人民满意的服务型政府建设应坚持的三个基本原则

周德祥

摘要：在服务型政府建设过程中，为了坚持促进人的全面发展这一根本价值取向，必须坚持三个基本原则：一是保持工具理性与价值理性之间的合理张力，将工具理性与价值理性合理归位并统一于服务型政府建设中；二是坚持政府、社会、公众之间的协调互动，转变政府职能，理顺政府与社会、政府与公民之间的关系，倡导公共精神，鼓励公民参与，建立多元共治的公共治理格局；三是坚持政府发展与人的全面发展的统一，不仅要将政府发展作为一种自觉要求，更要通过人的全面发展目标的层层设定，将政府发展与人的全面发展统一于服务型政府建设之中。

关键词：服务型政府建设；人的全面发展；政府发展

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）04-0005-07

2014年10月，十八届四中全会提出了“全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化”[1]的要求，2017年10月，党的十九大报告明确指出：“深化机构和行政体制改革，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[2]建设服务型政府正是提高我国治理水平、促进治理能力现代化并逐步实现善治的重大举措。在我国，全面推进服务型政府建设已十多年。十多年来，政府社会治理和公共服务职能得到了明显增强，政府行为和工作方式也发生了较大的变化，政府公信力也有了一定程度的提升。尽管我们在服务型政府建设的道路上成就不小，但存在一些问题。基于此，本文从人的全面发展的视角提出了新形势下我国加强服务型政府建设应坚持的三个基本原则，即：保持工具理性与价值理性之间的合理张力；坚持政府、社会、公众之间的协调互动；坚持政府发展与人的全面发展的统一。我们要以“全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化”这一国家重大战略部署为契机，在坚持人的全面发展这一根本价值取向的基础上，坚持“三个基本原则”，深入推进服务型政府建设。

一、保持工具理性与价值理性之间的合理张力

工具理性是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为条件或者手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”[3]。工具理性的核心是对效率的追求，注重的是技术的可操作性、过程的可控制性、方法和手段的有效性。与工具理性相对应的是价值理性。“价值理性则是人类对价值和价值追求的一种自觉意识，是在理性认知的基础上对价值追求的自觉理解与把握。价值理性在人的活动中表现为价值主体合规律性与合目的性相统一的行为取向。”[4]价值理性注重的是目的和结果以及在实现目的和结果过程中的道德合理性，其关注的重点是以伦理道德为基础的价值取向，方法、技术、规则乃至制度或体制都只是达到目的的手段而已。在我国服务型政府建设中，存在偏重工具理性而忽视价值理性的倾向。很多地方过分强调行政技术的作用，突出行政手段和行政方式的科学化和现代化，而忽视了人的重要地位和积极作用。

因此，呼唤价值理性的回归，突出价值理性的重要性，将价值理性摆在比工具理性更加重要的位置上，并坚持二者的辩证统一，保持二者的合理张力，成为我国服务型政府建设的重要问题之一。

首先，工具理性与价值理性的合理归位。随着工具理性在行政领域的过度张扬，出现了工具理性的越位，使工具理性成为实际在公共行政运行中发挥主导作用的理性，而价值理性却走向衰落，开始处于从属地位。在我国服务型政府建设过程中，必须重拾价值理性，重塑价值目标。我国服务型政府建设的根本价值目标应该是提高群众的满意度以及促进人的全面发展，而不能把单纯的行政技术的改進、制度的创新和体制机制的革新当作服务型政府建设的价值目标，以避免出现服务型政府建设中的表面化、形式化和简单化。其次将工具理性回归到本来的从属于价值理性的位置上，使工具理性在价值理性所提供的目标与所设置的前提下发挥作用。在我国服务型政府建设中，追求行政效率，强调行政技术和手段的改进以及重视制度的创新和行政体制机制的革新必须从属于实现社会公平与正义、提高政府公信力、提高群众满意度以及促进人的全面发展等价值目标，是为实现这些价值目标服务的。

