政府购买公共服务的风险与防控

林志聪　谈萧

摘要：政府购买公共服务因其在提高效率、降低成本、促进政府自身变革等方面的卓越表现，成为各国政府推进政治改革的一种新型制度安排和政策工具。通过政府购买公共服务较大程度上满足了人民日益增长的美好生活需要。但当以公共性为核心价值追求的公共服务供给行为与追求私利的市场行为发生交集时，政府购买公共服务过程中伴随的风险将悄然而至。因此，運用科学的方法和手段，对政府购买公共服务过程中的风险进行识别和防控，具有重大的现实意义。

关键词：政府购买公共服务；风险；防控；公共服务市场化

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）04-0012-06

20世纪70年代末80代年初，西方发达国家的政府购买公共服务实践取得了卓越的成就，成为众多国家转变政府职能、改革政府公共服务供给方式的重要制度安排。但近年来，部分国家和地区公共服务的“逆市场化”现象日益明显，其原因是公共服务市场化改革成效不如预期，甚至出现低效率、高成本、公共性缺失等风险。这些风险的出现使得作为公共服务市场化重要形式的政府购买公共服务陷入了合法性、合理性的质疑中。因此，正视政府购买公共服务过程中的风险问题，科学识别风险因素，从而提出风险防控对策，是规避政府购买公共服务风险，提升购买质量，满足人们对公共服务需求的重要路径。

一、政府购买公共服务风险概述

风险（risk）这一概念最早提出者是美国学者威雷特，他认为所谓风险就是关于不愿发生的事件发生的不确定性的客观体现。这一概念反映了风险的两个重要特征，一是风险的客观性，二是风险的不确定性。随着风险理论的发展，学者不断地在实践中总结风险的本质特征，如1964年美国学者阿瑟·威廉姆斯和理查德·M·汉斯在风险客观性分析的基础上，引入了风险分析的主观因素。他们认为，某些时候风险客观概率难以准确计算出来，往往需要依靠主观估计，但主观估计会受一系列因素的影响，导致主观估计概率结果大于或小于风险客观概率，而这一结果经常会被当作风险的真实概率。20世纪80年代，日本学者武进勋进一步拓展了风险的内涵，他认为：风险是特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化。这一概念在风险客观性、不确定性的基础上，进一步指出了风险的可测定性，这为日后风险识别与控制的研究打下了基础。综上所述，风险的内涵包括以下几点：首先，风险具有不确定性；其次，风险测定具有主观性和客观性；最后，风险通过技术手段，能被识别和控制。

政府购买公共服务是面向未来的制度安排，加之其实施过程周期长、内外环境复杂、投入巨大、信息不透明等原因，导致在政府购买公共服务的决策、实施、评估等阶段形成较多的不确定因素，这些不确定因素构成了风险集。实际上，政府购买公共服务本身就是一种风险转移行为，即政府为了避免因自身公共服务供给能力不足而导致的公共服务供给效率低下、数量不足或权力异化等风险，用购买的形式把风险从政府系统内部转移出去，但从公共服务供给的宏观层面来看，这种风险的转移并没有降低风险发生的机率，由于把公共服务供给职能推向更加多变的社会和市场，反而使得风险变得更加分散和复杂。而这些新风险很可能游离在政府与民众监督视野之外，对公共利益造成的破坏难以察观和纠正。因此，在政府购买公共服务的实践中，重视风险识别，加强对购买公共服务过程的风险梳理，从而有效地防范和控制风险，是政府购买公共服务实践中不可回避的问题。

二、政府购买公共服务风险识别

风险识别是政府购买公共服务风险管理的首要环节，是风险防范与控制的先决条件，是实现有效降低风险机率、减少风险损害的基础。所谓风险识别是指组织和个人对所面临的潜在风险进行判断、归类整理，并对风险的性质进行鉴定的过程，只有识别了风险、找出了风险源，才能对此进行评估分析，并提出预防和应对的对策。[1]风险识别准确和全面与否，直接关系到风险防范与控制的效果。因此，做好风险识别工作尤为重要，有助于全面了解风险本质及其发生机理，从而为有效地防控风险提供可能。

