行政机关负责人出庭应诉的文本表达与制度实践

2018-05-14公丕潜杨帆

知与行 2018年1期

公丕潜杨帆

[摘要]行政机关负责人出庭应诉制度是彰显中国司法智慧的制度创举。行政机关负责人出庭应诉是行政机关积极主动参与行政诉讼的法定义务，是行政机关树立自身良好形象的必要之举，又是司法机关参与社会治理的有益尝试，更是治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。行政机关负责人出庭应诉是建设法治政府，打造诚信政府，型构行政法治秩序的制度创新之产物。因此，行政机关负责人出庭应诉是建设法治政府的内在驱动力。当前，行政机关出庭应诉制度在实际运行过程中，存在运动化、形式化、数字化的理念迷失、程序空转、功能失调、宗旨悬置等问题。从厘定行政机关负责人出庭应诉案件类型、提升行政机关负责人出庭应诉质效、对出庭应诉的行政機关负责人进行法治思维锤炼等方面着手，激活行政机关负责人出庭应诉的制度潜能、释放行政机关负责人出庭应诉的制度红利、丰富行政机关负责人出庭应诉的制度形式是反思与重构行政机关负责人出庭应诉制度的必由之路。

[关键词]行政机关负责人；出庭应诉；法治政府

[中图分类号]D90 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）01-0043-07

行政机关负责人出庭应诉是深具中国特色的行政诉讼法律制度，其发端于个别基层法院的自发实践，成型于浙江、湖南等省份的地方政法实验，定型于2015年修订并施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第3条关于被诉行政机关负责人出庭应诉的相关规定。作为一项政法制度创新产物，其在中国推进法治政府建设进程中发挥了内在驱动作用，累积了建设法治政府的宝贵经验。从制度变迁的角度来看，行政首长出庭应诉制度经历了一个从地方政策试验到中央立法吸纳的过程[1]。行政机关负责人出庭应诉是“执政为民的试金石”“法治政府的风向标”“公正司法的助推器”。近年来，黑龙江省法院系统为推进被诉行政机关负责人出庭应诉工作而展开的司法竞争有力地助推了法治龙江的建设进程。因此，从黑龙江省法院系统推进行政机关负责人出庭应诉工作的视角考察法治政府建设，以小见大，问题意识突出，实践指向明确，彰显出行政机关负责人出庭应诉制度的中国智慧与实践理性。

一、行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义

改革开放以来，打造法治政府成为历届政府的既定施政目标予以明示与推行。2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是因应了历史发展的必然逻辑，适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图[2]。行政机关负责人出庭应诉制度不仅是行政诉讼法课予被诉行政机关的法定义务，更是现代服务行政与合作行政所内蕴的行政伦理之应然要求。质言之，我国宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础[3]。

（一）行政机关负责人出庭应诉是执政为民的试金石

行政机关负责人出庭应诉是实现“民告官能见官”的立法为公、执政为民的必然要求，也是提升与规训公民政治参与能力的必要途径。行政立案难、审理难、执行难等“三难”问题是长期困扰行政审判的顽疾，当事人在跨越了行政立案难的鸿沟后，往往会陷于“民告官不见官”“法官审案不见官”的双重困境。“民告官不见官”的行政审判乱象，一方面，造成原告的心理失望情绪加剧，原告往往会认为“民告官不见官”是被诉行政机关对其权益的二次伤害；另一方面，作为居中裁判者的法官也会感觉被诉行政机关负责人的缺席是对司法权威的蔑视，法官的职业尊荣感也会蒙羞。因此，“民告官不见官”“法官审案不见官”的行政审判困境是对原告与法官的双重伤害。行政机关负责人出庭应诉不仅是对作为诉讼对手的原告的尊重，也是对作为审理者、裁判者的法官的敬意，更是显示行政机关自信的一种有益形式，这对原告的被诉行政行为所扭曲或伤害的心理是一种抚慰。质言之，行政机关负责人出庭应诉制度是立法为公、执政为民的试金石。

（二）行政机关负责人出庭应诉是实质性解决行政争议的催化剂

化解行政争议作为现行行政诉讼制度的基础功能，在社会矛盾化解和社会管理创新方面发挥着越来越重要的作用。“良法善冶从根本上体现为实质法冶，而非形式法冶；是解决问题，而非程序空转。”[4]因此，行政诉讼虽然以审查被诉行政行为的合法性为旨归，但审查行政行为合法性的最终目的是走出因行政行为而招致的权益失衡状态，修复受损的权益关系，建构和谐的行政法治秩序。在某些案件中，作为被诉行政机关“一把手”的行政机关负责人出庭应诉是实质性解决行政争议的催化剂，因为行政机关负责人的积极出庭应诉，不仅是对涉案行政管理事项的重视，也是对该行政机关自身管理方面存在问题的自我审视，更是显示出了实质性解决行政争议的诚意。司法实践表明，被诉行政机关负责人出庭应诉的行政案件，和解与撤诉率会很高，这就是“老大难、老大重视就不难”的组织社会学真谛[5]。

