我国居住证制度探究

张莹 何强

[摘 要]自2015年开始，国家开始全面实施居住证制度。从历史维度来看，我国的外来人口管理制度，经历了由暂住证制度到居住证制度的历史演变。在当今国内经济飞速发展、全面建成小康社会和新型城镇化进程不断推进的形势下，城市流动人口数量逐年增长，这对流动人口的有效管理和公共服务权益保障形成了全新挑战。居住证制度的出台顺应了时代的发展趋势，它能够对流动人口进行有序管理，是采取分步推进户籍制度改革的重要措施之一，是户籍迁移政策的重大调整，有利于促进人口的有序流动。居住证制度对解决那些已经在城镇长期居住、就业、但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际问题起到了重要的作用。因此，在贯彻落实十九大精神、加快户籍制度改革步伐过程中，必须准确把握居住证制度的实行，从居住证制度发展演变的过程中探寻居住证制度的内在价值，促进居住证制度在实践中不断发展与完善。

[关键词]流动人口；户籍制度改革；居住证

[中图分类号]D631.42 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）02-0109-05

所谓“居住证制度”是指：“不具有本地户籍的外来人口依法享有与当地居民相同的公共服务待遇与权益保障的外来常住人口管理制度”[1]。作为过渡性的制度安排，居住证制度实施的目的在于建立健全与居住年限、工作状况等条件相挂钩的城镇基本公共服务保障机制，解决那些已经在城镇长期居住、就业、但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际问题。因此，在贯彻落实十九大精神、深入推进户籍制度改革过程中，必须逐步完善居住证制度。

一、实行居住证制度的必要性

（一）现代社会变革的需要

改革开放以来，在外向型战略的主导下，国内城市综合经济实力飞速发展，为吸纳规模庞大的外来劳动力提供了强大动力。党的十八大之后，中国社会更是极力推进全面建成小康社会的总体目标。随着国内大型城市的城乡劳动力市场从以往的“民工潮”向结构性招工难，继而向大面积“普工不足”的就业形势转换，区域人口再配置的人口红利效应让城市意识到，接纳与保障将成为制定流动人口管理政策的重要参考，以及促进城市经济社会可持续发展的重要途径。

2016年3月1日，新华社受权发布了《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》。公报显示，全国人户分离的人口2.94亿人，其中流动人口2.47亿人。换而言之，中国每六个人中就有一个流动人口。数据显示，流动人口已在国内城市人口构成中占据了重要位置，流动人口对于社会主义现代化建设和城镇化进程都做出了巨大贡献。而我国户籍制度中对人口流动“重限制、轻保障”的政策倾向，显然不再适应当下国内不断增长的社会需求甚至束缚了社会发展。在全面深化改革的大形势下，流动人口户籍制度改革势在必行。

（二）人民日益增长的美好生活需要

十八大之后，我国社会经济呈跳跃式发展，新型城镇化进程稳步推进，流动人口由农村至城市、由经济较落后地区向发达地区、由中西部向东南部沿海地区流动。推进城镇化进程的同时带来的是1亿农业人口流入城市的落户问题。我国原有户籍制度中对于户籍与非户籍人口实行区别管理，以农民工为主体的外来人口不断累积却无法被长期工作与生活的城市所接纳。对人口流动严格限制的基础性户籍政策具有滞后性，已明显不能满足国内社会民众现实需求。

由于各种落户条件限制，特别是一些发达城市苛刻的落户指标，对绝大多数外来人口来说，在城市扎根——取得户口始终是个梦。背井离乡的劳动者们无法享受到户籍所在地的居民公共服务，也无法在长期打拼的城市里享受到与城市户籍居民相同的公共服务。在流动人口群体维权意识日益髙涨的情势下，付出与获得的不平衡将会给他们带来巨大的心理落差，如若制度天平持续性失衡，最终将威胁到社会的安定与和谐。

