“警务流程再造”的理论思考

上海公安学院智慧公安研究课题组

（上海公安学院， 上海 200137）

“流程再造”理论源自二十世纪七十年代企业管理领域的“业务流程再造”，是企业在经营管理活动中为打破信息时代分工理论的局限，适应环境变化，依托现代信息技术而进行的管理模式变革。二十世纪九十年代初，随着企业“业务流程再造”的成功，在新公共管理思潮的影响下，“业务流程再造”理论被引入到政府组织革新中，用来克服政府组织层级过多、分工过细、各自为政的弊端，实现政府管理模式的变革，由此而形成“政府流程再造”理论。

理论对实践具有指导作用，科学的理论来自于实践并指导实践。公安机关作为政府的重要部门，“警务流程再造”应当以“政府流程再造”理论为指导，并结合警务工作的具体实际，形成独具特色的流程再造理论，保障警务创新的顺利进行。

一、“业务流程再造”基本理论

（一）“业务流程再造”的内涵

1.“业务流程再造”概念

“业务流程再造”（Business Process Reengineering，简称“BPR”）是二十世纪六、七十年代以来工商企业为了适应信息时代企业改进组织绩效、提升竞争力的需要而进行的改革组织管理程序的企业管理新模式。

1993年，美国学者迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮对企业业务流程再造提出了明确的定义，企业业务流程再造是指“对企业现有业务流程进行根本性再思考和彻底再设计，从而使企业经营在成本、质量、服务和速度等业绩方面获得显著性的提高，使得企业能最大限度地适应以顾客、竞争、变化为特征的现代经营环境” 。

“业务流程再造”对世界各国的企业管理理论与实践产生了巨大的影响，成为了二十世纪九十年代乃至本世纪初企业管理发展的新趋势，被称为“第三次管理革命”。

2.“业务流程再造”的三个向度

业务流程再造涉及三个方面，即再造的幅度、广度和深度，这三个方面分别代表了业务流程再造的三个向度，如下图1：

图1.业务流程再造的三个向度

（1）幅度。幅度是指业务流程再造过程中再造方式的激烈程度，分为渐进式和全盘改革式两种。渐进式改造方式仅改造其中的一部分流程或者局部的业务流程，因而较为缓和；全盘改革式是对企业整个业务流程进行颠覆式改革，因而幅度大，非常激烈。

（2）广度。广度是指业务流程再造涵盖领域的大小程度，企业在业务流程再造中影响的范围大致可分为部门、企业以及跨企业三种不同的层面。随着社会文化、信息技术的不断发展，业务流程再造更多地需要在跨企业中进行，再造的效果也更显著。

（3）深度。深度是指业务流程再造过程中对流程的改变程度，企业可以选择技术导向和企业结构及文化导向两种不同深度的流程改变。技术导向的改变仅通过优化技术和流程来提高企业的效率和竞争力，企业结构及文化导向的改变意味着对企业进行彻底的变革。企业具体选择何种深度，要视企业的实际情况而定。从目前来看，仅有技术导向的改变是不够的，必须涉及社会、企业文化导向等更深层次的改变，两者结合才会达到理想效果。

（二）“业务流程再造”的基本特征

“业务流程再造”具有以下四方面的特征。

1. 根本性再思考

在业务流程再造时，要从企业组织的核心价值、最终目标等核心问题出发去考虑，所有决策、构想、分析、设计、重建等都要围绕核心问题再思考，而不是仅仅简单地考虑怎么去做。

2. 彻底性再设计

在业务流程再造时，不要受到现有业务流程以及管理理念、体制、机制等的束缚，对业务流程进行系统化或全盘式改造，重新设计和实现新的流程，而不是对原流程进行简单的增增减减、小修小补。

3. 显著性绩效

通过改变现有流程和体系结构使得企业在成本、质量、服务和速度等方面获得显著改善，企业组织的绩效有大幅度提升，而不只是小幅的、量的变化。

4. 流程性导向

“流程”是企业业务流程再造的核心，全部“再造”工作均围绕业务流程而开展。业务流程再造以业务流程为中心，强化对各个业务流程进行有效管理，要求企业组织形式以“流程导向”替代原有的“职能导向”，强调以流程为中心、整合工作流程、打破部门界限、减少层级、多维度参与、同步工作、集权分权并存、流程的多样化等理念，组织结构上随之要求实现扁平化、流程型。

二、“政府流程再造”基本理论

二十世纪七十年代末，西方发达国家受财政危机、信任危机的影响，政府传统的管理模式受到重大的挑战，政府管理模式面临转型。新公共管理运动应运而生，新公共管理运动主张注重管理绩效和弹性，希望将企业“业务流程再造”基本原理引入到政府行政改革领域，革新政府管理模式，提高政府的服务效率和水平。

