分类管理体制下民办高职院校的分类发展

[摘要]随着民办教育分类管理政策逐步落地，民办高职院校采取哪些分类发展的措施，以保障学校的稳定发展显得尤为重要。从民办高职院校的现实情况看，要通过自主选择分类、完善内部治理结构、落实法人财产权和建立良好外部关系等关键环节贯彻和落实分类管理，实现分类发展。

[关键词]分类管理 民办高职院校 分类发展

[作者简介]李广（1979- ），男，河南平舆人，上海杉达学院高等教育研究所常务副所长，副教授，博士。（上海 201209）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）05-0018-05

改革开放以来，为满足教育体制改革的需求，民办高等教育应运而生，有效增加了高等教育供给量，成为我国高等教育事业的重要组成部分。近年来，为了更好地促进民办教育的发展，我国政府着力推进民办教育分类管理改革。2016年年底，国家相继出台《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（中华人民共和国主席令第五十五号）《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）（以下简称《若干意见》）和《民办学校分类登记实施细则》（教发〔2016〕19号）等法律法规，并责成各地政府做好民办学校的分类管理与分类登记工作。自此，我国民办教育进入了分类管理和分类发展的新时代。根据《2016年全国教育事业发展统计公报》，截至2016年12月，我国共设立民办高职院校318所，占全国高职（高专）院校的23.4%。我国构建现代职业教育体系的整体规划，把培养高等职业人才的民办高职院校作为职业教育体系的重要组成部分。以此为背景，本文着重讨论在民办教育分类管理体制下，民办高职院校如何根据政策变化，主动改革，加快融入职业教育体系，培养高质量的职业人才。

一、基于发展的需要做出分类选择

对民办教育实施非营利性和营利性分类管理，是党中央、国务院确定的重大改革方向，是贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）修法精神的重要举措，是深化教育领域综合改革的重要内容。从法理上看，民办高职院校需要根据自身发展定位和办学目标做出分类选择，这是分类管理和分类发展的首要环节。

（一）选择类别

当前，我国政府之所以推进民办教育分类管理改革，是综合考量民办教育发展遇到的“制度性难题”，寻求破解方案的理性选择。国际范围内，包括德国和美国等在内的发达国家实行私立教育分类管理，源自于出现的两种截然相反的倾向。一方面，营利性私立高校在承担和履行人才培养的职能和方式等方面，和非营利性私立高校，甚至和公立高校之间的界限越来越模糊，但它们在教育教学活动中大量实行营销策略和融资手段使自身更加特立独行。从市场资源供给的角度看，因为非营利性组织存在“慈善不足”等问题，无法提供充足的、可靠的资源，来完全满足发达工业社会中的人类服务问题，社会无法完全杜绝甚至一定程度上要依赖于营利性组织。非营利性组织较多关注全社会的公平性诉求，因而满足效率的特殊需要可能要依赖于营利性组织的供给。在我国当前阶段，营利性和非营利性的民办高职院校一起满足了教育大众化的需要，成为人民群众享受高等教育公平的重要推动力量。

综上所述，在当前和未来相当长的一段时期内，我国民办高等教育必然是营利性与非营利性并存、协同发展的格局，这也是国家推进民办教育的初衷。鉴于此，民办高职院校应正视当前社会对营利性学校的“质疑”和“道德谴责”，丢掉在自主选择营利性与非营利性分类属性时的“疑惑”和“忧心忡忡”。

（二）分类登记

每一所高等学校的发展必须从选定类型定位出发，拟定组织目标并落实至办学行为过程中。这一点，对民办高职院校极其合适。在民办教育分类管理的框架下，民办高职院校可以自主選择“非营利性”或者“营利性”，并依法分别到教育部门、民政部门和商业部门登记。对于民办高职院校而言，分类登记突出了不同类型的院校具有不同的组织目标，并在组织目标的引领下实施相应的办学行为。这是一个必然的过程，许多民办高职院校将从“民办非企业”性质转变为“事业”性质或者“企业”性质，这将消除民办高职院校发展定位和组织目标“混为一谈”的现象，促进民办高职院校分类发展。