（三）行政机关负责人出庭应诉是打造法治政府的风向标

法治国家、法治政府、法治社会共享共建是全面推进依法治国的重要内涵。法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系是：建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是打造法治政府的重要目标[6]。作为连接、融贯法治国家与法治社会中间性、媒介性制度架构的法治政府，其重要性比以往任何一个时期都显得更为迫切。近年来，因政府旧城区改造、征地拆迁、大项目建设等政府重点工程而引发的行政诉讼乃至信访案件呈井喷之势，这反映出政府在进行影响公共利益的重大决策过程中，忽视甚至漠视利益受损群体知情权、参与权、监督权的行政违法行为大量存在。作为行政机关负责人出庭应诉，一方面是对政府科学正确决策的政策宣讲，另一方面也是对行政违法行为的自我剖析。行政机关负责人出庭应诉彰显出我国建设法治政府的勇气与决心，行政机关负责人出庭应诉是以自我剖析、自揭家丑、壮士断腕的形式对法治政府的生动诠释，行政机关勇于展示与承认其在履行法定职权过程中存在问题是责任政府的应有之义，也是打造诚信政府的必要举措。因此，行政机关负责人出庭应诉制度是法治政府建设的风向标。

（四）行政机关负责人出庭应诉是治理能力和治理体系现代化的指示器

法治是治国理政的基本形式[7]。加快法治建设对于全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化具有决定性意义[8]。司法作为现代社会治理体系的重要组成部分，其在现代社会中发挥着解决社会纠纷、实现权利救济、维护社会秩序、型构法治政府等功能。当前，我国正处于社会转型期，因社会转型而引发的社会纠纷矛盾以诉讼的形式涌入法院，我国已然进入诉讼社会[9]，案多人少的矛盾在法院系统尤其是基层法院日渐凸显[10]。司法在治理体系中的地位从来没有今天这样重要，同样，司法解纷止争的能力低下与现代法治秩序建构之间的矛盾日益显现。行政机关负责人出庭应诉不仅是行政权接受司法权审查的宪政架构使然，更是司法权对行政权尊让的集中体现。行政机关负责人出庭应诉，一方面是行政机关提升自身治理能力，健全治理体系的重要形式，另一方面是司法机关提升自身参与社会治理与社会管理创新的有益尝试。因此，被诉行政机关负责人出庭应诉频次与质量是治理能力和治理体系现代化的指示器。

二、行政机关负责人出庭应诉的黑龙江法院实践

浙江、湖南、江苏等省份在践行行政机关负责人出庭应诉工作方面走在全国前列，为行政机关负责人出庭应诉工作积累了宝贵经验。作为后发赶超的省份的黑龙江省，全省法院系统为落实党的十八届四中全会“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”，根据《行政诉讼法》关于被诉行政机关负责人应当出庭应诉的规定和国务院、最高人民法院相关意见、黑龙江省人民代表大会常务委员会《关于进一步加强行政审判工作的决定》，印发黑龙江省高级人民法院《关于对被诉行政机关负责人出庭应诉情况进行通报的通知》，黑龙江省法院系统践行行政机关负责人出庭应诉制度已经取得了较好的社会效果[11]。

（一）行政机关负责人出庭应诉规范性文件的制定

（二）全省各中级人民法院针对行政机关负责人出庭应诉司法竞争

法院之间为创新而竞争是推动中国法治事业的重要驱动力量。法院之间良性的竞争会促进制度创新，进而创生出具有中国适应性的法律制度。竞争是中国地方人民法院重要的行为方式。其体现出发展目标、审判质效、服务地方、制度创新、司法知识等五类竞争样态[12]。但任何制度竞争都可能具有外部性，或者说任何制度竞争都会衍生出非预期的“意外后果”。当前，我国人民法院之间展开的司法竞争深深地嵌入在法院所处的上下左右的权力关系网之中，行政化的行为逻辑通行于法院权力关系网络。上下级法院之间关系的日渐加剧行政化趋势在某种程度上强化了各级法院之间司法竞争态势[13]。全省各级人民法院在推进行政机关负责人出庭应诉制度过程中，每一个法院作为理性的主体，必然会趋利避害，力求自身利益最大化。在司法竞争中往往会沉迷于“数字游戏”，只关注被诉行政机关负责人出庭应诉频次，而忽视出庭应诉的实际效果，致使行政机关负责人出庭应诉制度面临理念迷失、程序空转、功能失调、宗旨悬置的困境。