（一）“政府流程再造”的内涵

“政府流程再造”（Government Affairs Process Reengineering, 简称“GAPR”）源自“业务流程再造”，是该理论在政府行政中的移植和运用。按照国内学者姜晓萍的定义，“政府流程再造”是指“以政府为主体的政府部门在反思传统行政组织业务流程弊端的基础上，运用网络信息技术，摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部门内部传统的职责分工和层级界限，实现由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为前提，以解决问题为宗旨的服务流程模式”。“政府流程再造”主要包含三个方面内容：

1.“政府流程再造”以实现大幅度提升政府管理和服务效率为目标

“政府流程再造”有助于克服传统组织机构过于强调“职能”与“计划”，而缺乏对公众诉求回应的缺陷，通过“流程再造”将原有以“政府为中心”的管理思维向以“公众为中心”的管理思维转变，最大限度地实现公众的需求与期盼。

2.“政府流程再造”在政府组织结构上实现由传统的职能型向流程型转变

“政府流程再造”从打破传统僵化、官僚的金字塔型组织结构出发，通过流程的重新设计，来改变政府的组织结构，去除冗余的中间环节，实现组织内部的高效运转。

3.“政府流程再造”建立在现代信息技术和管理学思想基础之上

“政府流程再造”必须借助现代信息技术和管理学思想来实现，现代信息技术和管理学思想是“政府流程再造”得以实现的物质和思想基础，没有现代信息技术的发展和管理学思想的引入，就不可能实现“政府流程再造”。

（二）“政府流程再造”的主要特征

1.“政府流程再造”属于系统过程的范畴

“政府流程再造”不是简单的改造或优化，而是依靠信息网络技术等先进技术实现政府众多职能部门之间的平衡，对政府各部门进行系统的优化。

2.“政府流程再造”是为了提升政府绩效和工作能力

一般来说，经过“政府流程再造”，不仅其公务员的工作绩效可以提高 30%至50%，从而提升政府的服务标准和服务质量，而且还可以使政府与公众之间的交流和互动更加有力。

3.“政府流程再造”强调流程现代化和智能化

通过借助信息网络技术等先进科技，政府管理的众多过程能实现科学运转，进而转变政府传统的工作模式，为社会公众提供更好的服务。

网络信息技术是“政府流程再造”的技术基础，它不仅可以打破政府职能的物理和时空限制，实现政府信息的共享和有效利用，它还可以科学地整合政府各职能机构，使政府能够更好地运行，提高政府的处理能力和应变能力，为社会民众提供高效的服务。

（三）“政府流程再造”的方法

“政府流程再造”的方法很多，但从根本上来讲，不外乎以下两类。

1. 全新再造法

就是在现有政府各部门和各机构流程有问题或者不合时宜的情况下，从根本上对政府工作的各个流程进行全新的设计和重构，对政府的服务供给侧进行全面而彻底的改造。也就是说，推翻以前的政府工作业务流程，重新规范和建设政府工作业务流程。这种全新政府流程再造法重点强调的是政府再造的全面性、彻头彻尾性和明显特征性。

2. 优化改良法

就是在认真分析政府原来工作流程的基础上，经过深思熟虑，保留其中科学合理的部门和部分环节，仅对其中不合理环节和地方进行纠错和优化。相对于全新再造法，优化改良法主要是在现有政府工作业务流程的基础上，对现有流程进行部分优化。

（四）“政府流程再造”的步骤

“政府流程再造”的步骤，通常分为以下六个阶段：

1. 战略决策阶段

这个阶段的主要任务是在全面了解政府目前运作整体状况、存在问题、技术条件的基础上，就流程再造的必要性以及流程再造重点作出战略决策。影响这一阶段的主要因素包括：高层领导进行流程再造的愿景及支持力度；政府所处的信息技术环境情况；影响政府战略目标实现的再造关键流程的确定等。战略决策阶段是“政府流程再造”的基础阶段。

2. 工作启动阶段

这个阶段主要是在明确“政府流程再造”需要达到目标的基础上，启动“政府流程再造”工作，建立工作团队，制定流程再造项目实施计划，设置流程创新的绩效目标。影响这一阶段的主要因素包括：“政府流程再造”团队的组建；“政府流程再造”的公关沟通工作；“政府流程再造”目标结果和评估标准的确立。工作启动阶段是“政府流程再造”的重要阶段，对“政府流程再造”的成功有重要影响。

3. 现有流程分析诊断阶段

这个阶段的任务是描述现有政府流程，全面、深入分析现有流程情况，诊断出问题流程，分析原因，选择合适的流程再造方法。影响这一阶段的主要因素包括：现有政府流程现状的准确描述；现有政府流程弊端症结的科学诊断；“政府流程再造”方法的选择。分析诊断阶段是“政府流程再造”的关键阶段，影响“政府流程再造”目标的实现。