根据目前我国政府购买公共服务的实践情况，可以把政府购买公共服务过程分为决策阶段、实施阶段和评估阶段，通过对这三个阶段中可能存在的风险进行梳理，可以归纳为以下五种风险类型：

（一）可行性风险

1.购买边界难以准确界定

经过多年的研究和实践，政府购买公共服务的范围已经拓展到科技、教育、文化、卫生、环境、社会福利等公共领域的方方面面，但哪些服务可以采取政府购买形式，哪些服务不能采取政府购买形式，这一边界还是相对模糊。因此，在实践中不断积累经验是明确购买边界的重要方法之一，但这样的“试错”带来的成本较高，一旦项目实施失败，对公共利益的影响将是巨大的。

2.前期调研科学性不足

在购买项目预算申请前，购买主体应该对购买项目进行科学的前期调研。调研的目的在于了解项目涉及的经济、政治、社会背景，明确项目的目的，分析自身资源和能力等。通过前期的调研，全面了解项目开展的内外环境，判断是否有足够理由和能力开展该项目，为接下来的方案制定奠定基础。但是前期调研会受到一系列因素的制约，如调研者的自身能力、调研方法与技术、信息不对称、内外环境变化带来的不确定性等，导致调研结果科学性不足。前期调研的科学性不足会使项目产生更多的不确定性，潜在风险会更大。

（二）不完全契约风险

不完全契约是与完全契约相对的一个理论，该理论最早提出者是格里斯曼和哈特。完全契约理论认为交易双方是基于完全理性、信息对称、风险规避等条件来达成的，这是一种理想的契约模式。但是现实中的契约是不可能完全的，即交易双方不可能做到完全理性，信息无法完全对称，不确定因素不能完全被了解且不能完全被消除，这就导致交易双方的契约是不完全的。政府购买公共服务从本质上看是委托方与代理方达成的一种契约关系，通过契约方式明确双方的权利与义务，也借助契约来规避合作的风险。但是在政府购买公共服务过程中签订的契约是典型的不完全契约，因为无论是政府还是供应方在决策的时候，会受分析能力、决策时间、可利用资源的限制，作出的决定往往是有限理性。在双方签订契约前后，还会受到信息不对称的影响。在政府购买公共服务过程中，服务供应方往往更具有信息优势，政府处于信息不对称的劣势。在签约之前服务供应方会隐藏部分不利于自己的信息，导致了逆向选择的风险；此外，在公共服务供给实施过程中，服务供给方还可能隐藏行为来追求自身利益，这种信息的不对称，形成一定的道德风险。

（三）环境风险

政府购买公共服务的环境风险种类是多方面的，但对政府购买公共服务影响较大的主要有制度风险和市场风险。

1.制度风险

所谓制度风险是指制度在发展和变迁过程中本身所蕴藏的不确定性，也指政府在引导制度变迁的过程中合理性的缺失。大多数西方国家的市场化进程是自然嬗变的，而我国市场化的发展是在政府行政干预和诱导的作用下向前推进的。目前，我国正处于行政体制改革的活跃期，这就决定了政府的政策或规制措施变化频繁，导致制度环境的不确定性，这种不确定性带来的风险称为制度风险。在行政体制改革压力下，责任层层分包，导致一些政策非理性地多变，影响着购买公共服务政策执行的效果和服务供应方的信心。制度风险的形成一方面可能是官员逐利行为的结果，另一方面可能是政策制定者决策水平有限及认知的局限性导致政策的不适用，甚至是政策失败，从而需要对政策进行终止或频繁调整。政策的突然终止或频繁调整会让公共服务的供应方产生收益损失的预期，削弱了供应方参与供给的积极性。

2.市场风险

市场的一个重要特点就是波动性，它始终处于一个动态的平衡状态。政府购买公共服务本质上就是公共服务供给市场化，当具有强公共性的公共服务交由市场供给时，市场波动性导致的负面影响会被加倍放大。目前，我国市场经济体制改革进入“快车道”，高速的“列车”行使在不确定因素增多的“快车道”上，风险发生的机率也会进一步增加。经济发展速度是否达到预期水平、经济结构是否达至平衡、经济发展战略与政策是否平稳调整、市场体制改革能否突破重围等，这些不确定因素不仅持续形塑着民众对公共服务的新诉求，而且对于周期长、投入大的公共服务项目来说，对其的影响在于预期收益的不确定性，这会导致政府购买公共服务的委托方和代理方对公共服务供给市场化前景顾虑重重。

