推进我国乡村治理现代化的路径选择

2018-05-14孙玉娟佟雪莹

知与行 2018年1期

孙玉娟佟雪莹

[摘要]乡村是国家发展的重要场域，乡村治理是国家治理体系的基础，乡村治理现代化是国家治理现代化的根本。十八届三中全会首次提出全面深化改革的首要目标是实现“国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。中央农村工作会议也首提“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一。虽然，随着农村社会生产力的发展、农村人口的流动、农村社会阶层的不断变化和农民素质的不断提升，乡村治理呈现出了新的发展趋势。但是，现有的传统“乡政村治”结构已不能很好地适应乡村社会的新发展和新变革，致使乡村治理面临多重困境。如，乡村治理能力弱化，顶层设计缺乏治理的针对性和有效性；制度体制机制运行不统一，各治理主体间的利益冲突加剧，群众参与不足；农村“空心化”“三留守”及环境污染问题日益突出，公共产品供给不足，社保水平不高；宗族势力干扰，影响乡村的和谐稳定。因此，构建符合中国国情、更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系，做到自治、法治、德治有机结合、相互衔接和补充。这不仅是关系到乡村的自我治理、自我发展问题，也关系到党的执政基础、中国特色社会主义民主政治的发展和国家治理现代化建设的问题，对加速推进新型城镇化、加速融合城乡一体化，预期完成全面建成小康社会的奋斗目标，具有重要的现实意义。

[关键词]治理；乡村治理；乡村治理现代化

[中图分类号]D422.6 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）01-0021-05

现代化意味着对过去和传统的持续性改变，是现实社会进步和人心所向的必然趋势。乡村治理现代化是相对传统乡村治理进行持续改变的动态过程，是在适应现代化基本趋势和要求下，通过基层党政组织、社会组织、乡贤、村民等多元主体在制度性程序框架中良性互动，共同对乡村经济、民主政治、文化教育、社会生活、公共服务、生态保护等全方位的具体事务进行治理，以实现乡村社会公共利益最大化的过程。随着十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，并把它作为全面深化改革的总目标，我国乡村治理已经实现从传统高度集权治理模式向现代化分权治理模式、从传统人治向现代化依法治理等方面转变。但是，乡村社会治理主体单一、制度体制机制运行不统一、治理能力较低等问题仍然较为凸显。因此，探究当前我国乡村治理面临的困境和实现其现代化的路径，既有利于促进乡村社会和谐稳定，统筹城乡发展，也可为推进国家治理现代化助力，预期完成全面建成小康社会的奋斗目标。

一、乡村治理现代化新诉求的现实呈现

作为国家治理的根基，乡村治理现代化是实现国家治理现代化的必经之路。据国民经济和社会发展统计公报，2016年年末我国内地总人口为138 271万人，其中，乡村人口占42.65%[1]。可见，我国有近6亿人口生活在乡村，它是国家治理的重要场域。但是，农村社会发展和变革对乡村治理现代化提出了新的诉求。

（一）农村生产力发展对乡村治理现代化提出了新诉求

一是农业现代化的发展。随着城镇化的稳步推进，机械化、电气化以及自动化等农业生产新技术涌入农村，农业现代化得到一定程度的发展。然而，农村新型经营方式受阻于土地流转缺少平台和相应保障机制不健全，农民不愿将自己的土地流转到新型经营主体中，这就制约了农业现代化的发展。因此，应该完善土地流转方式，使新型农村经营主体参与到乡村治理中来。二是非农产业的发展。改革开放后，乡镇企业异军突起，成为农村集体经济发展的重要基石。在此基础上，乡村民营企业不断发展壮大、乡村旅游和与之配套的服务产业发展蒸蒸日上，互联网的飞速发展使网上淘宝进入了农户家中。这些非农产业正改变着农村以传统农业主导的经济形式，为乡村发展带来了新动力。因此，营造良好的制度和经济环境，鼓励和扶持非农产业发展，已成为乡村治理需要解决的重要课题。