4. 新流程设计阶段

这个阶段的主要任务是设计政府新流程的初步方案，并与人力资源、组织结构变革以及信息管理系统建设相结合，确定“政府流程再造”的最终方案。影响这一阶段的主要因素包括：新流程的设计；新的人事和组织结构的设计；新的信息管理系统的建设；新流程的确定。流程设计阶段是“政府流程再造”的核心阶段，对“政府流程再造”的实现有重大影响。

5. 流程重建阶段

这个阶段的主要任务是按照既定的流程设计方案进行具体实施，重构政府组织人事结构及其运作机制，建设新信息系统，开展员工业务培训，分步骤切换新旧流程。影响这一阶段的主要因素包括：政府组织人事结构的调整；新的信息管理系统的建设；政府新流程的试点。流程重建阶段是“政府流程再造”的主要阶段，影响“政府流程再造”目标的实现。

6. 流程改进完善阶段

这个阶段的主要任务是评估新流程的绩效，并进行不断更新改进，优化和完善政府新的流程。影响这一阶段的主要因素包括：对政府新流程的监测评估；根据评估反馈情况改进政府流程。改进完善阶段是“政府流程再造”的后续阶段，通过对政府流程的持续改进，“政府流程再造”得以完成。

（五）“政府流程再造”的基本要求

1. 树立为民服务的理念

为民服务的理念要求政府在流程再造中把公众的需求作为“政府流程再造”的出发点，以公众为中心，实现从管理型政府向服务型政府转变。

2. 树立有限政府的理念

政府的权力是人民赋予的，政府的一切行为必须在国家宪法和法律规定的范围之内行使。在“政府流程再造”的过程中，必须坚持依法行政，通过约束政府的权力行使，优化政府组织机构设置，提高政府办事效率。

3. 树立先进的行政文化

“政府流程再造”涉及政府组织人事的重大调整和变革，对政府的既有行政文化有重大影响。在实施“政府流程再造”过程中，政府要积极引导公务人员加强学习，强化专业技能培养，增强服务能力，创建并形成学习型行政文化，为“政府流程再造”的顺利实施奠定良好的文化基础。

4. 科学合理设计新流程

“政府流程再造”要对政府各个流程进行科学分析，对公众需求进行调研，把提高政府的办事效率和服务质量、节省社会公众在流程中所耗费的时间作为主要的目标来设计服务流程。

5. 确立政府绩效评估新标准

在“政府流程再造”过程中，必须对原先的绩效评估进行重大调整，确立一套以流程为绩效评估中心的全新的政府绩效评估标准，使政府的流程可以被观察、控制和调整。

6．优化行政实施环节

“政府流程再造”需经历调查、设计、实施和评估反馈等环节。调查是开端，既要了解政府的目标需求和现实问题，还要进行深入的分析；设计是关键，要在充分调查的基础上设计出不同于原先结构的新的组织人事结构，并开发新的信息系统和传输模式；实施是中心，要根据新的设计流程对原先的机构和人员进行重组，确保新的流程的顺利推进；评估反馈是保障，通过对新的流程产生的结果进行评估反馈，不断修正业务流程，保证“政府流程再造”目标的实现。

三、“智慧公安”背景下的“警务流程再造”理论分析

（一）“警务流程再造”的内涵及分类

1. 内涵

警务是政务的一个子集，泛指警察部门的事务性工作，包括行政执法、刑事司法和内部管理等。警务流程是处理警务的行为过程。“警务流程再造”是指公安机关根据“政府流程再造”的一般规律并结合公安工作的特点，对处理警务的步骤、程序和方法等作根本性再思考和彻底重建。其目的是显著提高公安工作水平，使公安机关尽快适应大数据时代背景下打击违法犯罪与服务公众的需要。

2. 分类

“警务流程再造”从业务流程来划分，可以分为信息收集流程再造、研判流程再造、指挥流程再造与处置流程再造；从流程的对象来划分，可以分为面向社会的信息收集流程再造，面向警察业务的支持流程再造，面向警察队伍的管理流程再造。

（二）“智慧公安”背景下“警务流程再造”的目标

“智慧公安”背景下“警务流程再造”的总体目标是：根据“智慧公安”建设的总体要求，遵循“政府流程再造”的一般规律，结合公安机关所处的实际情况，以现代科技手段为支撑，以公安管理体制、工作机制变革为依托，形成感知泛在、研判多维、指挥扁平、处置高效的精准警务模式，提升警务执法效率。具体目标是：

1. 职责明晰，使警务工作分层分类更加科学合理

构建加强勤务“市局管总、警种管建管援、分局管战”和常态勤务“分局管总、警种管建管援、派出所管战”的两级实战型警务体系；根据现代警务需求和科技发展进程，形成更加科学合理的警务分类、警种设置、警力配置模式。