其次，将工具理性与价值理性统一于我国服务型政府建设中。没有工具理性的存在，价值理性难以实现，没有价值理性，工具理性的过度膨胀会导致工具理性的异化。因此，在我国服务型政府建设中，要把工具理性当作价值理性的现实支撑，同时把价值理性当作工具理性的精神动力。在我国服务型政府建设中，如果仅有服务型政府建设的宏伟蓝图，仅有服务型政府建设的终极理想，即便提出以提高群众的满意度和促进人的全面发展为目标，但如果没有实现目标的一步步的计划和实际行动，没有行政技术的改进和行政手段、方式方法的创新，没有相关制度的建设和体制机制的革新，在价值理性的张扬之下沿用传统过时的行政方式和手段，价值理性再合理最终也会沦为空谈，不可能取得服务型政府建设的成功。同样，如果把行政技术的改革和行政手段、方式方法的创新当作服务型政府建设的目标，而缺少对公平正义的追求和人民群众对政府满意度的提高以及促进人的全面发展等价值理性的终极关怀，这样的服务型政府建设同样也不会取得成功。因此，在我国服务型政府建设过程中，必须把行政技术的改进、行政手段的创新和体制机制的革新等工具理性当作实现我国服务型政府建设终级目标的现实支撑。而提高政府公信力、提高群众满意度以及促进人的全面发展等价值目标应成为工具理性的精神动力。工具理性和价值理性必须相互支持，相互支撑，有机统一于我国服务型政府建设之中。

二、坚持政府、社会、公众之间的协调互动

我国服务型政府建设是一项复杂的系统工程，是一场全方位、深层次的行政体制改革，是一场深刻的政府转型。我国服务型政府建设不仅涉及到制度的创新、行政体制机制的改革以及行政手段、行政技术的改进，更涉及到政府与公民、政府与社会关系的重大调整。在当前服务行政时代，迫切需要调整政府与社会、政府与公众之间的关系，这是适应我国服务型政府建设的必然要求。在社会转型的过程中，市场经济的发展以及社会的分群与分层导致了利益格局的多元化，不同利益群体的利益诉求催生了社会组织的发展，也使公民社会有了发展的空间。利益格局的多元化也导致了公众的需求日益多元化，而政府已无力充分满足公众多元化的需求。因此，为了更好的满足公众的需求，实现更好的社会治理，政府应该不再是单一的社会治理主体，社会组织需要承担起一部分社会治理的职责。在部分公共产品和公共服务的供给上，要让市场和社会的力量参与其中，探索市场化与社会化的公共产品提供方式。从而逐步形成政府、社会、市场、公民多元共治的公共治理格局，促进国家治理体系和治理能力的现代化。而且公民政治参与能力和水平逐步提高、公民参政意识的增强也为实现多元共治的公共治理格局提供了条件。这样人人参与其中的公共治理格局不仅可以使能力有限的政府充分发挥其应有的功能，节省行政开支，减少行政成本，更为重要的是在这一过程充分调动了不同利益主体的积极性与主动性，无疑有利于促进人的全面发展。因此，在我国服务型政府建设中，为了人的全面发展必须坚持政府与社会、政府与公众之间的协调互动。