民办高职院校应充分认识到分类登记对学校在发展方式上的重要影响。非营利性民办高职院校应遵从非营利性对自身办学行为的“约束”，建立完整的法人治理结构及其体系，建立完整的监督机构和内控机制，自觉抵制营利性的办学行为，接受社会和政府的监管。营利性民办高职院校可以采取企业经营策略，以市场导向和学生服务为中心，实行质量标准化管理模式，注重成本控制，采取多元化的经费筹措方式等，主动向社会公开办学质量。

（三）追求公益

民办高职院校无论做何选择，均是以从事教育事业为根本。这就决定了分类管理框架下的民办高职院校，必须以追求公益（社会效益）为最高价值导向，能够超越对营利性和非营利性的理念分歧，致力于培养社会发展需要的高素质职业人才。

民办教育从根本上说也是公益性事业。设立民办高职院校，无论是“投资”还是“捐资”，都只能说明民办高职院校的资金来源形式，以及由此决定的财务运营的方式和目的不一样，但并不能影响民办教育具备培养人的公益属性——作为机构的最高理念目标而存在。公益属性决定了民办高职院校作为社会服务机构，必须服从机构的最高理念目标。也就是说，民办高职院校在根本追求上必须超越于“是否可以”以及“怎样营利”的具体办学行为。

民办高职院校的举办者应该超越投资回报的利益诉求。民办高职院校的举办者可能有两面性，一方面，立足“经济人”的获取投资利益的立场，投资设立民办高职院校，以此谋求“合理回报”；另一方面，还可能服从“道德人”推动社会发展的压力，“放弃”合理回报，做一个从事公益事业的“民办教育举办者”。实践中，已经出现不少投资举办者承诺永久或者暂时放弃“合理回报”，或直接转变为捐资举办者，全身心致力于民办教育发展。当民办高职院校的举办者超越了捐资或者投资的“纠缠”，才能够真正致力于民办高职院校的长足发展。

二、基于办学需要建立稳定的内部治理结构

国家实行分类管理的最终目的是促进民办高职院校的稳定发展。具体到民办高职院校自身的办学实践层面，首要的是建立稳定的内部治理结构。

（一）民办高职院校内部治理结构受投资和捐资的影响

建立稳定的内部治理结构对于民办高职院校的生存发展是至关重要的。民办高职院校的内部治理结构成型于许多因素的交错复杂影响，其中学校举办者的影响最大。民办高职院校的办学行为和运行特征处处反映着举办者的教育认知、经济实力、管理理念等。因此，民办高职院校的内部治理结构也是在举办者的影响下建立并运转的。民办高职院校办学实践表明，投资和捐资举办的民办高职院校的内部治理结构及其治理方式存在较大差异。撇除举办者主观的影响，客观上，在捐资举办的民办高职院校中，更易形成多元民主的治理模式，尽管举办者在这种多元民主中的影响力比较明显。反之，投资举办的民办高职院校在运行过程中，极其容易形成对“投资人决定一切”的理解和服从的上下级关系与办学行为，尤其是一些带有家族特点的民办高职院校更是明显。因此，民办高职院校应思考分类管理模式下，不同类型的内部治理结构的形成原因，以及如何建立适应学校发展的内部治理结构及模式。

（二）民办高职院校内部治理结构的理想模型

为保障分类发展，民办高职院校应依法建立稳定的内部治理结构。在《中华人民共和国高等教育法》《民促进》和《若干意见》等法律政策框架下，理想的民办高职院校内部治理结构是由董事会（或理事会）决策、校长负责、党组织政治核心保障、教授治学和教职员工民主监督等多元主体组成的结构，各个治理主体通过“啮合”结构实现治理权责关系的平衡。其中，董事会（或理事会）、校长和党组织居治理结构的核心地位。简单地说，民办高职院校理想的内部治理体系是以董事会决策下的校长负责制为核心的多主体共治结构，其特点是决策、执行和监督有机统一，民主和集中并举，公平和效率并重。

