出的比重非常小。2009年到2012年间，每年用于城乡低保的财政支出占财政总支出的比重在2%以上，2011年接近3%。但此后到2013年所占比重均在下降，到2013年所占比重下降到1.89%，低于2%。2014年比重有所上升，超过2%达到2.43%。2015年再次下降到2%以下，到1.97%。可以说，F县城乡低保财政支出占财政总支出的比重非常小，财政投入严重不足。

表3 F县城乡低保支出占财政总支出的比重（2009—2015）

为进一步了解F县在社会救助方面的财政投入情况，笔者对民政局相关人员进行访谈。

我们也考虑过要不要把城镇低保纳入兜底，但是从中央到地方，政府这块都没有纳入，所以我们目前城镇这块也没搞（纳入财政预算），只是把他们作为城镇低保对象进行对待。城镇低保现在的保障线是420，到我们F县这边是分类分档进行补助，一共有四档，具体标准我可以给你说一下。像我们第一类对象基本就是城市的三无人员，和那个五保对象是一样的，现在我们是按330一个人进行保障，现在城镇这块呢，上面没给我们增加资金，所以城镇这块呢，按理应该按照那个420的保障标准进行，但是现在我们还是延续前两年的标准330。2016年下达的这个补差的指导意见，城镇的就是420嘛，但是目前我们这边还没有资金增加。这个330是从2003年开始的吧，一直是330，因为它的标准确实比农村高多了。（访谈资料来自F县民政局工作人员M）

从以上F县民政局的M话中可看出，F县城镇低保标准一直没有调整的原因是没有此方面的财政配套资金。在现代社会保障制度中，最主要的责任主体无疑是政府，政府财政拨款成了筹措社会保障资金的一个固定的、主要的渠道来源。没有国家财政作为经济后盾，很难建立起健全的社会保障制度，或者即使建立了相应的社会保障制度也难以获得健康的发展。F县社会救助制度在实施过程中出现多方面问题的重要原因即政府的财政支持力度不足，使得相关救助项目的救助力度和救助效果较差，这严重影响了社会救助制度的社会评价，并损害了相关群体的利益。

（二）养老服务供给极为缺乏

经过深入分析和探讨，F县五保集中供养率低以及担保人机制的存在均有一个共同的原因，那就是F县养老服务供给严重不足。目前，F县敬老院的工作人员数量较少，能提供的老年服务和照顾极为有限，因此不能无限制地发展五保集中供养工作，所以为了控制集中供养率，F县做出了五保老人入院须担保人做担保这样的规定。五保供养制度作为一项福利性救助制度，其包含两个方面的内容，一是资金补助，二是服务提供，服务提供又包含生活照料和满足精神需求。五保供养对象是社会中的特殊群体，对他们进行物质供养、生活照料是必须的，同时满足五保供养对象的精神需求也是非常重要的，它亦是评估五保供养政策的重要标准。①王先进：《五保供养政策的历史传承与制度创新》，《学习与实践》，2007（9）。在实施现有的五保供养制度下，资金补助较容易实现，但在服务提供上则较难满足，无论是集中供养还是分散供养均存在这方面问题。笔者调查走访了F县LES敬老院，院内五保老人的吃穿等基本需求能够得到满足，但是其居住环境则相对较差，主要是老人房间内脏乱差，无人打扫，与富丽堂皇的敬老院外观形成鲜明对比。敬老院只有两名服务工作人员，他们要负责院内所有人员的饮食起居，还要处理院内许多其他琐事，根本没有时间考虑到每一个老人的具体情况，更不用说与他们聊天提供心理慰藉等。从整个县的情况来看，这一现象具有一定的普遍性，LES敬老院入院老人人数相对较少，其他规模更大的敬老院情况更是如此，这从另一个方面反映出F县敬老院的服务工作人员数量少，而养老服务的实际需求大。

同样，F县的分散供养也存在养老服务缺乏的问题。农村五保供养人员基本都是鳏寡孤独的老人，他们在家里养老，年龄小、身体还可以的老人自己可以照顾自己，但是年龄大、行动不便的老人需要他人的照顾。但五保老人基本都是孤寡老人，没有子女，所以只能依靠自己的亲属或者邻居以及村里的居民来提供一些日常生活照料。但农村人口流动性大，青年和中年人大部分外出打工，留在村里的人都有许多事情要做，并且这种照顾都是无偿的义务服务，在持续性和稳定性上无法得到保障。笔者走访了ZGL村，这个村即存在这样的情况，ZGL村共有分散供养人员2人，且都是孤寡老人。其中一个人H身体残疾，小腿萎缩，一只手不能动，做不了农活，只能依靠国家每月二百多块钱的五保金生活，没人照顾，虽然基本的家务自己可以勉强做，但老人行动非常不便。村里另一个五保老人B的年龄也已经八十多了，一辈子没结婚，无依无靠，一个人在家居住，无人照料，也是靠政府发放的五保金生活。ZGL村的秘书说：“这种情况在凤凰农村具有一定的普遍性，农村五保分散供养老人的生活大都如此，自己在家居住，由于无儿无女，年纪大了有事就找亲戚邻居帮帮忙，买米买盐啥的找别人帮忙带一下，也没钱专门找人照顾，生活能过得去就行了。”①资料来源：根据与ZGL村秘书的访谈资料整理而来。由此可以看出，F县五保分散供养人员缺乏在服务方面的救助，虽然日常温饱问题可以解决，但是一些基本的服务需求却得不到满足，更不用说精神慰藉这样的服务内容。