（三）促进人口有序流动的需要

做好人口流动管理工作，促进流动人口群体融入城镇，无论是对社会主义新农村建设，还是对工业化、新型城镇化进程的长期协调发展，以及对大力拉动内需都具有十分重要的意义。现阶段探索实施居住证制度，体现了新时代对人口流动“转变认识，公平对待，尊重需求，推动改革”的基本原则。居住证制度的实施顺应了我国从农村、农业社会向城市、工业社会转变的趋势，使长期以来对流动人口认识上的偏差得以转变，把流动人口与中国工业化、城镇化发展战略相结合，将流动人口作为发展的资源而不是负担来看待，使社会管理制度与市场经济相协调，逐步消除就业、社保、教育等政府管理和公共服务领域附加在户口上的城乡居民不平等权益，进而为稳定、有序地推动农村人口向城镇集中创造有利条件。居住证制度将满足流动人口群体的基本需要作为制度前提，取消了针对流动人口的差异性、歧视性政策规定，力争实现城市非户籍流动人口与户籍居民享受同等的市民权益，能够最大限度地利用户籍管理的制度职能，逐渐解决城市流动人口群体的市民权益差异性问题，体现在流动人口管理和服务工作上大胆探索，有效消除不利于流动人口工作的体制性障碍，使城镇化的潜能在可控的情况下稳定地释放出来。

（四）深入推进户籍制度改革的需要

户籍制度改革既要改户籍身份这个面子，更要改居民權益这个里子。探索实施居住证制度，是步入新时代后，国家推进户籍制度改革的重大举措。从制度上而言，居住证制度做到了“户随人走，户随居转”，能够有效消除城乡户籍差异，特别是附着在户籍上的权益不平等和身份不对等。居住证制度能够实现户籍与居住相匹配，有利于统一城乡失业保险待遇，使农村进城务工人员享受与城镇职工相同的就业援助和补贴，实现住房保障体系城乡全覆盖，以多种方式解决住房困难，保障城乡居民平等享受基本公共服务和社会管理权益，实现低保标准、义务教育、政治权利、退役安置等多个方面的城乡统一，为户籍制度的彻底改革提供制度保障，促进城乡形成统一户籍制度的改革目标早日实现。

二、我国居住证制度的演变

（一）居住证制度的探索

改革开放之前，受计划经济体制的影响，国家在将农村人口束缚在土地上的同时，对城镇人口的社会流动也进行限制。在各种生活必需品都附加严格供给指标的情况下，民众对于人口流动的需求也并不强烈，国内流动人口总体规模不大。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记管理条例》中规定：“居民在常住地之外的市、县居住超过三日的，必须进行暂住登记，未经登记不得随意在乡村或者城市暂住，尤其不得在城市随意暂住，更不得超期居住。”[2]这仅是全国性的关于流动人口的抽象化管理原则，如何落实为细则来执行并没有相应的制度规范。

改革开放以后，国内社会经济大环境发生了巨大变化，农村居民开始大量流向城市。外来移民的大量涌入使城市的管理者意识到必须建立规范的流动人口管理制度以维护城市稳定。1984年深圳市首次推出了针对流动人口管理的暂住证制度。随后北京、上海、广州等国内大中型城市也相继在地方建立暂住证制度。1985年公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，将以暂住证制度为标志的非本地户籍人口管理制度在全国确立。

地方政府实施暂住证制度的原因在于：一方面，政府实行暂住证，是为了获得发展所需的廉价劳动力；另一方面，劳动力进入城市后，政府需要管理这些外来者，维持城市秩序。暂住证是移民文化的一个标志性符号，它让初到某处的外来人员有了暂时居住的权利，但这个词语本身就蕴含着强烈的不安定性。这种以利用和管理为主要目的、却忽视接纳与保障的户籍管理制度显然违背了和谐稳定、公平正义的社会发展大趋势也势必会进行改革。

到20世纪90年代中期，国内年流动人口规模已经达到2 500万至8 000万之间。这一管理方法忽视了市场经济条件下人口的流动性权益，利用行政许可限制人口流动不利于社会经济的发展。2003年，暂住证制度的争议由孙志刚事件达到了巅峰。大学毕业生孙志刚，因在检查中被发现未办理暂住证，被警察认定为“三无”人员，送往广州收容救治站，并在救治站里被殴打致死。这一事件将本已为社会诟病的暂住证制度推上了舆论的风口浪尖。