（二）农村社会阶层变化对乡村治理现代化提出了新诉求

一是农村企业家和商人阶层。随着我国社会主义市场经济的繁荣发展，农村企业家和商人阶层逐渐发展壮大，他们拥有较多的社会资源和人脉，渴望拥有更好的发展环境，应动员其为乡村建设贡献更大的力量。二是传统农民阶层和新型职业农民阶层。传统农民阶层土地占有量较少、进行半机械化或机械化作业，经济条件较差，应是基层党政组织照顾的对象；新型职业农民阶层已成为乡村社会发展的中坚力量，他们希望参与到乡村治理中去。截至2015年6月，全国家庭农场、农村合作社的数量分别达到87万家、140万家[2]。三是农民工阶层和农村干部阶层。农民工阶层规模庞大，截止到2016年年末约为2.8亿人，约占户籍农民47%[1]。农村干部阶层由村党支部干部和村委会干部组成，是国家制度、政策、法规的具体践行者，承担着乡村社会经济资源分配、教育宣传以及服务村民的职责。目前，部分农村这个关键的“少数阶层”素质不高，影响了乡村治理水平。

（三）农民素质提升对乡村治理现代化提出了新诉求

一是农民文化法律素养增强。随着九年义务教育的普及、國家不断增加文化教育的投入力度，农民基本文化素养有所提高；普法教育后，大部分农民对《宪法》《刑法》《村民委员会组织法》等法律法规有所了解，农村人口不断流动到城市，在外务工人员多与用人单位签订劳务合同，增强了法律意识，当其返乡时，也将法治思想带回了家乡。这为乡村治理方式改革、治理水平提升奠定了必要基础，也提出了新诉求。二是农民民主政治素质提升。村民自治制度的发展完善，使农民参政意识和民主素质不断提升。如今，越来越多的农民选择用法律条文捍卫自己的合法权益，并且越发积极参与到村民自治中来，表达自身主张和利益诉求。因此，乡村治理必须进一步完善村民自治制度，畅通民意诉求的渠道，建立健全群众利益表达机制，更好地保障村民参政议政的民主权利[3]。

二、乡村治理现代化面临的多重困境

党和政府一贯高度重视乡村建设，随着国家治理现代化的提出，乡村治理现代化也提到议事日程。但是，当前我国乡村治理面临诸多现实困境，制约了乡村治理现代化的发展。

（一）当前乡村治理主体单一化

“多元”主体参与乡村治理是合理的治理格局，也是大势所趋。但是，就我国乡村治理的主体发展程度来看，“多元”格局的实现仍需时日。当前，乡村社会的基层党政组织虽然正在转变职能、合理放权，但相比其他主体的治理效度来讲，仍是“一家独大”。乡镇政府还习惯于掌控乡村社会的各项管理工作，突出表现就是把村委会当成下级，对乡村过度行政控制和公共产品资源调配。村委会干部受制于乡镇政府，即使不情愿也不得不配合乡镇工作，分权体制失调使乡镇政府角色混乱，职能定位不清，没有履行好自身应尽职责，干涉村委会正常工作运行，消耗大量社会资源；基层党组织在完善乡村治理的工作中肩负着重要职责与担当，发挥其在乡村治理中的作用是党实现对乡村社会领导的必然要求。但村“两委”矛盾问题依旧突出，如果不从体制上理顺，不从制度上解决，乡村党组织权威性难以得到保证；村委会既是村民自治的运行载体，又是国家政策、方针在乡村的具体实施者，这种双重代理人的角色，导致村委会并不能始终都维护普通村民的权益。由于村民缺少利益代言人，其利益诉求时常出现梗阻，村民自治无法达到理想状态，影响了村民参与治理的积极性。其他治理主体力量更是薄弱。由于社会组织经费、项目资源要依靠自身解决，其自身发展又处于不成熟阶段，加之乡镇政府给予的扶植力度也有限，使得乡村社会组织发育不足，参与治理的能力较弱；乡贤作为乡村社会的“内部精英”，有知識有文化，对乡村社会情况非常了解，深受村民尊重和爱戴、有着广泛的群众基础。然而，在目前乡村治理中，没有给予其足够的重视，发挥空间小，使其游离在治理主体之外，没能发挥其自身应有的价值。