首先，转变政府职能，理顺政府与社会、政府与公民之间的关系。在管制型政府模式下，国家权力渗透到社会生活的方方面面。“国家权力的扩张必然导致中间社群的衰微和个人的原子化，而个人主义的膨胀和个人的原子化也必然把人的需求引向对国家这种更大社群的诉求”。[5]这样就会形成“强政府、弱社会”的格局，不利于社会组织发展，也不利于人的全面发展。相对于管理型政府而言，现代政府应该是有限政府，其权力边界需要适当收缩，在权力行使过程中不要越位。在当前服务行政时代，如果政府依然像管制型政府一样，权力高度集中，政府依然包办很多本不该由政府承担的事务，就会导致政府与社会之间权力与责任界限的模糊，以致于出现公共管理的“失灵”，这样不利于服务型政府建设，也不可能建设好服务型政府。在当前服务行政时代的多元治理格局中，要处理好政府与社会的关系，政府就要放权给社会，把那些通过社会组织能够做的事务交给社会组织管理。对符合社会要求的社会组织要放宽政策，赋予各类社会组织合法地位。政府要减少对社会组织的干预，并在资金、政策、人力资源等方面对社会组织给予支持和帮助，提高社会组织的自我管理和自我治理能力，提高社会组织的独立性，从而逐步实现政社分开。对于政府与公民之间的关系，需要从以前的管理与被管理、控制与被控制的关系转变成协商、合作、互动的关系。政府要充分尊重公众多样化的社会需求，多深入群众、深入基层，了解群众的真实想法、倾听群众的心声，把满足群众的利益和要求放在政府工作最为重要的位置上。在政府主导的多元治理格局中，政府的角色要由“划桨”变为“掌舵”，政府集中精力进行经济调节、市场监管、社会治理和公共服务，特别是在社会治理创新和公共服务提供上要有新的举措，努力为各类社会组织的发展和人的全面发展提供良好的条件、创造优良的环境。

其次，倡导公共精神，建立多元共治的公共治理格局。服务型政府建设实际上就是政府治理方式的全方位变革，从管制型政府走向服务型政府就是由政府是单一的公共管理主体转变为政府、社会、公民多元共治的公共治理格局。公共治理的目的就是促进公共利益并以此而促进人的全面发展，而公共利益的实现需要公共精神的支持，因此，建立多元共治的公共治理格局首先需要倡导公共精神。“公共精神孕育于公民社会之中，表现为自由、民主、平等、秩序、协作、正义、责任、道德等一系列价值规范，它锤炼于社会成员的社会实践活动中，渗透凝聚在社会成员的精神内，影响和制约着社会成员的公共行为，构成社会运作与社会发展的深层结构。”[6]如果没有公共精神的支撑，多元共治的公共治理格局很难得到真正的贯彻与落实。但是长期以来，一方面由于我国公民社会的发展相对缓慢，导致公共精神的培育相对不足。另一方面，政府对公共精神这种价值规范也没有足够重视，没有发挥公共精神在公共治理中的良好作用。这显然不利于多元共治的公共治理格局的形成，有悖于我国服务型政府建设，也不利于人的全面发展。因此，为了促进我国服务型政府建设中多元共治治理格局的形成，坚持政府、社会、公众之间的协调互动，必须大力培育公民社会，在全社会范围内大力倡导公共精神，唤起公众对公共利益与公共价值的关注，尤其是政府工作人员更要有强烈的公共精神与人文关怀。

再次，鼓励公民参与服务型政府建设，建立有利于发挥公民主体地位和重要作用的现代制度。现代服务型政府建设的价值目标就是维护社会公平与正义、提高公众满意度并以此而促进人的全面发展。要实现这样的价值追求就必须充分发挥公民的作用，鼓励公民积极参与服务型政府建设。一方面要努力培养公众的现代公民意识，提高公众的参与意识、责任意识、监督意识和法治意识，提高公众的参与能力和参与水平，使之更好地发挥主人翁作用。另一方面要进一步拓宽政治参与的渠道，畅通政治参与的途径，为公众参与服务型政府建设创造条件，使公众都能通过合理、有序、制度化的方式表达自己利益诉求，形成公民有序政治参与的格局，努力形成人人参与服务型政府建设、人人共享服务型政府建设成果的良好局面。[7]此外，还要加强服务型政府建设的理论与实践的舆论宣传，让群众更多地了解当前我国服务型政府建设的现状和目标，以形成社会共识，让群众更好地参与服务型政府建设。为了保障公民参与服务型政府建设，发挥公民在服务型政府建设中的主体地位和重要作用，还必须建立相关制度。只有建立和完善相关制度，公民有序參与服务型政府建设才有制度上的保障，才能充分发挥公民主人翁作用。当前，在我国服务型政府建设中，一方面要建立并逐步完善体现公共利益和公共精神的政治参与制度、公众监督评议制度和社情民意反映制度。另一方面要逐步完善政务公开、村务公开等制度，为公众参与服务型政府建设创造基础性条件。