2. 执法规范，使执法模式和执法流程形成统一标准

推行“全科搭配专科医生”二元执法模式，一线民警综合执法，专业民警逐级增援；推行要素化、流程化、标准化执法程序，尽量减少执法主体素质差异对执法效果的影响；加强执法培训，提升综合执法民警和专业执法民警能力素质，进一步提高执法规范化水平。

3. 减负增效，使警务资源配置运用更加集约高效

通过科技含量提升和勤务机制优化，探索形成感知泛在、研判多维、指挥扁平、处置高效的精准警务模式，减少数量规模型、人力密集型、低效重复型勤务模式，进一步提高警力使用效能和警务运作效率。

（三）“智慧公安”背景下“警务流程再造”的步骤

“警务流程再造”主要包括六个阶段，见下图2：

图2.警务流程再造步骤

1. 组织决策，明确方向

“警务流程再造”是在“智慧公安”建设的背景下进行的，事关公安机关内部组织结构的重大调整和职权的重新分配，“警务流程再造”离不开科学的组织决策。围绕“警务流程再造”的组织决策要着重解决三方面事项:

（1）决策的统一性。公安机关党委要对“警务流程再造”统一思想，凝聚共识，所有公安机关领导要对“警务流程再造”有统一的认识，明晰各自在流程再造中担负的职责。

（2）决策的可行性。“警务流程再造”必须建立在一定的信息环境和技术能力基础之上，公安机关党委要对“警务流程再造”所处的信息环境和技术能力有一个科学的认识，使“警务流程再造”建立在合适的信息环境和技术能力之上，保证“警务流程再造”技术可行。

（3）决策的针对性。“警务流程再造”要有明确的再造目标，公安机关党委要明确“警务流程再造”的对象，发掘那些能够实现再造目标的关键性流程作为再造对象。

2. 组建专班，启动工作

“警务流程再造”事关公安机关体制、机制改革，牵涉到公安机关各个层面和各部门，在“警务流程再造”工作推进过程中，各方面工作量多、难度大、要求高，为确保“警务流程再造”工作的顺利推进，在“警务流程再造”工作启动时，要重点考虑三方面工作:

（1）要高标准、高起点组建“警务流程再造”团队。“警务流程再造”团队的组建非常重要，直接影响着“警务流程再造”目标的实现。一般而言，“警务流程再造”根据业务分工不同，要建立三支队伍。首先，成立工作领导机构，由公安机关主要领导牵头负责，其他领导和各主要职能部门负责人参加，该小组主要负责各项“警务流程再造”重大事项的讨论和决策。其次，成立具体工作组，作为领导机构的日常办事机构，负责领导机构意图的落实和“警务流程再造”具体工作的推进，其成员主要由相关业务部门领导以及具体负责流程描述、分析、诊断和新流程设计的专业人员组成。最后，成立咨询组，咨询组主要负责流程再造方案的评估和论证工作，其成员主要由公安机关相关管理、技术部门负责人以及外聘的流程再造专家组成。“警务流程再造”要求发挥团队协作精神、汇聚集体智慧、协调各方利益、整合再造资源、统一标准规范，实现团队作用的最大化。

（2）要广泛宣传“警务流程再造”工作。“警务流程再造”涉及公安机关所有部门及工作人员，要让全体干警了解开展“警务流程再造”工作的必要性，并与工作人员进行必要沟通，做好改造的思想准备，为“警务流程再造”的顺利进行奠定思想基础。

（3）要科学制定“警务流程再造”实施计划，对“警务流程再造”的目标结果、资源条件、计划步骤、重点环节、公众需求以及评估标准等进行科学分析，确保计划的科学性和合理性。

3. 梳理流程，诊断症状

警务流程分析诊断是开展“警务流程再造”的重要环节，是“警务流程再造”工作的切入口，事关“警务流程再造”的走向及成果。警务流程分析诊断要做好两方面的工作:

（1）准确描述公安机关现有流程现状。这主要包括两大块工作，一方面，是对当前公安机关的法定职责、业务规则、工作资源、具体活动、控制环节及其信息流等方面进行全面的描述；另一方面，是对内部相互之间的关系进行客观分析，从纵、横两个方位准确描述现有流程，见下图3。

图3.现有流程框架

（2）全面分析公安机关现有流程的症状弊端。在梳理和发现现有警务流程中存在的无效流程、繁琐流程、封闭流程、纠缠流程的基础上，分析现有不合理流程的症结及病理原因，为流程重新设计创造条件。

4. 依托技术，设计流程

流程设计是公安机关“警务流程再造”的核心环节，警务流程设计要兼顾警务活动的信息流、业务流和管理流三个分支，将上述三者合一。警务新流程的设计要明确三方面的工作：

（1）设计新流程。新的警务流程的设计要打破既定业务分工的限制和束缚，对公安传统的业务流程进行优化和重组，将那些相互交集、纠缠的警务工作进行梳理，去除一些没有实际意义的业务流，形成一个完整、清晰、规范的警务工作体系，避免流程的固化和各种人为因素，按照流程的自然顺序从整体上进行设计，使不同的操作步骤可以同时进行，缩短解决问题的路径和时间，提高工作的效率，见下图4。