（四）权力异化风险

政府购买公共服务是一种新型的制度安排，冀望借助市场和社会的力量为民众提供优质的公共服务，但当“权力”遇上“市场”，两者结合的“化学反应”异常激烈，“反应结果”也难以捉摸，这就增加了权力异化的风险。政府寻租是权力异化的典型行为，政府寻租的目的是向服务供应方攫取“租金”，以满足政府部门或官员的私利。而服务供应方在追求最大利益的理性驱使下，往往把这些“租金”转嫁到公共服务成本中，一方面可能会通过提高公共服务价格，以抵消支出“租金”导致的额外成本，最终会增加民众和财政的负担；另一方面供应方可能通过降低公共服务的质量和数量来达到节约成本的目的，会導致民众享受不到充足且优质的公共服务。“公共服务上轻微的腐败都可能导致毁灭性的后果”[2]，不仅透支了政府的公信力，而且会严重影响公共服务的质量，最终受害者终归是整个社会。

（五）公共性缺失风险

公共服务最本质的属性是公共性，而公平、公正是公共性最高的价值追求。所谓公共性是指涉及大多数利益的、公有的、共有的，即不能以民众的种族、阶层、年龄、文化等因素作为是否向其提供服务的约束因素。但由于政府购买公共服务本质上是公共服务供给市场化，因此，公共服务供给往往会受市场趋利性的影响，导致弱势群体对公共服务的需求被忽视，残疾人托养服务供给就是一个典型的例证。目前我国政府鼓励社会资本兴办残疾人托养机构，以缓解公办托养机构托养能力不足的问题，但社会资本更加愿意扎堆兴办高端的托养机构，因为高端的托养机构面对的托养对象往往是家庭经济条件较好的残疾人，因此能收取价格不菲的托养费用，从而获取更为丰厚的利润。这一做法却挤占了更多生活贫困残疾人的被托养机会。正是因为这样的公共性缺失风险频繁出现，以至于一些学者呼吁“当一项公共服务不仅要求提供者有熟练的技术，还要求提供者具有强烈的责任感和公正力时，该项目更适合于政府提供，否则极易造成歧视性服务供给”[3]。也正是因为公共性风险难以完全克服，很多国家和地区的政府把部分已经市场化的公共服务收回来由政府提供，导致公共服务“逆市场化”现象突出。

三、政府购买公共服务风险防控

政府购买公共服务风险防控是风险管理的最终归宿，也是风险管理能否取得预期成果最重要的环节。基于对风险识别的成果，提出有针对性的政府购买公共服务风险防控措施。

（一）注重政府购买公共服务的顶层设计

所谓顶层设计是指“运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标”[4]。面对政府购买公共服务可能出现的各种风险，政府运用具体的行政手段去干预难以实现对风险防控的广覆盖、强把控、持续实施，只有注重宏观制度环境的构建，从顶层施加影响，风险防控才能达到预期效果。实施政府购买公共服务顶层设计可以从完善制度建设着手。正如张康之、张乾友两位学者所言“官僚组织恰恰在应对这些危机事件方面显得无能为力，以至于人们必须以共同行动的形式去应对这些危机事件。而在这众多的应对危机的工具中，法律制度的途径是降低人类各种不确定性和危机事件的最为有效的手段”[5]。可见，面对风险这样的“危机事件”需要诉诸制度的力量来解决：第一，应更加注重对规范市场运行的法律法规制定，培育健康的政府购买公共服务的市场环境；第二，加大对权力异化的惩处力度，提高违法违规的成本；第三，进一步完善购买公共服务双方的权力和义务的法律法规；第四，完善风险分担机制和救济制度，使双方在服务合作供给过程中减少后顾之忧。