现实中，民办高职院校会根据自身情况，基于但不限于上述理想结构建立适合的内部治理结构，对治理结构中的某一部分进行调整，形成独特的治理结构。基于现实的观察，捐资型的民办高职院校的内部治理主体比较齐全，且能够维持平衡的结构。而投资型的民办高职院校则更容易形成利于举办者发挥影响力的治理结构，对办学稳定性和质量有较大的负面影响。因此，在分类管理的视角下，民办高职院校要逐步健全治理结构，形成举办者与其他治理主体共同治理的治理模式，同时要强化党组织政治保障和学校自身的民主管理与监督体系，促进自身的稳定与发展。

（三）用制度保障良性运行与发展

国家完善了民办教育分类管理等一系列法律政策，优化了民办高职院校外部的生存与发展环境。在分类管理框架下，民办高职院校应该更加理解和认识到制度的作用，强化学校章程等内部制度建设，建立完整的制度保障体系。民办高职院校应强化学校章程建设，通过学校章程载明学校的营利或者非营利属性，以及相应的组织保障和制度保障。更为关键的是，学校章程还必须载明学校举办者对办学收益的处置态度和处置办法。非营利性民办高职院校的举办者“不得取得办学收益”，承诺“学校的办学结余全部用于办学”；营利性的民办高职院校的举办者可以在办学结余中“取得办学收益”，必须遵守“公司法”和民办教育分类管理政策等有关法律法规和政策。此外，学校章程还需要对治理主体之间的权责关系进行明确界定，以此维护民办高职院校内部治理结构趋于稳定。通过学校章程等一系列内部规章制度，明确坚持“营利性”与“非营利性”的办学定位，不仅使得民办高职院校在贯彻分类管理的路径上有章可循，而且可以表明举办者在贯彻国家民办教育分类管理政策上的自觉与担当。这是民办高职院校分类发展的制度前提。

民办高职院校深入贯彻分类发展还需要进一步建立健全质量管理制度、民主监督制度和风险控制制度。质量管理制度是民办高职院校构建职业教育体系、培养职业人才等方面的质量标准、质量认证和质量评估的制度，关涉民办高职院校向社会输送什么规格的职业人才；民主监督制度是民办高职院校推进民主化办学，凝心聚力的制度安排，关涉民办高职院校如何向社会输送合格的职业人才；风险控制制度是民办高职院校克服办学资源短缺和自觉抵制违背教育规律的办学体制和自我纠错机制的制度安排，关涉民办高职院校能否向社会输送合格的职业人才。在分类管理框架下，民办高职院校能否分类发展，实质上需要举办者对办学规律的高度认同和严格遵守，并力所能及地进行人才培养全过程的制度设计。否则，举办者要坚持营利或非营利办学定位，可能是“纸上谈兵”。

三、落实法人财产权

法人财产权是民办学校必须享有的基本权利，也是分类管理制度设计要解决的核心问题。截至目前，一些投资举办的民办高职院校还没有真正落实法人财产权，政府无法对其进行有效监管，最终的结果是无法落实扶持政策，受到伤害的依然是民办学校自身，以及在民办学校工作和学习的教师学生。《民促法》及相应法律法规对民办学校具备的法人财产权的规定很明确：一是法人财产权的权限，民办学校同时对举办者投入的资产、国有资产、受赠资产和办学积累享有法人财产权；二是法人财产权的期限，民办学校在存续期间，依法对所有资产进行管理和使用，并排除其他任何组织和个人的“不当”和“非法”侵占；三是落实法人财产权的时限，分类管理制度对现有民办高职院校落实法人财产权设定了过渡时限，如上海的做法是要求非营利性民办学校2018年年底，营利性民办学校2019年年底要落实完成法人财产权，并进行分类登记。

不能较好落实法人财产权，是投资型民办高职院校发生各种财务乱象，最终导致办学风险的根源。从维护民办高职院校稳定发展和民办学校师生权益的角度看，对法人财产权的制度设计恰恰是杜绝民办学校办学风险的根本保障。民办学校依法落实并享有法人财产权，可以杜绝出資者“空手套白狼”“随意抽逃资金”“低成本运行”等违法违规行为。

