民办高职院校的分类登记与可持续发展

王一涛 金成

[摘要]《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民法总则》的修改为民办高职院校登记为事业单位法人带来了希望，但由于相关法律不配套以及多个政府部门之间缺乏紧密配合，民办高职院校的教师在短期内依然无法享受公办高校教师的待遇。短期来看，夯实办学基础，积极谋划升本是民办高职院校重要的发展机会。长远来看，发挥优势，凝练特色，努力培养职业技能型人才，是民办高职院校实现可持续发展的重要基礎。

[关键词]民办高职 分类管理 事业单位 师资队伍

[作者简介]王一涛（1977- ），男，山东即墨人，浙江树人大学中国民办高等教育研究院，研究员，博士。（浙江 杭州 310015）金成（1976- ），男，江苏无锡人，无锡太湖学院副院长，讲师，在读博士。（江苏 无锡 214064）

[基金项目]本文系2016年度教育部人文社会科学基金一般项目“我国一流民办高校形成规律和发展路径的多案例跟踪研究”的阶段性研究成果。（项目编号：16YJA880015）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）05-0011-07

“截至2017年5月31日，全国普通高等学校共计2631所（含独立学院265所）。”①教育部公布的“全国普通高等学校名单”包括本科和专科两个层次，本科1243所（占比47.24%），专科1388所（占比52.76%）。专科高校中共有民办专科高校318所，占我国专科高校的比例为22.91%。专科层次的民办高校是我国专科高等教育的重要组成部分，也是我国民办高等教育的重要组成部分。一般可以将专科分成高职院校和传统专科院校，公办的专科高校中包括了不少比例的传统专科高校，而民办的专科高校中几乎全部都是高职院校。

党的十九大报告指出，支持和规范社会力量兴办教育。就整体而言，民办高职院校和公办高职院校的发展水平存在巨大差距。2006年，教育部启动了“百所示范性高等职业院校建设工程”，全国共有三批共109所高职院校进入国家示范性高等职业院校建设计划。这些示范性高职院校中，只有苏州工业园区职业技术学院这一所民办高职院校。不仅是国家层面的示范校中民办高校很少，省级层面的示范高职院校中，民办高校也几乎没有，如浙江省22所省级示范高职院校全部是公办院校。民办高职院校不仅难以跻身各种示范校建设项目，而且随着生源下降，部分民办高职院校遇到了巨大的生存危机。当前位于省会城市和其他重要经济中心城市之外的民办高职院校的生存状况普遍不佳，许多民办高职院校已经终止办学。如何促进民办高职院校的健康发展，营造公办和民办特色发展、良性竞争的高等职业技术教育发展格局，是当前我国高等教育面临的挑战之一。

教师是立教之本、兴教之源，教师队伍是民办高校健康发展的根本力量。但是，目前教师是民办高职院校的最大问题。教师问题的主要原因之一是民办学校教师不能按照事业单位的标准缴纳养老保险，所以民办学校教师退休后的社会保障力度远远低于公办学校教师，民办学校教师退休后拿到的退休金仅仅是公办高校教师的一半左右，由此导致民办高职院校难以吸引优秀人才。张伟东、吴华等学者发现，编制问题是导致民办高校和公办高校教师众多不公平竞争因素之一，没有事业编制的教师的组织承诺、工作投入明显低于有事业编制的教师。景安磊指出，身份编制不明以及由编制问题所带来的社会地位不高、待遇保障不足是我国民办高校教师权益实现过程中的主要问题。董圣足认为，解决我国民办教育发展的关键就是通过法人登记制度的改革，改变民办非企业单位的法人定位，让民办学校选择为营利性法人或者事业单位法人。

2016年11月，全国人民代表大会常务委员会完成了对《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）的修改，此次修改的主线是对民办学校进行分类管理，即将民办学校分成非营利性和营利性两类，两类民办学校分别享受不同的财政扶持和政策待遇。为促进分类管理的实施，教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办及工商总局于2016年12月出台了《民办学校分类登记实施细则》（以下简称《细则》），《细则》规定非营利性民办学校可以登记为事业单位。法律和政策的变化给民办高职院校的发展带来了巨大的机遇。