（二）制度体制机制运行不统一

乡村治理制度是指要求乡村社会成员共同遵守的办事规程或行动准则，即一系列正式和强制性的规范体系；乡村治理体制是指乡村治理制度的执行模式和办事程序等具体运作方式；乡村治理机制是指乡村治理系统中，各部分之间相互作用的过程和方式，即乡村治理的运作逻辑。在乡村治理中，基本制度、体制和机制三者应该是相互作用、互相促进、有机统一的整体，密不可分[4]。制度具有相对稳定性，乡村治理必须置于基本制度框架内进行合理分析。制度是基础，体制和机制的运行都要服从基本制度；机制作为具体的运行方式，受制于基本制度和体制。完善乡村治理体系，必须要依靠制度作为保障，同时，发挥机制的相应作用。乡村治理水平的提升需要依靠特定的运行机制，而运行机制的构造和选择，必须符合基本社会制度。现代化的乡村治理需要构建和完善多元的治理机制，这些机制与基本制度和体制相互配合，形成有机现代治理体系。但目前我国乡村治理由于制度的路径依赖，使得各项机制在运行中仍然存在较多问题。如，资金和精英回流机制的缺失、公共产品供给机制的不到位、群众利益表达回应机制的不完善、政务信息公开机制的落实不足和民主监督检查机制的不健全等，使得这些机制并未发挥应有的作用，也未与基本制度和体制很好地衔接，制约了基本制度和体制的运行效果，进而影响了乡村治理整体水平的提高。因此，乡村治理必须完善各项运行机制，使基本制度、体制与机制三者有机统一，共同推进乡村治理体系现代化的不断发展。

（三）乡村社会治理能力弱化

乡村社会治理能力首先表现为主体“人”的治理能力。但部分领导干部素质不高，导致其治理乡村的能力弱化。同时，基层政府引导村民的致富能力、文化教育建设能力、生态环境保护能力等均存在一定程度的不足，影响了乡村社会整体治理能力的提高。一是个别乡村干部学历低、素质较差、独断专横、为民服务的意识不足；拥有政治资源者滥用资源、谋取私利；官僚主义、形式主义作风，将主观意志强加在百姓头上，违背依法行政原则，严重影响乡村治理能力的提高。二是基层政府引导村民致富的能力不足，发展乡村经济的作用有限。乡村集贸市场环境“脏、乱、差”，既不利于交易的有序进行，又阻碍了交通秩序；种子化肥等假冒伪劣产品层出不穷，影响了农民生产；很多村民缺乏网络知识，乡镇政府也缺少鼓励措施，引导村民进行网上贸易的能力不足；大多数乡镇政府在引导农民工返乡创业、“建设家园”的工作力度不够，只停留在文件上，缺少具体实施方案。三是基层党政组织有责任宣传乡风文明、有义务引导乡村教育发展，他是培育先进文化、提升村民素质的主要组织者，但其在丰富村民文化生活和提高教育水平方面发挥作用有限，村民对提升自身文化教育意识也不够强烈，导致乡村社会文化和教育相对落后。传统乡风文明中敬老爱幼、和睦相处、邻里守望的良好传统在部分乡村淡化。迷信盛行、赌博屡禁不止、拜金主义、邻里纠纷频发；乡村缺少优质教育资源，村民受教育水平普遍偏低，影响其自治能力发挥。四是随着农业生产技术和乡镇企业的迅猛发展，忽视了排污治理和环境保护，造成化肥、农药等严重污染；人居环境也有恶化趋势，村民生活水平的提升使得生活垃圾逐渐增多，缺少对其规划处理，严重影响村庄环境，与建设美丽乡村的要求相差甚远。

三、乡村治理现代化的现实路径和行动逻辑

当前，乡村治理困境严重影响了乡村治理体系的有效运行及其治理能力的全面提升，进而影响了我国乡村治理现代化的发展进程。因此，破解乡村治理的现实困境，提供行之有效的解决路径，已成为实现乡村治理现代化的必由之路。