三、行政机关负责人出庭应诉制度实际运行存在的问题

纵然行政机关负责人出庭应诉取得了法律文本上的规范認定与符号权威，但并非表明其在司法实践层面得到了实际的遵守，获致合法性与正当性。行政机关负责人出庭应诉制度在实际运行中存在但并不限于以下问题：

（一）出庭应诉的运动化导致法治动员泛滥

从各地关于行政首长出庭应诉制度的政策文本出发，不难发现社会稳定压力与地方法制竞争的外部因素影响，而且行政首长出庭应诉制度的实践运作，也主要依赖于数字考核的指标控制而非行政法治的自我拘束。当常规司法资源不足以应对高发的社会矛盾时，司法政策就会从法治化偏向治理化，地方司法实践就很容易出现“运动化”现象[14]。行政机关负责人出庭应诉制度作为一项新近正式建构的制度，在该制度建立初期，采取运动化的形式在全国法院系统全面推行具有目的上的正确性，但目的上的正确性并不能完全证明手段上的合法性。因为，运动化的治理模式恰恰反映出该制度存在着极大的不确定性，其不能按部就班地按照制度的原初功能设定自行运行，而是需要外力不断地施加推力，其才能运转。在我国的治理体系和治理能力现代化过程中，运动化的治理模式曾经发挥着难以替代的作用。但运动化的治理内含着治理体系不完备与治理能力低下的前提预设。反观我国行政机关负责人出庭应诉制度的演进历程，运动化的推进路径折射出该制度的发展极具随意性，相关领导注意力转移、中心工作的转换、治理模式的更迭都会引发该制度的急刹车乃至猝死，而这种运动化的治理模式最终的结果是造成法治动员的泛滥，侵蚀着公众对法律确定性的追寻与信仰，陷入司法过程的“知情祛魅”困境[15]。

（二）出庭应诉的形式化源于应诉能力低下

与行政机关负责人出庭应诉采取的运动化模式导致法治动员泛滥相伴生的是出庭应诉的形式化，而出庭应诉形式化的背后则隐含着行政机关负责人应诉能力低下的短板。经验研究显示，行政机关正职负责人极少出庭，即使出庭也限于部分类型案件，副职负责人出庭应诉已成常态，且副职负责人与委托代理人在诉讼中多为一人[16]。之所以会出现行政机关负责人出庭应诉的形式化，一方面是因为行政机关负责人确非法律专业人士，对出庭应诉工作确实不熟悉，致使其不敢发声，不会发声；另一方面则是行政机关负责人碍于人情面子，觉得自己坐在被告席上很无辜，不愿发声，害怕自己的发言会招致不利于自己的流言。无论是行政机关负责人不会发声、不愿发声、还是不敢发声，无法隐藏的则是其自身应诉能力的低下，其法律素养和法治思维还难以胜任法治政府的参与者、建设者、见证者的历史重任。因为行政机关负责人出庭应诉或依法行政的能力低下已然成为制约法治政府建设的主体困境。

（三）出庭应诉的数字化导致合法性危机

行政机关负责人出庭应诉的文本规定与出庭实践之间背离与失序集中表现为出庭应诉的数字统计看上去很美，而该制度的实际运作则是与表面的光鲜数字形成鲜明反差。这种文本表达与司法实践的悖论蕴含着该制度所面临的合法性危机。行政机关负责人出庭应诉的数字化并不必然导致该制度的合法性危机，只有抛弃制度实质功能而片面追求数字好看时，该制度才面临被数字化遮蔽的风险。法院作为一个具有自身利益追求的组织体，其在追求自身利益最大化的过程中，会做出一些偏离其组织功能的外溢性行为，如果没有外部监督力量的介入，其会持续延续这种外溢行为直至外部权力介入。由于目前我国各级法院在考核该制度时没有设计出科学合理的考核体系，仅以出庭应诉率作为该制度的考核指标，难免会限于数字化的野蛮生长境地。出庭应诉的数字化生存导致行政机关负责人出庭应诉制度面临制度原初功能难以发挥、现行制度功能背离的合法性危机。