三、坚持政府发展与人的全面发展的统一

我国服务型政府建设不仅需要实现政府工作效率的提升和政府工作方式的现代化，也需要提高政府的公信力，提高公众对政府的满意度，更需要不断促进人的全面发展。因为一切社会治理的目标最终都是为了人，都是为了促进人的全面发展。服务型政府建设作为社会治理创新工程的一部分，理应承担起促进人的全面发展的历史责任。我国十多年服务型政府建设的实践，注重行政效率、重视行政技术的措施和方法却在一定程度上促进了政府的发展。“政府发展是指政府为了提高行政效率和对外界环境的适应性，以改革和创新作为基本手段，通过科学方法和先进技术的使用，推动行政系统不断优化，行政活动方式和行政关系不断改善，政府活力和政府能力不断提升的过程。”[8]十多年来，政府工作效率有了一定程度的提升，政府工作方式有了一定程度的改变，政府体系得到了适当的完善，政府能力得到了一定程度提升，特别是政府亟待提升的适应外部环境变化、应对风险的能力得到有了一定的增强。但我国服务型政府建设不能仅仅满足于此，或者可以说，政府发展只是服务型政府建设的手段或方式，而绝不能把它当作我国服务型政府建设的最终目标。我国服务型政府建设的最终目标是促进人的全面发展，当前我国服务型政府建设中所做的一切工作，所采取的一切措施和手段最终都应该是为促进人的全面发展服务的。因此，现代服务型政府建设必须坚持以政府发展为基础、以人的全面发展为目标，保持政府发展与人的全面发展的有机统一。

首先，将政府发展作为服务型政府建设中的一种自觉要求。我国十多年服务型政府建设的实践，因其对行政效率的追求和行政技术的重视，在一定程度上促进了政府发展。但这并不是服务型政府建设的自觉要求，在我国服务型政府建设中并没有提出过政府发展的目标或要求，甚至很多政府工作人员对什么是政府发展并不知晓，因此，需要加强宣传和教育，一方面让政府工作人員对政府发展有深刻的理解，并将这一发展理念贯彻落实到具体的日常工作中，另一方面要让政府工作人员明白政府发展与服务型政府建设的关系。尽管我国服务型政府建设的根本目标不是政府发展，但也离不开政府发展，没有政府发展作为基础，我国服务型政府建设不断促进人的全面发展的根本目标也难以实现。为了将政府发展作为服务型政府建设中的一种自觉要求，还需要根据不同时期政府改革与发展的不同需要，确定政府发展的不同目标和具体要求，并在平时的政府工作中体现这些目标和要求。比如政府能力的提升是政府发展最重要的内容之一，在政府发展的不同时期，对政府能力的要求也有所不同。在当前我国大力推进服务型政府建设的时代境遇下，提高政府公共服务能力、资源整合能力、应急能力等成为当代政府发展的最迫切要求。在政府内部，从每一个领导干部到普通的公务员都要有不断提高这些能力的意识并为之不断努力，这样整个政府系统就会逐步提高这些能力，这样也就为我国服务型政府建设的持续稳步推进奠定了良好的基础。