图4.新流程框架

（2）设计新的组织人事架构。用横向整合型的组织人事架构替代原有分层、垂直型的组织人事架构，注重部门内部之间的沟通，鼓励处于流程中的工作人员参与决策。

（3）设计新的信息系统。从技术可行性、系统发展等方面开发支持新流程的、最有效的信息技术平台方案，然后在平台方案的基础上，考虑各个管理层级的软硬件及数据结构，为新流程提供可靠、高效的技术支撑。

5. 构建系统，重建流程

流程重建是“警务流程再造”的主要环节，警务流程重建要依靠新的组织结构、技术平台和运行机制，使原先的流程向新的流程实现平稳过渡。警务流程重建要着重做好四方面的工作：

（1）建构新的信息系统。流程再造团队要与信息部门深入沟通，按照新流程的需要，对信息系统进行重大修改或用新的信息系统取代原先旧系统，做好新流程实施的技术保障。

（2）进行新流程试点。选择部分分局或公安机关直属单位对新流程的一部分或全部进行试点，根据试点的情况，对新流程进行必要的改进和完善，在全局分阶段实施新流程。

（3）调整组织人事架构。适应新流程的需要，对原先的组织人事结构进行横向整合，建立新的组织人事结构，以适应新流程的需要。

（4）开展业务教育培训。根据新流程的特点和变化，组织实施面向全局干警和文职人员的教育培训活动，使全体干警和文职人员尽快适应新流程的变化，发挥新流程的作用。

6. 检测评估，完善流程

流程完善是“警务流程再造”的后续环节，警务流程完善要建立在新流程的检测和评估之上，这个阶段主要做好三方面的工作：

（1）对新流程进行检测和评估。包括对新流程、新系统、新的组织人事结构运行情况的检测和评估，这种检测和评估要围绕工作成效、公众满意度等进行。

（2）进行比较分析。将新流程的运行情况和效率与预设的工作目标进行比较分析，逐步使新流程达到预设的工作目标。

（3）进行持续的修正完善。在检测评估和比较分析的基础上，对新流程运行中存在的不足之处进行持续修正，不断完善新流程，使新流程发挥最大效用。

（四）“智慧公安”背景下“警务流程再造”的实现路径

1. 确立领导干部“再造”理念和信念

公安机关是政府的重要部门之一，是政府最大的执法部门。就公安机关而言，在各地公务员总量中，公安干警的数量大约占到一半，与其他政府部门流程再造相比，“警务流程再造”要更加复杂、困难得多。同时，公安机关兼具刑事司法和行政执法职能，这意味着“警务流程再造”工作要比其他政府部门或司法部门流程再造工作更艰巨、更繁杂。此外，从“警务流程再造”的性质上看，“警务流程再造”是对原有警务流程进行再造，不单单是从无到有的过程，而且还是打破原有警务流程，重新再造新警务流程的过程，“警务流程再造”难度大、要求高。鉴于“警务流程再造”的复杂性和艰巨性，要求公安机关领导要有战略眼光、创新精神和顽强毅力，树立必胜的信念。

（1）公安机关领导要有战略眼光和系统思维。随着互联网、物联网、大数据、人工智能等最新科技被引入到“智慧公安”和“警务流程再造”中，这个依托前沿科技的“警务流程再造”与一般意义上的流程再造已不可同日而语，这是一场警务新革命，是一场脱胎换骨的警务创新工程。在这场新的警务革命中，公安机关领导无疑是领头人，他们必须具备战略眼光和系统思维，通过警务活动科技含量升级，带动“警务流程再造”，最终实现队伍管理升级，更好地服务社会和民众。在这场新的警务革命中，“警务流程再造”不可能一蹴而就，毕其功于一役，公安机关领导要放眼世界、着眼长远，要做好充分的思想准备，从制度、机制、体制等方面进行系统警务再造谋划，一张蓝图绘到底，保证“警务流程再造”的顺利实现。

（2）公安机关领导要有改革勇气和创新精神。“警务流程再造”是对原有警务流程的革命和创新。“警务流程再造”牵涉到全体干警的观念再造、传统警务运作机制再造、传统警察组织体系再造等众多领域，涵盖观念、机制、体制等全方位的革新。在“警务流程再造”过程中，容易受到来自各个层面的顾虑、怀疑甚至抵制。同时，由于“警务流程再造”涉及范围广泛，在再造的过程中各种新情况、新问题会不断涌现，可能会出现部分反复，公安机关领导务必具备坚定的改革勇气和强烈的创新精神，坚定“警务流程再造”必胜的信念，主动学习新理念、新思想、新科技，大胆改革创新，以实际行动，领导、带动全体干警开展全面、深入的警务流程革新，将各种先进的科技手段广泛运用到公安工作中，实现公安队伍管理升级。