可见，暂住证制度作为我国早期建立并一直沿用的流动人口管理办法，显然已经不能满足飞速发展的社会需要。暂住者身份带来的各种差别对待甚至歧视，带给这些城市的建设者们太多的辛酸和无奈。暂住证制度的存废是对一个城市胸怀的考量，更是新形势下对城市治理水平的检验。

（二）居住证制度的变迁

1.居住证制度初步实践。在流动人口规模日益庞大的新形势下，面对完善劳动力市场机制、健全市场规则和相应管理、服务、调控手段以及异地就业劳动者的合法权益保障等社会发展重任，各地陆续开始对流动人口管理制度改革进行探索，蓝印户口、积分落户等过渡性政策经过不断的尝试，居住证制度最终应运而生。2008年，深圳市取消暂住证，在全国首先试行居住证制度。2010年，广东全省取消暂住证，开始实行居住证制度。2009年，上海开始实施《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》。郑州、沈阳、重庆也陆续取消暂住证推行居住证。2014年，北京市政府也将居住证管理办法纳入立法工作计划。居住证相当于居住地的“准户口”。居住证制度的模式是按常住地进行登记管理，将城镇常住人口逐步纳入城市管理和服务的范围，是处于正式户籍和暂住户籍之间的一种户籍模式。在实行居住证制度的地区，外来人员和城镇居民在就业、技能培训、子女入学等领域实现基本平等，在保障性住房、医疗社保、交通事故赔偿等领域的平等化权益也逐步推进。这一全新的户籍制度模式填补了暂住证制度对非本地户籍人口的权益保障和社会服务的空白，也更符合新时代背景下民众的社会预期。

2.居住证制度的全面实施。居住证制度经过几年的试行，制度效用在国内一些大、中城市的社会管理运行中得到了全方位的检验，已基本具备在全国推行的条件。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，该计划提出要求进一步调整户籍迁移政策，统一城乡户籍登记制度，全面开始实施居住证制度。2015年10月21日，由国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议通过了《居住证暂行条例（草案）》，规定在全国建立居住证制度：要以法治助推新型城鎮化，流动人口管理制度改革势在必行。推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人积分落户等方式的新型落户通道，为外来务工人员在大城市落户提供了新途径。居住证制度正式终结了暂住证在中国户籍制度史上的使命，以全国性户籍管理规范的身份登上了历史舞台。

居住证制度的出台，首次冲破了户籍制度的束缚，将本地户籍与城市基本公共服务的必然关联切断，最大限度地发挥制度效益，对创新社会治理能力和城市居民基本公共服务均等化有着十分重大的意义。

三、居住证制度的作用

从暂住证到居住证，是城市文明进步的轨迹。将义务教育、劳动就业、卫生服务、社会保险和法律援助等基本公共服务同居住证挂钩，不单是推进以人为本的新型城镇化、农业现代化的关键举措，而且是当前形势下扩大内需的重要手段。符合人民对于国家发展的殷切希望，是当今形势下全面建成小康社会、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定发展和增进人民福祉的基本要求。

（一）维护社会公平正义

党的十九大报告强调：“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”[4]要求我们在制度设定上将公平正义落到实处。居住证制度实现了非户籍流动人口群体与本地户籍人口平等地享受就业、教育、医疗、社会保障等公共服务，使外来人口享受到同等的“市民待遇”，真正实现“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”[5]。

我国现行的居住证制度规定，流动人口通过持有居住证，在义务教育方面享有与本地户籍居民同样的受教育权利，取消借读费并可以参加异地高考；在就业方面，通过持有居住证，也可以享有和本地市民一样的政府就业创业扶持、专项职业培训、技能鉴定等各项补贴；在社会保障方面，持有居住证就可以参与城镇居民社会养老保险，享受城市基本社会救助和补助；在公共医疗方面，持有居住证便可享有本地户籍居民参与城镇居民基本医疗保险、孕产妇保健等各项公共卫生服务。与此同时，居住证持有人在民政、计生、文体等方面均享有便利和均等化的市民服务。这些举措协力将依附在户口上的福利待遇剥离出来，打破了地方政府本地保护的壁垒，使外来流动人口真正摆脱了一本“户口”对他们的层层限制，真正享有了与本地居民同样的基础社会服务保障，让城市的建设者们感受到所居城市的接纳与包容，实现了梦寐以求的“同工同酬”。