自《民促法》修改以来，笔者先后赴浙江、广东、广西、贵州、内蒙古、宁夏、陕西、山东、上海等多地调研，与相关省（自治区、直辖市）教育厅（教委）负责民办教育管理的处室负责人，以及民办学校的管理者进行了深入的访谈。本文将梳理《民促法》修改前后民办学校法人登记相关问题的政策，结合笔者的调查，提出今后优化民办学校法人登记制度的相关建议，并据此提出高职院校可持续发展的对策建议。

一、《民促法》修改之前多数民办高职院校无法登记为事业单位法人

分类管理之前，大部分民办学校无法登记为事业单位法人。《事业单位登记管理暂行条例》（1998年发布，2004年修订）指出，事业单位是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等社会公益活动的社会服务组织。据此，大部分民办高校是无法登记为事业单位的，因为大部分民办高校不满足“国家机关举办”和“利用国家资产”这两个条件。《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年通过）指出，民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织” 。据此，大多数民办学校都登记为民办非企业单位法人。

2017年，在一次有全国140余所民办高校领导参加的会议上，课题组向各民办高校与会代表发放了问卷，回收有效问卷89分，其中民办高职院校27所，独立学院14所，民办本科高校48所。民办高校整体上登记为事业单位的比例为5.6%，其中高职院校登记为事业单位的比例为7.4%。民办高校整体上登记为民办非企业单位的比例为87.6%，其中民办高职院校登记为民办非企业单位的比例为81.5%。还有1所民办高职、1所独立学院和1所民办本科高校登记为企业。由于大部分民办学校只能登记为民办非企业单位，这就造成《民促法》规定的民办学校与公办学校“具有同等的法律地位”的条款无法落实，也使民办、公办教师具有“同等的法律地位”的条款无法落实。

分类管理之前，部分地区对民办学校的法人登记制度进行了探索，全国大约有10个省出台了允许民办学校登记为事业单位的文件，如浙江、湖南、黑龙江等，其中浙江省此项改革走在全国前列。根据浙江省《关于事业单位新进人员有关问题的通知》（浙人社发〔2013〕197号）和《浙江省关于机关事业单位养老保险制度改革若干问题的处理意见》（浙人社发〔2015〕153号）等文件精神，在浙江省登记注册并具有法人资格的民办学校（含民办幼儿园）中具有中级及以上职称的教师可属地参加机关事业单位养老保险。浙江省下发的《关于促进公办与民办学校、医疗机构之间人才合理有序流动有关问题的通知》（浙人社发〔2015〕155号）进一步指出，原在编公办学校教师流动到民办学校以后，可选择继续参加事业单位养老保险或参加企业职工基本养老保险，并按规定享受相应待遇。《浙江省人民政府办公厅关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点促进民办公益事业发展的指导意见》（浙政办发〔2016〕14号）规定，凡具有国有资产成分且不以营利为目的民办学校，经事业单位登记管理机关审核同意，可登记为事业单位法人。根据这个文件，“民办学校只要有一分钱属于国有资产就可以登记为事业单位”。所以，浙江省内大多数独立学院都登记为事业单位，因为所有独立学院都有母体高校的无形资产投入，这些投入都属于国有资产。浙江省的很多民办本科高校和民办高职院校也登记为事业单位，因为很多民办本科高校和独立学院也有国有资产。