（3）公安机关领导要有实干精神和顽强意志。“警务流程再造”是一个系统工程，是实现警务活动科技含量提升和公安队伍管理升级的必经之路。在“警务流程再造”过程中，无论是对现有流程的准确描述和诊断分析、新流程的开发设计、新流程的试点实施还是警务流程重建，都是实实在在的工作，来不得半点马虎和松懈，公安机关领导要有实干精神和顽强意志，一以贯之，正确面对“警务流程再造”中出现的各种困难，科学应对各种变化和不确定因素，及时捕捉和把握各种有利于“警务流程再造”的时机，直至“警务流程再造”的顺利完成。

2. 塑造公安民警工作新理念，培育公安民警业务新技能

“智慧公安”背景下的“警务流程再造”是一项复杂的系统工程，“警务流程再造”是否能实现既定的目标，非常重要的一点就是要实现对警务执法活动主体的再造。警务执法活动主体的再造不仅包括对广大公安民警工作理念的再造，还包括广大公安干警适应新警务科技业务能力的培养以及反映“智慧公安”核心战斗力的“数据警察”的培养，三者缺一不可，无论缺少哪一部分都可能影响“警务流程再造”的成效。

（1）塑造公安民警新的工作理念。任何变革都是从理念的层面开始的，我们必须打破传统的观念和思维，建立和适应全新的警务理念，为“警务流程再造”中管理体制、管理机制、管理行为、管理方法、管理技术的创新提供动力和保障。鉴于“警务流程再造”牵涉到每一个公安干警，在“警务流程再造”的过程中，广大公安干警会面临或多或少的不适应问题，这种不适应的问题往往是从理念层面开始的，尤其是工作理念的不适应，包括改革的理念、公正的理念、效率的理念等，相关部门要在“警务流程再造”过程中重视新的工作理念的塑造。首先，要教育广大干警解放思想，树立改革的理念，把“智慧公安”建设的卓越、统筹、服务、开放、共享和众筹等6大理念贯彻到“警务流程再造”和公安实际工作中，强化改革意识，主动服务实战、服务群众，为社会民众提供超出其期望值的服务。其次，要教育广大干警增强公正的理念，在执法和管理过程中，减少主观、人为、偏差的执法环节和因素，借助信息网络、系统流程来回避和消除可能影响公正的各种不利环节和因素，实现最大程度的执法公正。再次，要教育广大干警确立效率的理念，通过借助先进的科技手段和方法，减少执法环节、降低执法成本、缩短执法时间来提升执法的效率。

（2）培育公安干警新的业务技能。在“警务流程再造”过程中，随着新的科技手段的不断引入，广大公安干警面临新的业务知识和技能培训的需要，相关部门要加强对干警的培训。在培训内容上，不仅要注重对新岗位所需的业务理论知识如大数据、物联网、云计算、人工智能等知识的培训，还要加强业务技能如综合执法警察、专业执法警察所需技能的培训，使干警更好地适应新的工作流程的需要。在培训方式上，不仅要注重各种专业脱产学习培训，还可以采取网络远程教育、自学等自我学习提高的培训方式。在培训对象上，既要对领导干部进行培训，还要注重岗位民警的培训，对培训对象进行全覆盖。

（3）注重“数据警察”的培养。随着“智慧公安”建设的深入，大数据、物联网、云计算、人工智能等先进技术将越来越多地应用到公安工作中，警务工作将逐步进入大数据和人工智能时代。在大数据和人工智能的环境下，数据在警务活动中的重要性越来越突出，如何利用各种数据为警务活动服务，发挥数据的作用，需要掌握数据专业知识和公安业务知识的“数据警察”对数据进行采集、推送、分析和建模，使警务活动建立在科学的数据分析研判之上，让“数据”说话，不断提升警务活动的效率。“数据警察”是“智慧公安”背景下警务活动的核心战斗力，是“智慧公安”的“尖峰战士”，在“警务流程再造”中居于重要的地位。要汇聚各类资源，及早规划、启动“数据警察”培养，使其在“警务流程再造”过程中发挥独特的作用。

3. 积极引入各类先进科学技术和装备

“警务流程再造”必须建立在一定的技术基础之上，没有先进技术的引入，“警务流程再造”就会因缺乏技术基础而难以完成。在当今时代，科学技术不断推陈出新，各种高科技装备不断涌现，为“警务流程再造”提供了良好的技术基础。公安机关在“警务流程再造”过程中，要密切关注各类先进技术的开发应用情况，及时将其引入到“警务流程再造”过程中，发挥技术的系统、集成效应，更好地服务“警务流程再造”。