（二）促进社会和谐稳定

近年来，我国流动人口呈现增长态势，在为城市经济发展注入新力量的同时，也在一定程度上存在着不和谐、不稳定的情况，对城市管理与社会稳定提出了严峻挑战。实施居住证制度将宏观管理与微观自治相结合，将管理者与被管理者之间的矛盾对立转化为，由流动人口个体在所居城市建立的归属感和主人翁意识而产生的自我约束。

通常情况下，控制流动人口规模和掌握流动人口活动情况是政府部门和公安机关为维护城市治安稳定而进行的基础性工作。城市内流动人口的登记管理工作则成了维护社会秩序安定和谐的重要保障。近几年随着国家城镇化进程的大幅推进，国内流动人口规模也不断壮大、流动人口结构构成日趋复杂，这无疑为城市秩序稳定运行带来了更大挑战。改革开放初期，流入城市外来人口群体大部分为受教育水平和法律素质知识水平都整体偏低的农业转移人口，但是随着我国经济体制改革的不断推进和国内经济水平的大幅攀升，接受过高等教育甚至有过海外留学经历的高级人才也大量流入国内发达城市，寻求发展机会并长期居住。城市外来人口的总体构成日趋复杂化对城市管理也提出了更高的要求。居住证制度将暂住证制度“管理与预防”为主的政策目的转变为“接纳与服务”。维持流动人口群体秩序真正的稳定并非源于严格高压的强制治理，而是本地非户籍人口对所居城市发自内心的归属感。通过提高城市服务整体水平和扩大市民基础服务保障范围，让城市居民树立主人翁意识进而增强对于市民身份的认同感。将城市管理与市民自我治理相统一，才是城市治理能力提升的最终目标。

（三）切实增进人民福祉

党的十九大报告提出：必须坚持以人民为中心。实施居住证制度是我国全面深化改革的重要措施，是贯彻落实“以人民为中心”理念的具体体现，是实现国家治理体系和治理能力现代化的具体举措之一。以此推进城镇基础公共服务户籍人口与非户籍人口全覆盖，保障市民合法权益，提高人民生活质量，从根本上满足人民对于美好生活向往的需求。

对外来务工人员来说，一座可以“居住”的城市，比一座只能长期“暂住”的城市有更强的归属感。离乡背井，在不懈追寻美好生活的路上，“居住”让梦想变为现实。要做到“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实”，则应从根本上满足人民对追求更美好生活需求的愿望[6]。城市中非户籍居民与户籍居民在基础公共服务保障方面的各种差异与我党以人民为中心的宗旨并不相符。居住证制度力争消除两群体之间的差距，最终使非本地户籍流动人口群体与城市户籍居民获得同样的市民待遇，这些政策的出台是提升人民获得感、幸福感和安全感的根本动力，更是政府切实增进人民福祉的有效举措。

综上所述，我国的户籍制度改革是一個渐进的、有控制的放开的过程。居住证制度的出台，亦是体现了这样的原理，这一制度着力于不断完善外来人口的社会福利供给，缓缓打开了外来人口落户的大门，对于我国大、中型城市甚至特大型城市的户籍制度改革都具有很大的探索意义。下一步改革应增强深化改革的紧迫意识，更好地保障不同类别、不同层次的外来人口的平等权益，实现公平的市民权利。

[参 考 文 献]

[1] 关信平.社会工作政策法规[M].北京：中国社会出版社，2015：369，112-114.

[2] 吕忠梅.行政司法疑难问题解答（行政法适用部分）[M].北京：中国检察出版社，2004：2，205-213.

[3] 陈国印，张文利.浅谈消除城镇企业职工基本养老保险政策中的户籍城乡差异[J].就业与保障，2014，（11）：12-13.

[4] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（5）.

[5] 王英梅，王晋京.中国梦党员干部读本[M].北京：研究出版社，2013：213，21-22.

[6] 薛念文.“获得感、幸福感、安全感”的重大现实意义[J].国家治理，2017，（47）：8-10.