需要指出的是，民办学校登记为事业单位不等于这些民办学校的教师拥有了事业编制，不等于这些教师就可以享受事业单位的社会保障和其他待遇。学校登记为事业单位和这些学校的教师拥有事业编制是两件不同的事情。根据笔者的调查，虽然部分省（自治区、直辖市）的民办学校可以登记为事业单位，但这些事业单位都是“自收自支”的事业单位，国家并不像对待公办学校一样向这些民办学校拨付相应的经费，这些民办高校的教师并不是在编教师。课题组的调查表明，登记为事业单位的民办高校中，只有17%的学校有在编教师，其中只有7.1%的民办高职院校有在编教师。《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》（中央编办发〔2015〕132号）指出，社会团体和企业等组织举办的事业单位可以不纳入机构编制核定范围。这就在国家层面确认了实践操作的合法性。由于没有在编教师，一些民办学校管理者称这种事业单位为“假事业单位”。具体而言，“假事业单位”存在如下几个问题：

第一，虽然一些民办学校经过编办同意以后登记为事业单位，但各地人力资源和社会保障部门并不允许这些民办学校为教师按照事業单位的标准缴纳养老保险。浙江省部分地区就遇到了此类问题。根据国务院的规定，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）实施前，参加工作、实施后退休的人若按照事业单位缴纳社会保障，就存在一个“视同缴纳”的问题。“视同缴纳”的费用需要地方财政负担，所以地方政府不愿意民办学校教师参加事业单位养老保险。此外，在事业单位养老人员退休之后，养老金的发放最终需要地方财政部门兜底，地方政府为降低未来的财政负担，也不愿意让民办学校教师参与事业单位养老保险。

第二，即使人力资源和社会保障部门同意登记为事业单位的民办学校为教师按照事业单位标准缴纳养老保险，民办学校也很难有充足的经费给教师按照事业单位的标准缴纳社会保险费用。根据《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对公益一类事业单位，财政给予经费保障，对公益二类事业单位，财政给予经费补助。登记为事业单位的民办学校既无法获得财政保障，也无法获得有效的财政补助，包括为教师缴纳社保在内的所有的经费都需要学校自己承担。假如民办高校给教师的年薪是10万元，如果按照企业社会保险的标准给教师缴纳社会保险，那么各类保险费用是3万元左右，但如果按照事业单位的标准给教师缴纳社会保险，那么各类保险费用大约为8万元。也就是说，民办学校付给教师10万元的年薪，但实际上的人力资源成本是18万元。由于这些费用都需要学校自己承担，所以大部分登记为事业单位的民办学校一般会放弃按照事业单位标准给教师缴纳社会保险的机会。部分民办学校只给教龄长、职称高、教学质量优的教师缴纳事业单位养老保险，但这带来了校内教师的不公平待遇问题。

第三，一些地区的民办学校虽然成功地为教师缴纳了事业单位养老保险，但这些教师退休后依然享受不到公办学校退休教师的待遇。浙江省民办教育协会调研发现，民办学校中的在编或非在编教师均无法达到公办学校在编教师的退休待遇水平。由于政策制定和落实的原因，各地民办学校即使按事业单位标准为教师缴纳保险，民办学校退休教师仍无法获得政府的各项津贴、年终绩效奖励和政府财政资助的职业年金。即使在民办高校法人登记制度改革走在全国前列的浙江省，该省几乎全部的独立学院和部分民办本科高校、民办高职院校都登记为事业单位，只有浙江树人大学、宁波大红鹰学院等少数几所具有浓厚的政府办学或国有企业办学背景的民办高校，能够真正按照事业单位的标准为教师缴纳社会保险，教师退休后能够真正享受和公办高校退休教师同样的待遇外，大多数民办高校要么不具备为教师缴纳事业单位社会保险的政策机会，要么不具备为教师缴纳事业单位社会保障的经济条件。编制问题以及由此带来的社会保障问题深深地刺痛了民办学校管理者和教师的心，同样都是培养社会主义接班者，但在职和退休后的待遇都相差巨大，这就是包括民办高职院校在内的所有民办学校无法吸引高水平师资的重要原因之一。

二、《民促法》修改之后民办高职院校的法人登记遭遇新问题

《民促法》修改以后，为落实民办学校分类管理的新法新政，教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办及工商总局联合出台了《细则》。《细则》指出，非营利性民办学校可以到民政部门登记为民办非企业单位，也可以到事业单位登记管理机关登记为事业单位。营利性民办学校到工商行政管理部门办理登记，根据工商总局和教育部出台的《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》，营利性民办学校需要登记为有限责任公司或者股份有限公司。