民办高职院校应多措并举，落实和保障自身的法人财产权。第一，民办学校要依法敦促举办者将办学资产转至学校名下，并按时、足额履行办学投入（含资金、实物、土地和知识产权等投入）义务，以保障学校正常运行，从而积极推进教学质量建设。因为举办者投入是民办学校办学资产的主要来源，因此这是落实民办高职院校法人财产权的根本。第二，民办学校要勇于探索和实现多元筹资模式，积极争取政府投入和社会捐赠，甚至通过多元融资方式，获得更多包括国有资产和社会资产等非自筹资产的比例，优化民办学校资产结构，降低民办学校资金投入风险。按国际发展的经验看，不同私立院校的多元筹资方式有较大差异。除去学费收入以外，非营利性民办学校要努力获取社会捐赠和政府投入，营利性民办职业院校可以合法融资，获取更多元的办学资源。这是落实民办高职院校法人财产权的关键。第三，民办学校努力探索精细化管理方式，通过资产清查、资产配置和资产评估等环节，建立标准化的资产运行制度和管理业务流程，按照国家有关规定执行会计核算制度，对不同学校资产进行分类登记和管理，防堵资产流失、资产贬值，甚至资产抽逃等资产监管盲点。这是落实民办高职院校法人财产权的保障。第四，民办学校落实法人财产权还应主动接受政府监管和社会监督，定期发布法人财产权落实情况报告，尤其是对涉及分类管理要求的办学资产收支情况、运行情况和评估结果要及时向社会公布，接受政府指导和社会查阅。

四、处理好与政府和社会的关系

社会力量举办的民办学校，在性质和地位上不同于公办学校，在法理上具有更加明显和确定的自治性。分类管理的制度设计更加凸显了民办学校依法自主办学的法律属性和法律地位，真正把民办高校放置于民办高校、市场（社会）和政府组成的三角关系框架中。因此，民办高职院校要实现分类发展目标，就必须处理好与政府和社会的关系。基于具有独立法人资格的办学主体地位和自主的制度设计环境，民办高职院校要贯彻分类管理、实现分类发展的制度创新实践，必须充分认识到与政府和社会（市场）保持一定张力的重要性。

在分类管理的制度安排中，民办学校与政府之间的关系是重要的调节对象。从政府的角度看，依法管理民办高职院校，要体现政府的治理思路和服务职能，在分类管理政策框架下对非营利性和营利性民办高职院校进行分类指导，引导民办高职院校进行符合办学定位和办学需求的制度设计。从学校的角度看，接受政府的监管，依法获取政府支持和依法实施办学自主权是处理与政府关系的重中之重。非营利民办学校要接受政府对其在收费管制、师生权益保护、教育质量建设等方面的重点监管；营利性民办学校要接受政府对其在经费投入、师生权益保障、办学收益分配等方面的重点监管。办学自主权是民办学校依法行使的实施教育教学活动的权利，包括专业设置、课程设置、教学改革、招生录取、人才评价等方面的自主权利。在《民促法》等相关法律规范中，民办学校具备办学自主权是法定权利，不容政府等行政主体抹杀。但是，在现实中，政府凭借“依法监管”模糊民办学校享有的办学自主权，极大阻碍了民办学校的健康发展。因此，民办高职院校应该在分类管理框架下，积极行使办学自主权，以期实现分类发展。

基于职业人才培养的办学定位，民办高职院校也要接受社会监督，与行业企业建立密切的合作关系，实现校企合作办学双赢，从而深化学校与社会的合作互动关系。民办高职院校在和行业企业的互动过程中，要努力建立既相互支持又相互监督保障的关系。民办高职院校和行业企业的合作机会比较多，要着重通过研究行业企业的愿景定位、人才要求和业务流程，建立校企合作的办学模式，依法自主调整专业设置的方向，以此满足行业企业对职业人才培养的要求。与此同时，民办高职院校要积极向社会公布毕业生就业质量和教学质量报告等，接受社会监督。

民办高职院校重塑与社会关系的重要途径就是校务公开。无论是非营利性还是营利性民办高职院校，都要对财务收入、财务预算、学校制度等重大校务信息进行公开，从而让社会、政府了解不同阶段民办高校的发展目标、面临风险和改革行动，重塑民办高职院校的社会形象，赢得社会信任。

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