四、完善行政机关负责人出庭应诉制度的相应配套措施

对于法院来说，行政机关负责人出庭应诉有利于优化司法外部环境、弘扬法治精神、提髙司法权威、解决行政诉讼诸多难题，尤其是信访难、执行难问题。对行政机关而言，行政机关负责人出庭应诉可以展示本机关的良好形象，规训本机关工作人员执法行为。对当事人而言，行政机关负责人出庭应诉，可以在很大程度上纾解其对行政机关的怨气，满足其参与行政诉讼“民告官能见官”的夙愿，实现实质性解决行政争议之目的。因此，对于行政机关负责人出庭应诉制度，不仅要坚持并保持制度自信，更要不断完善与该制度相配套的制度措施。

（一）厘定行政机关负责人出庭应诉案件类型

我国《行政诉讼法》及相应司法解释对被诉行政机关负责人出庭应诉制度规定的较为原则、模糊。这为行政法官在审理行政案件过程中留下较大的自由裁量空间，但是同时也给该制度的实际运行内含了很大的不确定性，致使该制度面临被虚置的危险。因此，明确被诉行政机关负责人在哪类案件必须出庭应诉当属必要之举。《黑龙江省行政机关负责人出庭应诉规定》中规定对涉及重大公共利益等八类案件，行政机关负责人必须出庭应诉。该规定虽然也相对宽泛地规定了行政机关负责人必须出庭应诉的案件类型，但这种不完全列举方式并不能涵盖所有客观上需要被诉行政机关负责人出庭应诉案件类型，但这种列举方式无疑为深处自由裁量之海的中国行政法官以指路明灯之功效。

（二）提升行政机关负责人出庭应诉质效

行政机关负责人出庭应诉制度虽然取得了形式上的合法性，但是考察该制度的实际运行状态，大量的经验事实表明，与行政机关负责人出庭应诉率屡创新高的漂亮数字统计形成鲜明对照的是，实际出庭应诉的行政机关负责人应诉能力低下，仅出庭不发声的行政机关负责人占很高的比重，有些负责人虽出庭发声，但是由于其并非法律专业人士，其发声质量、参与程度并不理想。相对理想的行政机关负责人出庭应诉制度不仅要求行政负责人“不仅出庭，而且要理性发声”，而不是违反法律规定滥发言、乱承诺。因为，行政机关负责人的言谈举止代表着这个行政机关的外在形象与内在气质。因此，提升行政机关负责人自身法治思维与出庭应诉质效跃升为激活该制度活力与红利的当务之急。

（三）对出庭应诉的行政机关负责人进行法治培训

因行政机关负责人并非法律专业人士，对出庭应诉工作并不一定熟悉，在短时期内，唯有加强对行政机关负责人进行法治思维的锤炼，培训其运用法治思维和法治方式进行思考能力，才能满足当前法治政府建设对行政机关负责人法治素养的需求。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”对行政机关负责人进行法治培训，首先需要让他们树立对法治的信仰与法律的信任，因为信仰是法治的精神意蕴[17]。其次需要通过研习诉讼实战案例，来提升出庭应诉能力，因为实践是最好的老师，需要是最大的动力。再次可以邀请行政机关负责人现场观摩庭审。美国最高法院大法官霍姆斯曾言：“法律的生命从来不是逻辑，而是经验。”现场观摩行政诉讼案件庭审过程是提升行政机关负责人出庭应诉能力的最有效方式，因为人们往往能在别人的失败故事里发现自己的影子，这种心理现象印证了同理心正义理论在实现司法公正过程中的比较优势[18]。最后可以组织法官与行政机关负责人进行定期会晤座谈，针对依法行政及出庭应诉工作进行交流，增进双方的互信与了解，能够有效地沟通，共同营造和谐的行政法治生态环境。

五、结语

行政机关负责人出庭应诉制度作为一项深具中国特色的政法制度，其深深地根植于法治中国的生态环境之中。对本土的司法制度，我们应该秉持同情地理解态度，不因其不符合西方法治形式要件而自惭形秽、妄自菲薄，对其制度功能应该放置于中国现实语境下进行情景式关照。行政机关负责人出庭应诉制度在法律层面的确立为司法实践中实际施行该制度提供了合法性依据与实践理由，当前该制度在实际运行过程中存在的诸多问题并不能否定该制度的合法性与正当性。对新生的制度，我们应该秉持开放包容的态度，正如培根所言：“对于一切事物，尤其是最艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。”如果作为法治中国大厦基石的微观法律制度日臻完善了，法治中国的中国梦还会远吗？

[参考文献]

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[9] 张文显.现代性与后现代性之间的中国司法——诉讼社会的中国法院[J].现代法学，2014，（1）.

[10] 公丕潜.论法官员额制的构建逻辑——以基层法院“案多人少”矛盾之化解为切入点[J].知与行，2015，（4）.

[11] 劉曼.黑龙江十大举措强化行政审判[N].人民法院报，2016-12-25（001）.