（二）营造良好的风险管理文化

营造良好的组织风险管理文化是需要把风险管理视为组织的基本职责和主要工作内容，而且逐渐浸润到组织文化之中，并形成各个组织从战略制定到实际运行过程对待风险的不同态度和独特认知[6]95。营造良好的组织风险管理文化有助于将风险管理意识和理念注入到政府购买公共服务的各个环节，使购买行为的决策者和执行者时刻关注各类风险因素，并主动地采取措施规避风险。同时，要积极借鉴企业风险管理的成熟理论和工具，强调把风险管理融入到整个购买过程中，并把风险视为特殊资源，强调通过对风险的有效管理，从而增加自身购买能力，促进整体效益的提升。

（三）积极培育公共服务多元供给主体

从政府购买公共服务对象性质来划分，可以把服务提供方划分为非营利组织和营利组织。由于非营利组织具有非营利性、独立性和志愿性，更易于取得公民信任等原因，它们实际上是当前政府购买公共服务最主要的供应方。近年来，我国非营利组织发展较快，无论从质上还是量上都有了很大的提升，但与发达国家相比，仍然有着较大的差距。公众参与意愿不强、参与制度不健全等问题依然突出。在这样的背景下，许多非营利组织参与公共服务供给活动中显得有心无力[7]。因此，进一步培育非营利组织，使其真正成长为公共服务承接的主力军。首先，降低非营利组织的准入门槛，鼓励非营利组织积极参与公共服务合作供给；其次，积极推进政社分离改革，使行政化色彩较浓的非营利组织通过改革变得更加独立，更突出其公益性和志愿性。

十八届三中全会公报中指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。市场在资源配置中从基础性作用“升格”为决定性作用，足以证明市场在当前中国经济与社会发展中的突出地位。企业作为市场的基本单位，逐渐成为政府购买公共服务的重要供应方。因此，在政府购买公共服务实践中，要设计科学的激励机制，以利益驱动为基础，既要保证企业能获得合理利润，又要保障企业所承担的风险维持在可承受范围内。

（四）建立健全监督机制

1.充分发挥新闻媒体的监督作用

随着信息技术的迅速发展，新闻媒体业已成为一种强有力的监督形式。西方学者将新闻媒体监督与立法监督、行政监督、司法监督并称为“四大权力”。近年来，随着我国法治化进程的不断推进，舆论监督的作用逐步突显，但也存在著不少局限性。为了充分发挥新闻媒体的监督作用，应当做好以下方面的工作：深入推进新闻媒体管理体制改革，减少行政干预，增强其独立性；进一步建立健全新闻舆论监督法律体系，用法律手段为舆论监督保驾护航。

2.健全第三方评估机构监督机制

第三方评估机构以其专业性、独立性的优势，成为政府购买公共服务绩效评估的重要主体。目前我国部分地区开始尝试引入第三方机构来完成政府购买公共服务的绩效评估。如上海市静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买新增公共服务项目资质的规定》，规定由静安区社会组织联合会作为第三方机构进行评估[6]78。引入第三方评估机构对政府购买公共服务的绩效进行评估，不仅能够评价政府的效能、社会力量的效率，而且还能通过独立的机构对公共服务购买方与承接方进行有效的监督。

3.健全问责机制

目前对各地各级政府购买公共服务行为的规范主要集中在预算资金支出的监管上，而对在购买公共服务过程中的其他方面行为的规范较为缺乏。因此，需在政府购买公共服务中建立明确的责任结构，特别是要健全问责机制，进一步加强监督政府购买行为的制度保障。当购买公共服务过程中出现风险并导致公共利益受损时，不仅要追究供应方的责任，还要追究购买方的责任。

参考文献：

[1] 王丛虎.政府购买公共服务理论研究——一个合同式治理的逻辑[M].北京：经济科学出版社，2015：86.

[2] 世界银行. 与贫困作斗争[M]. 北京：中国财政经济出版社，2001：92.

[3] J.D.Donahue. The Privation Decision： Public Ends， Private Means[M]. New York： Basic Book， 1989：64.

[4] 刘松柏. “顶层设计”的魅力和价值[N]. 经济日报，2011-06-22（13）.

[5] 张康之，张乾友.共同体的进化[M]. 北京：社会科学出版社，2012：128.

[6] 上海金融学院城市财政与公共管理研究所. 政府购买公共服务：理论、实务与评价[M]. 北京：中国财政经济出版社，2015.

[7] 周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J]. 中国行政管理，2010（6）：13-18.

责任编辑：谭桔华