《细则》的出台曾经为民办学校带来了巨大的希望，很多民办学校认为终于可以顺利登记为事业单位了，《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》，2017年3月15日通过，自2017年10月1日起施行）的修改进一步增加了民办学校登记为事业单位的期待。《民法总则》第八十八条指出，“具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格”，这个规定和《事业单位登记管理暂行条例》的规定是不一致的。第一，《民法总则》并没有说事业单位一定要国家机关举办；第二，《民法总则》并没有说要利用国有资产。根据《民法总则》，民办学校登记为事业单位的可能性进一步增加了。很多迹象似乎表明，分类管理以后，非营利性民办学校即将登记为事业单位，非营利性民办学校的教师即将享受和公办学校教师同样的待遇，民办学校的春天即将到来。

（一）分类管理以后非营利性民办学校登记为事业单位依然面临障碍

遗憾的是，这种观点被证明是过于乐观了。大多数地区的民办学校要顺利登记为事业单位依然面临重重障碍。虽然《细则》明确规定民办学校可以登记为事业单位，《民法总则》也进一步强调了相关的法理基础，但大多数省（自治区、直辖市）的编办部门依然按照已有的《事业单位登记管理暂行条例》的规定来要求。中央编办部门在有关问题的答复中也强调，对非营利性民办学校登记为事业单位法人的申请要严格把关，不符合条件的一律不能登记为事业单位法人，确保这类单位登记管理规范有序。

民办教育政策的制定和落实往往要涉及多个政府部门，是一个多政府部门合作决策的行为。阎凤桥指出，民办教育政策制定和落实的有效性在很大程度上取决于多个政府部门之间的配合程度，并且受到既有规则能否及时做出调整的影响。很显然，编办部门就是利用已有的規则进行管理。站在编办部门的角度讲，《细则》和《民法总则》只是一个方向性和宏观性的规定，无法指导现实中的实践，他们所能够依据的依然是《事业单位登记管理暂行条例》。只有修改了《事业单位登记管理暂行条例》，才能从根本上降低民办学校登记为事业单位的难度。

（二）分类管理以后非营利性民办学校登记为社会服务机构面临新困难

民办学校不仅依然难以登记为事业单位，在登记为社会服务机构时也遇到了一些新的问题。《民法总则》规定社会组织分为法人和非法人组织。法人包括非营利性法人、营利性法人和特别法人。非营利性法人分为事业单位、社会团体、基金会和社会服务机构。也就说，2017年10月1日以后，《民法总则》中已经没有“民办非企业单位”这个法人类型。民政部已经制定了《社会服务机构登记管理条例》（征求意见稿），该条例已将“民办非企业单位”修改为“社会服务机构”。

在事业单位、社会团体（如各种学会、协会等）、基金会和社会服务机构这四种非营利性法人类型中，大多数民办学校只能选择为社会服务机构法人。《民法总则》第九十二条指出：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。”根据这个规定，社会服务机构法人属于“捐助法人”。《社会服务机构登记管理条例》（征求意见稿）第十二条进一步指出，申请设立社会服务机构，申请人应当向登记管理机关提交捐赠财产承诺书。

由于《社会服务机构登记管理条例》并没有最终发布，所以大多数省份的民政部门在接受民办学校的登记申请时，依然将民办学校登记为民办非企业单位。2017年1月，《中央编办 民政部关于加强事业单位和民办非企业单位登记管理工作中信息共享与业务协同的通知》指出，民办学校若符合《事业单位登记管理暂行条例》的规定，则可以登记为事业单位；若符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，则可依旧登记为民办非企业单位。