（1）加快建设公安机关数据中心和综合服务平台。建设上海公安机关唯一及统一的数据资源池——数据（超算）中心，整合上海公安系统数据资源，并使之成为上海公安系统最大、最全、最强的“公安数据云”，向整个上海公安系统提供超级计算能力，实现警务数据毫秒级响应。同时，建设上海“智慧公安”综合服务平台，通过统一的数据标准和接口规范，将各类应用系统联通。此外，在“智慧公安”建设过程中，各相关部门还可以根据需要，开发、改造完善一批适用公安工作不同类型警务活动的应用系统，如指挥应用系统、部门应用系统、地区分局应用系统、其他公安单位应用系统以及数据共享交换系统等，更好地发挥数据（超算）中心和“智慧公安”综合服务平台的作用。数据（超算）中心和“智慧公安”服务综合平台是“警务流程再造”的关键技术支撑，直接影响“警务流程再造”的成效。

（2）大力引入各种基础性技术。在“警务流程再造”的过程中，要将当前最新的基础性技术引入到“警务流程再造”中，为“警务流程再造”提供技术支撑，这些最新的基础技术包括物联网、大数据、云计算、人工智能等。物联网以互联网为基础，通过智能感知、识别、通信等技术，把连接延伸和扩展到物与物之间。大数据具有海量数据规模、快速数据流转、多样数据维度等特征，随着物联网感知设备的大量投用，可将采集到的海量数据，用于智能化预警、研判等方面。云计算是分布式计算、并行计算、网络存储、虚拟化等技术融合发展的产物，为海量数据存储和大数据运算创造条件，是公安机关获取海量数据后开展专业化处理的载体。人工智能已经成为人类智慧的“容器”，在应用领域，智能语音识别、智能人像识别等技术已经非常成熟，在移动终端信息输入输出、案件笔录自动转写、嫌疑人识别等方面应用潜力巨大。物联网、大数据、云计算、人工智能等为“警务流程再造”提供坚实的技术基础。

（3）积极引入各种应用性技术。应用性技术对于警务活动的工作效率非常有效。当前，在“警务流程再造”中，可依托的应用性技术重点是促进“人、物、房、点、路、网”六大要素管控领域的应用技术。包括可以用于精准管控“人”的人像识别和光场技术，可以用于精准管控“物”的无线射频技术，可以用于精准管控“房”的红外、二氧化碳浓度探测技术，可以用于精准管控“点”的太赫兹技术、拉曼光谱技术和荧光检测技术，可以用于精准管控“路”的智能信号灯技术，以及可以用于精准管控“网”的语义识别和数据挖掘技术。上述各种应用性技术有助于提高警务活动的感知能力，提升“警务流程再造”的成效。

4. 有序推进组织人事架构和体制机制改革

为适应“警务流程再造”的需要，更好地发挥“警务流程再造”的成效，有必要对公安机关组织人事结构作出调整，为新流程的实施创造良好的组织条件。

（1）明确组织机构改革原则。“警务流程再造”要求公安机关组织人事架构适应流程化的要求，其总体思路是借鉴军改，在增强警务模式下，市公安局管总，业务总队管建管援，分局管战，分局是综合性作战实体；在常态警务模式下，分局管总，支队管建管援，派出所管战，派出所是综合性作战实体。鉴于“警务流程再造”系统性强、涉及面广、建设周期长，公安机关要组建工作专班，在党委的统一领导下，负责顶层设计和统筹推进，重新整合组织职能，打破过去按专业分工的结构，将专业职能部门整合成综合职能部门，对职能业务相近、联系紧密和职责交叉的机构进行合并重组，将传统垂直式的组织结构变成水平式的组织结构，减少管理的层级，扩大管理的幅度，形成扁平式、灵敏型，权责适当、纵横联通、程序简明、梯次布局的组织结构模式。

（2）确定组织总体架构。根据十九大提出的“科学配置党政部门及内设机构，明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的要求，公安机关要借鉴军改思路，明确组织架构，按公安局——分局——派出所三级设立，将内设机构按照公安机关履行的侦查打击、管理服务、综合保障三方面职责任务进行梳理，对职能交叉重叠的机构如各侦查类机构予以合并，对符合公安工作未来发展需要的机构如数据警务部门进行增设与组建，对总体符合要求的机构予以理顺并完善。改革后的市、区两级公安机关内设机构，职责更加清晰，效率更加高效。

（3）逐步推进体制机制改革。公安机关是以垂直管理为主的兼具刑事司法和行政执法职能的政府重要部门，地方公安机关在探索“警务流程再造”过程中，由于体制机制受到上级公安机关的制约，应当在“体制不变、机制先行”的原则下，根据“智慧公安”建设的推进情况，先对机制进行必要调整，以适应“警务流程再造”的需要。同时，要根据“警务流程再造”的要求，对机制进行边探索、边试点、边推进，积极稳妥地推进改革，待时机成熟时，再根据公安部警务体制改革的情况对地方警务体制进行改革和完善，更好地适应“警务流程再造”的需要。