（一）建构乡村治理主体间良性互动关系

在“乡政村治”治理结构下，实现政府与乡村社会各治理主体合作共治，是还政于民的过程，符合现代化治理特征。政府与多元治理主体在良性互动中促进社会共识，充分发挥各自优势，共同推进我国乡村治理现代化。一是转变乡镇职能，实现“乡政”与“村治”的良性互动。“乡政”与“村治”并非此消彼长的零和博弈关系，二者形成优势互补、合作共治的关键因素是乡镇政府的职能转变[5]。即从财政体制改革入手，激发乡镇财政自生力，使乡镇政府有能力提升公共服务水平；完善乡镇政府相应领域的配套改革，全方位配置其他公共服务机构；健全考评机制，为乡镇政府的服务型转换把好最后一关。二是明确“两委”权责，实现体制内精英间的良性互动。建立“两委”分权合作制度，合理划分二者职能和权限。村党支部负责对村委会的政治领导，在思想上和工作上进行引导和辅助；村委会负责本村日常的事务性工作，进行公共事务的管理，理顺决策机制；完善“两委”协调机制，遇有涉及全体村民重大利益的事件时，召集“两委”联席会议进行商议；健全村民大会和村民代表大会制度，规范议事规则；通过规范人事、财务和印章管理制度，达成村务监督目标。三是确立村民主体地位，实现“村官”与村民的良性互动。普通村民在参与自治中，自身意见的表达往往受村官干扰，甚至被强迫表达非自身的意见或政治主张[6]。在某种程度上说，村民自治异化成为“村官自治”。因此，必须明晰《村委会组织法》授予村民的权利，重视村民作为治理主体的法律地位，明确村代会在村民自治制度体系中的地位，把属于村民的各项法律权利交还给村民，有助于实现“村官”与村民的良性互动格局，防止村治精英滥用公权力[7]。除上述治理主体外，社会组织是建设我国乡村社会的中坚力量，既要大力发展正规组织的建设，又要给自发性群众组织提供支持；倡导新乡贤回归。乡贤在当地有声望，深受村民尊敬，对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用，必须给予高度重视和发挥作用的空间。

（二）建构和完善乡村社会治理多重机制

乡村治理变迁是由国家主导、村民参与而推动。畅通村民群众参与乡村治理的多重机制，使其与基本制度体制有机统一，有助于推进乡村治理体系现代化。一是健全资金和精英的回流机制。资金和精英是乡村社会发展的关键支撑。在资金方面，要完善信贷投入机制、鼓励便民金融服务组织发展、依靠科技提高农业产业的稳定性和收益率，形成農业“规模经济”效应，推进资金回流机制形成；在人才方面，鼓励优秀精英回乡创业，完善“第一书记”、大学生村官等人才培养计划，壮大乡村治理的人才队伍，实现依靠优秀人才治村的目的[8]。二是重构乡村公共产品供给机制。乡村治理最终取向是实现公共利益最大化，即善治。实现善治的基础是公共产品供给的完善。因此，转变供给方式，由“政府单一式”向“政府、社会、市场”多元转变；建立公共产品供给监督机制，通过其反映村民诉求，得知村民最迫切需求，避免因单向度供给导致公共产品低使用率问题；完善乡镇政府和村“两委”公共财政预算体制和审计制度，保证用于服务乡村资金不“断流”，公共产品充足，且专款专用[9]。三是构建群众利益表达回应机制。完善村民大会制度，为治理主体提供良性互动平台，通过法定途径表达自身利益；完善基层信访制度，畅通信访渠道，通过提升信访机构规格、实行信访案件首办责任制、建立有效约束机制等途径服务于村民的实际需求；建立村民维权组织体系，鼓励村民建立和发展合作社及农民协会等组织，以组织形成合力，进行集体维权。四是健全乡村政务信息公开机制。通过召开党委会、支部党员大会、民主听证会、村干部和部分村民代表会议进行会议公开；设立固定的、便于群众观看的党务、政务、村务公开栏进行公示栏公开；充分利用现代网络技术手段，将与村民生产、生活和正当利益相关的内容在网上进行公开。五是完善乡村民主监督检查机制。乡村干部直接接触村民，其工作是否尽职，村民最具有发言权。在村委会设立村民电子屏对村干部进行评价；公开乡纪委联系方式，如，电话、邮箱、网站等，拓宽村民直接向上级部门反映意见的方式和渠道；通过村民民主生活会、群众大会等多种形式，落实问责和监督机制。