也有一些地区根据《民法总则》的要求让民办学校登记为社会服务机构。在登记为社会服务机构时，个别省份要求民办学校在登记时提交捐赠财产承诺书，这个规定引发了民办学校的强烈抵触。在商业性市民社会的社会背景下，举办者投资办学是我国民办教育的基本国情，大部分举办者并不甘心将所有的一切“捐赠”出去。此外，要求举办者提交捐赠财产证书的规定与《民促法》并不完全吻合，《民促法》并没有说非营利性民办学校一定是捐助法人。有关专家曾就此问题咨询过国家民政部，民政部表示这不是全国的规定，是个别省份的做法，关于这个做法的合法性，民政部门正在与相关部门进行紧密沟通。

三、民办高职院校寻求可持续发展的基本策略

就目前来看，民办高职院校很难通过登记为事业单位而增强对教师的吸引力，进而具备和公办高校大体相当的竞争力。“打铁还需自身硬”，民办高职院校的发展关键还是要靠自身的努力，民办高职院校自身的战略选择对于今后的可持续发展意义重大。

（一）夯实办学基础，做好升本准备

提升办学层次是所有高校的本能冲动。被世界各国广泛关注的美国“卡耐基大学分类”基本上就是按照办学层次来分类的。美国高校的管理者将这个分类称之为“卡耐基阶梯”，都希望在这个阶梯中爬得更高。升本对于我国民办高职院校而言更是意味着宝贵的发展机会。如果不能成功升格为本科，许多规模小、办学特色不明显、缺乏前期积累的民办高职院校，很可能会退出高等职业教育市场，并且这种现象在未来10～15年都不会发生转变。民办高职处于生源链末端，升本之后，学校的在校生规模会增加，学费收入会提高，从而会有更多的资金来提高和改善师资，进而进入良性发展循环中。没有升本希望的民办高职院校就像淹没在“齐脖深”的水里，只要涌来一阵细浪，就可能遭遇灭顶之灾。

目前，教育部在多个文件中明确，公办高职院校原则上不升格为本科院校，但对民办高职升本则网开一面，这是当前我国民办高职院校面临的最好发展机会。《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35 号）规定，2010年以前专科层次的职业院校原则上不升格为本科院校。2010年，教育部和财政部在《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》中强调，2020年以前骨干高职院校不升格为本科院校。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）规定，专科高等职业院校原则上不升格为或并入本科高等学校。可见，国家在严格限制公办高职升本的同时，对民办高职升本给予了大力支持。《教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》（教发〔2011〕9号）规定，“十二五”期间教育部按照“一年西部、一年中东部、一年民办”的节奏安排高校升本审批工作。截至2017年5月31日，全国共有152所独立设置的民办本科高校，其中91所民办本科高校是由民办高职院校升格而来，60所民办本科高校是由独立学院转设而来，1所（茅台学院）直接从举办本科教育起步。②

《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（教发〔2017〕3号）修改了“十二五”期间的升本节奏，“十三五”时期教育部每年集中受理一次普通本科学校的设置申请，不再考虑区域和办学体制的差异。这样，具备升本条件的民办高职院校的升本机会大大增加了。民办高职院校要积极利用国家扶持民办高职院校升本的机会，提升办学层次，拓宽发展空间。如果国家取消公办高职院校升本的限制，则民办高职院校升本的机会将大大缩小，发展空间也会被进一步挤压。

升本的准备过程就是夯实基础、提高内涵、增强后劲的过程。根据教育部2006年印发的《普通本科学校设置暂行规定》，民办高职院校需要满足在校生规模、学科与专业数量、生师比、教学与科研水平、基础设施等方面的要求之后才可以升本。其中，基础设施包括生均占地面积应达到60平方米以上、学院建校初期的校园占地面积应达到500亩以上等。对于大部分高职院校而言，土地和校舍是最大的障碍。为此，民办高职院校需要与当地发改、土地等部门积极沟通，寻求通过划拨的低价方式获得土地使用权。根据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号），非营利性民办高职院校可以按划拨等方式获得土地。虽然国家文件规定民办学校“可以”按划拨方式获得土地，但民办学校能否最终按划拨方式获得土地还依赖于民办学校与土地、发改等部门的沟通。