其次，在服务型政府建设中多提促进人的全面发展的目标。人的全面发展虽然是一个抽象的概念，其内容也难以具体地量化，但作为一种价值追求必须成为我国服务型政府建设的价值目标。人的全面发展作为马克思毕生追求的理想信念，作为社会发展的最高目标，在社会发展的不同历史阶段也应有不同的内容。在资本主义时代，超越人的发展的异化状态，使每一个产业工人不再成为资本家贪婪追求剩余价值的工具并拥有自由发展的时间和空间，使人不再畸形、片面的发展成为当时人的全面发展的主要内容。在社会主义时代，在满足人民群众的物质生活水平不断提高的同时，进一步满足人们的精神文化需求和政治需求，使人们的体力、智力不断提高，社会生活日益丰富、社会交往不断扩大成为这一时代人的全面发展的主要内容。在今后的社会发展过程中，人的全面发展还有更高的要求和更全面、更丰富的内容。当前，我国服务型政府建设需要根据我国目前经济社会发展的现状提出人的全面发展的要求和目标，比如人们的生活水平达到什么样的程度，人们的能力得到什么样的发展，人们的社会关系得到什么样的发展，人们的个性丰富到什么样的程度等等。在今后的服务型政府建设中还需要根据将来经济社会发展的状况提出人的全面发展更高的目标。只有在服务型政府建设中多提促进人的全面发展的目标并根据时代发展的要求层层设定具体的目标，才能使促进人的全面发展这一价值目标内化为人们自觉的价值理想和信念，使人的全面发展不再是一个抽象而空洞的概念，从而使人们在服务型政府建设的实践中时刻不忘促进人的全面发展这一根本性的目标，以此保障我国服务型政府建设朝着预定的目标顺利推进。

再次，将政府发展与人的全面发展统一于我国服务型政府建设中。从短期来看，服务型政府建设需要提高政府工作效率，需要改变政府工作方式和工作手段，需要提高政府工作的技术化和现代化水平，这些都可以促进政府自身的发展。这些都只是服务型政府建设一部分，是服务型政府建设的基础，但不是服务型政府建设的全部。服务型政府建设必须有更长远的目标，那就是促进人的全面发展。提高公众满意度是服务型政府建设的重要内容，而公众满意度的提高不仅需要政府自身的不断改革与转型，需要政府能力的不断提升，更需要有人的全面发展。公众只有在享受政府提供的优质、高效的服务的同时，也使自身获得不断发展的机会和条件并得到实实在在的发展，这样，公众的满意度才是最高的。我国服务型政府不能仅仅以政府自身的发展为目标，更需要以促进人的全面发展为目标。但也不能因为强调人的全面发展而忽视了政府发展，政府发展也是服务型政府建设的一部分，没有政府工作效率的提高，没有政府工作方式的改进，没有行政手段和行政技术的现代化，也不可能有真正的服务型政府建设。没有政府发展为服务型政府建设提供基础，没有政府内部的改革和完善，人的全面发展的宏伟目标提得再响亮，最终也只可能成为“空中楼阁”。只有在坚持政府发展的同时，不断促进人的全面发展，才是真正的服务型政府建设。因此，我国服务型政府建设要坚持以政府发展为基础，以人的全面发展为根本目标，在政府发展过程中促进人的全面发展，将政府发展和人的全面发展有机统一于我国服务型政府建设之中。

四、结语

与人民满意的服务型政府要求相比，我国服务型政府建设显然还任重而道远。面对成就，我们不能沾沾自喜、盲目自信，面对种种阻力和障碍，也不能丧失勇气、停滞不前。在深入推进服务型政府建设进程中，要保持工作理性与价值理性之间的合理张力，使二者统一于我国服务型政府建设中，这样既可以保证服务型政府建设不失长远的价值目标，又能确保具体的措施落到实处，使服务型政府建设朝着预定的目标顺利推进。要坚持政府、社会、公众之间的协调互动，倡导公共精神，鼓励公民参与，这样既可以使政府职能合理归位，使能力有限的政府多为公众服务，又能促进社会组织的发展，使我国公民社会日益成熟，而且还锻炼了广大人民群众，使其政治参与能力与水平不断提升，从而有利于促进人的全面发展，并逐步形成适应服务型政府需要的多元共治的公共治理格局，促进国家治理体系和治理能力的现代化。要坚持政府发展与人的全面发展的统一，这样不仅可以使政府发展成为一种自觉的要求，从而为服务型政府建设创造良好的条件，而且通过对人的全面发展层层目标的设定，使人的全面发展不再是一个抽象空洞的概念，为促进人的全面发展提供了现实之路。

参考文献：

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[6] 孙百亮.“治理”模式的内在缺陷与政府主导的多元治理模式的构建[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2010（3）：406-412.

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责任编辑：李 锋