（4）做实人员编制管理。在确定组织机构的同时，公安机关政工部门要加强对人员编制的管理，根据机构改革的情况和公安工作实际，明确内设机构岗位职能、人员要求，确定干警编制数量。同时，为顺利推进“警务流程再造”，公安机关政工部门要对基层实战单位的人力资源情况进行摸底，做实人力资源数据，防止因干警个人的情况如疾病、年龄、心理等各种因素影响基层实战单位“警务流程再造”的推进。

（5）加强人员岗位管理。在“警务流程再造”过程中，原先以垂直式为主的业务流程被以水平式为主的新流程所取代，原来提供同一种产品和服务的不同部门工作人员将统一被安排在同个部门，部门内部的工作人员数量将因此大量增加。这些来自不同部门的职能相同或相近的人员的加入，给部门的队伍管理带来一定的挑战，相关部门要提前进行预判，及早修订和完善岗位工作规范，做好应对的准备，为“警务流程再造”的顺利推进创造良好的条件。

5. 建立并不断完善警务活动的科学管理制度

“警务流程再造”是一项系统工程，在“警务流程再造”过程中，由于涉及到新旧流程之间的转换，与旧流程相关的制度不再适用，同时，与新流程相配套的制度尚未成熟，“警务流程再造”将经历前所未有的挑战。为确保“警务流程再造”的顺利进行，必须建立并不断完善“警务流程再造”中的科学管理制度，保障“警务流程再造”的顺利进行。

（1）加强流程前端非警务分流制度建设。非警务分流是“警务流程再造”的重要内容，影响“警务流程再造”的成效。公安机关要加强与政府其他部门和社会组织的沟通和协调，特别是加强与“12345”市民服务热线、基层政府“网格化”巡查机制等政府其他部门和社会组织的对接、协作，并形成制度化。让长期以来困扰和影响警务运作的非警务事项分流至其他政府部门和社会组织，在警务流程前端就得到有效处理，在公安机关“公助公救”前群众先进行“自助自救”或“互助互救”，非警务事项不再进入正式警务流程，使警务流程更规范、更简洁，为公安干警专心致志从事警务工作，保证“警务流程再造”的成效创造条件。

（2）重视警务一线警情处置的执法辅助制度建设。随着“警务流程再造”的实施，位于警务一线警情处置的综合执法警察（“全科医生”）将面临严峻的挑战，综合执法警察不仅要更新执法业务知识，还要强化执法技能，妥善处置一线警情。为此，公安机关要重点加强对警务一线警情处置的制度化建设，为综合执法警察妥善处置警务活动提供良好的制度保障。首先，要制定综合执法警察执法规范，保障综合执法警察执法有法可依，有据可循；其次，要加强综合执法警察执法活动中可能遇到的各类问题的预案制度建设，提前制定各种警务一线急、险、难警情处置对策预案制度，为广大一线干警妥善处置警情提供执法帮助；最后，建立一线警情处置专家咨询小组，一线综合执法警察在遇到各种执法困难时，可以依托先进的科技手段及时取得后台警务专家的支持，妥善处置各类涉警案事件。

（3）注重基于流程的警务绩效评估。基于流程的绩效评估不同于传统的基于部门职能的绩效评估，它关注人、流程、业绩之间的交互作用，评估重点从部门转向流程。在基于流程的绩效评估中，个人向最终结果负责，而不是向上级领导负责。基于流程的绩效评估通过检测流程运行情况，并与预期目标进行比较、分析，来评估新流程达到预期目标的程度，它从流程的表现(周期、效率、公众满意度、资源消耗等)、电子警务系统的表现(故障时间、系统利用率、文件减少率等)以及警务活动子流程的深度、广度和警务协作的效率、质量等方面进行监测评估。基于流程的绩效评估是改进和完善警务新流程的重要方法，有利于保持警务新流程运行的顺畅，减少管理层级，降低管理成本，为公众以及自身提供一体化的，高效、优质、廉洁的管理和服务，进而提升警务活动的成效。

（4）以民为本不断完善警务管理方式。党的十九大提出了建设人民满意的服务型政府的要求，“警务流程再造”输入端来自人民群众的各类警务需求，公安机关的最终执法结果要接受人民群众的评价。各级公安机关特别是基层公安机关在“警务流程再造”中要全面贯彻为民服务的宗旨意识，从人民群众需要的角度推进“警务流程再造”，特别是通过互联网，推行警务一站式服务，让人民群众可以在线办事，如在线申请、在线报案、在线挂失、在线建言等。同时，公安机关还可以利用网络与人民群众进行交流，实现警民互动，让“警务流程再造”整个过程接受人民群众的监督和检验，取得人民群众对警务改革真心实意的支持。

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