（二）合理选择，发挥体制机制优势

根据新修订的《民促法》，民办高职院校既可以选择成为非营利性民办高校，也可以选择成为营利性民办高校。不同的选择意味着要面临不同的发展机遇和挑战。选择非营利性，可能获得更多的优惠政策和更多的财政资助，有可能登记为事业单位，教师有可能享受公办教师待遇，从而更好地吸引师资。选择营利性，可以更好地保护举办者的权益，可以有更多的融资手段和资金运作方式，如可以采用股权激励机制吸引更多优秀人才和资源，或者营利性民办高职院校可以直接上市融资，而选择为非营利性的民办高校只能通过“协议控股”（VIE结构）的方式实现在境外上市。民办高职院校需要在熟悉国家相关政策、分析自身发展情况、研判未来高职院校发展趋势等的基础上做出合理选择。

和公办高校相比，民办高校最大的优势在于体制机制灵活，在现代职业教育体系、混合所有制和现代大学制度等方面的探索空间巨大。就外部而言，民办高职院校可以通过资产重组、教育联盟、集团化等方式扩大办学规模，搭建校政、校企、校校等合作育人平台，形成多方协同、开放办学的教育生态，增强抵御风险的能力。就内部而言，民办高职院校应该充分发挥人事任免、职称评聘、资金管理等方面的灵活性，调动教职员工的积极性，激发发展活力。此外，民办高职院校也可以向教育培训领域内的各种教育形态转变，盘活遇到风险的资产，实现组织生命的延续。

（三）凝练特色，努力培养职业技能型人才

特色是民办高职的生命所在，民办高职的特色越鲜明，竞争力越强。办学特色与质量常常密不可分，互为表里，特色是外在的呈现，而质量是内在的蕴含。从一定程度上看，特色即质量。因此，提高办学质量可以从特色入手，由单兵突击逐步到全面制胜。和公办高职院校相比，民办高职院校在人才培养和凝练特色中具有自身的特殊优势。很多高职院校本身就是企业举办的，如吉利汽车集团在多地兴建了多所高职院校，海南航空集团举办了三亚航空旅游职业技术学院。这些高职院校洞察市场，熟悉社会对技能型人才和实践型人才的需求，能夠根据劳动力市场调整人才培养目标和人才培养模式，而且在校企合作方面具有特殊的优势。比如，海航集团安排资深空乘人员担任三亚旅游职业技术学院的兼职教师，将集团用于员工实训的多台飞行模拟机（单价均过亿元）用于实践教学。未来，随着我国经济持续发展以及这些企业营利能力进一步增强，这些企业可能会加大对民办高职院校的投入，这些民办高职院校的发展前景会充满光明。高职院校要利用自身优势，在先进的办学思想和办学理念的指引下，根据新时代对人才提出的新需求，完善学校管理机制和人才培养模式，找准特色发展的定位和突破口，注重将创新创业教育、就业指导与专业教育有机融合，创出特色，办出品牌，满足社会多样化教育需求，促进每位学生个性化成长，努力让每个学生都有人生出彩的机会。如此，民办高职的发展前景一定更加广阔。

[注释]

①②教育部.全国高等学校名单[EB/OL].（2017-06-14）[2017-12-01]http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/2017

06/t20170614_306900.html.

[参考文献]

[1]张伟东，吴华.事业编制对民办高校教师组织承诺、工作投入的影响[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2013（1）.

[2]景安磊.民办高校教师权益实现的问题、思路和措施[J].国家教育行政学院学报，2014（12）.

[3]董圣足.民办学校分类管理：冲突与调适[J].教育经济评论，2016（7）.

[4]阎凤桥.民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察[J].华东师范大学学报：教育科学版，2017（6）.

[5]阎凤桥，林静.商业性的市民社会：一种阐释中国民办高等教育特征的视角[J].教育研究，2012（4）.

[6]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（1）.