六、对策及建议

（一）适时调整低保标准和补助水平

F县城乡低保标准的调整应与F县的社会发展程度、人民生活水平和物价水平等相一致。同时，还需考虑到F县本身即为国家级贫困县，贫困问题严峻以及F县旅游业发展迅猛，物价上涨较快的现实，要适时适度提高城乡低保标准和补助水平。笔者认为政府在这方面应承担主要责任，一方面政府需要在调控物价方面有所作为，对F县的物价进行适时适当调控，不至于物价上涨过快给当地居民的日常生活带来很大困惑；另一方面要大幅度提高城乡低保线标准和补偿标准，以解决城乡低保对象的燃眉之急，保障其正常生活。再进一步考虑，如果大幅度提高城乡低保标准，调整后需给低保对象发放更多救济金，这部分钱从哪来？这也是调整速度慢且幅度低的一个重要原因，那就是凤凰本级财政吃紧。

（二）加大中央和省级财政支持力度

《社会救助暂行办法》中规定：社会救助的责任主体是政府，国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。县级以上的人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划。完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。①参见《社会救助暂行办法》中华人民共和国国务院令第649号，2014年2月21日。可以看出，社会救助资金主要来源于财政拨款，在社会救助统筹规划、社会救助管理监督以及救助资金担负等方面政府是责任主体，负有开展社会救助工作的主要责任。虽然，F县作为国家级贫困县，每年享受许多国家给予的政策优惠和财政扶持，但由于自然和社会等方面的因素，F县的贫困状况在短时间内难以消除。社会保障体系的健全和完善，需要更多资金和资源的扶持。不仅要同时提高城乡低保线标准，还要对一些特殊困难群体给予更高的补助和补贴，扩大救助范围，提高救助力度。由于F县一级甚至州一级财政能够提供的财政支持力度有限，所以需要国家和省一级财政给予更多的财政扶持。

（三）建立常态化的农村互助机制

F县之所以规定五保老人进入敬老院集中供养必须有“担保人”做担保，保证当他（她）担保的入院老人生活不能自理时，他（她）能来照顾老人，或者将老人接回家养老，究其原因是现有的工作人员不能满足为入院五保老人提供各项服务的需求。“无论是集中供养对象，还是分散供养对象，均未得到基本的照护，即便是在被评为省级模范的敬老院里，老人的生活照料也主要依靠自助和院民互助。”②贡森、王列军、佘宇：《农村“五保”供养的体制性问题及对策——以山东省为例》，《江苏社会科学》，2004（3）。对于分散供养的老人来说，他们在日常生活中遇到困难和问题经常请村邻居或其他亲戚提供帮助和支持，使他们的问题和困难得以解决。由此，相关部门可以考虑研究制定相关政策制度，使这种互帮互助的服务方式成为一种常态化的互帮互助机制，以弥补农村五保供养人员和农村其他老人在服务获得方面的不足。

（四）引入专业社会组织提供养老服务

2006年的《五保条例》确立了政府在五保供养工作中的主体责任，同时鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。③参见《农村五保供养工作条例》中华人民共和国国务院令第456号，2006年1月21日。可以在农村引入专业社会服务组织，提供专业的社会服务，鼓励专业服务组织将服务延伸到农村，延伸到五保对象家里，一些必要的支出可以由政府买单，采取政府购买服务或购买项目的形式。据调研，在F县已有一家专业社工机构——绿叶社会工作服务中心，政府可以采取项目打包的形式，将这块服务“包”给绿叶社工服务中心这样的社会组织来开展服务工作，一方面可以解决五保分散供养时老人服务得不到满足的问题，另一方面也可以促进F县专业社会服务组织的发展，培育社会力量，加强新型社会治理。当然，要先采取试点，待时机成熟，再进一步扩展，由点到面，渐进铺开，最后推广到全县。

自20世纪50年代建立农村五保供养制度以来，F县的社会救助实践已经走过了六十多个年头。目前，F县已基本形成了以城乡低保制度为核心，以临时应急救助为补充，与医疗、住房、教育、司法等分类专项救助制度配套的社会救助体系框架，不仅从制度层次上赋予了国民基本生活保障权益，而且在扶老、助残、救孤、济困等方面发挥着越来越大的作用。中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局就“十三五”时期我国经济社会发展的战略重点进行第三十次集体学习时强调脱贫开发工作是我们的一个突出短板，要举全国之力抓好，确保到2020年农村贫困人口全部脱贫。包括城乡低保制度和五保供养制度在内的社会救助制度将在脱贫攻坚进程中作为“社会保障兜底”的重要主体，其逐步发展和完善将对F县实现贫困人口全部脱贫这一重大课题具有重要的现实意义。

Abstract: Counties and municipalities in minority areas generally possess many of their own features.As a national-level poverty-stricken county located in minority areas.,the failure of due attention to its own features in F county makes its subsistence allowance system and five - guarantee system encounter a couple of problems: the failure of timely adjustment to the standards of the subsistence allowance system; a lower level of subsistence allowance; a decline in the concentrated supporting rate of the five guarantees and the deprivation of the independent options of the beneficiaries elderly citizens（the guarantor mechanism）, etc. Through depth analysis, some major reasons contributed to those problems. First, the lack of financial investment from the government in social assistance; second, the absence of elderly care service. Taking these facts and problems into account, the central and provincial governments’ financial supports should be reinforced; the standards and level of subsistence allowance in rural and urban areas should be adjusted in a timely manner; a normalized mutual aid mechanism should be established in rural areas; and professional social organizations should be introduced to offer elderly care service— thus helping solve the problems emerging in the implementation process of the social subsistence system.

Keywords: Minority areas; Social assistance; Urban and rural subsistence allowance system; Five - guarantee system