（三）重塑和全面提升乡村社会治理能力

通过教育和培养乡村干部，全面提升其对乡村政治、经济、文化、社会、生态的治理能力，才能有效推进乡村治理现代化。一是培养乡村干部现代治理的能力。干部群体是治理乡村社会的重要力量，既是基层的执政者又是为民的服务者。其思想高度、精神境界、处事方式和治理水平直接影响整个乡村社会的治理能力。因此，要通过构建提高乡村干部学习能力的长效机制、培育乡村干部执行力的保障机制、培养乡村干部树立正确的政绩观来培养其现代治理能力。二是提升乡村民主政治建设的能力。充分发挥党在基层民主建设中的领导核心作用，加强和改善党的领导，建设服务型党组织，发挥党组织的凝聚力和战斗力；强化村民自治，规范民主选举，提高选举质量；科学民主决策，做到公开、公平和公正；依法民主管理，向村民宣传村民自治的法律法规；强化民主监督，保障畅通的监督渠道，真正实现人民当家做主。三是培育发展农业现代化的能力。以现代科学技术、设备、经营理念和方法，延长产业链条，走新型农业发展道路；促进土地规模化经营，引导农民规模化经营；培育职业农民，这一群体的不断发展和壮大有利于加速实现农业现代化；以市场需求为导向，做好调研工作，因地制宜，发展具有当地特色的种养业、农产品加工等产业，带动村民就业致富。四是提高乡村文化建设的能力。旨在改变不良的思想道德观念，推进村民的知识化、文明化、现代化，实现乡村“人”的全面发展[10]。注重村民思想建设、提升村民综合素质；开展精神文明创建活动，加大宣传力度，弘扬正气，建立好人好事光荣榜；大力发展义务教育，加大对乡村教育的投入，改善办学条件，提高乡村教师的待遇，为乡村教育事业发展提供优秀的人才。五是提高乡村保障和改善民生的能力。构建乡村特色养老体系，持续推进乡村养老保险制度改革，形成社会养老、家庭养老相辅相成的乡村养老体制；完善乡村医疗保险制度，进一步提高大病保险覆盖面，逐步提高报销比例；推动乡村社会救助事业，乡镇政府要当担负起建设重要责任，加大政策倾斜力度和资金投入力度，拓宽乡村社会救助资金筹措渠道。六是培育建设现代美丽乡村的能力。“要把生态文明建设放在突出地位”“努力建设美丽中国”[11]。加大人力和资金的投入力度，开展整治环境工作，实现乡村“洁净美”；保护传统村落，传承乡村文化根脉，保存好优秀文化；注重生态保护与建设，牢固树立“绿水青山也是金山银山”的意识，实现“农村美”与“农民富”的共赢。

综上所述，乡村治理现代化涉及亿万农民的福祉，是乡村社会适应、服务经济新常态，积极破解乡村民主政治、文化教育、社会保障、生态环保发展难题，实现乡村社会公共利益最大化的必要之举，从而提升村民的幸福指数，实现社会的公平正义。

[参考文献]

[1] 中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/2017-03/01/c_1120546295.htm.

[2] 我国农业农村发展再上台阶（辉煌“十二五”）[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/1011/c1001-27683811.html.

[3] 范拥军.乡级治理现代化研究[D].石家庄：河北师范大学，2016：50.

[4] 耿永志.试析农村社会治理的整体性研究思路[J].农业经济，2015，（9）：36.

[5] 何晓杰.“后农业税时代”中国乡村治理问题研究[D].长春：吉林大学，2011：132.

[6] 陈潭，刘祖华.精英博弈、亚瘫痪状态与村庄公共治理[J].中国人民大学书报资料中心·中国政治，2005，（1）：48.

[7] 金太军.村庄治理与权力结构[M].广州：广东人民出版社，2008：272.

[8] 姜玉欣，王忠武.我国乡村治理的趋势、问题及其破解路径[J].理论学刊，2016，（6）：138.

[9] 范瑞光.乡村治理现代化的困境及对策分析[J].理论观察，2016，（8）：106.

[10] 孙婉竹.我国农村乡风文明建设研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2013：136.