关于进一步健全和完善人大监督工作的思考

陈晓波

习近平总书记在坚持和完善人民代表大会制度、全面依法治国、发展社会主义民主政治等方面，提出了一系列新思想新论断新要求，对新时代中国特色社会主义建设具有重大的理论和实践创新意义，为我们在新的历史条件下长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度，推进社会主义法治建设，提供了理论指导和行动指南。习近平总书记要求，人大要把宪法法律赋予的监督权行使起来，实行正确监督、有效监督。

一、当前人大监督工作的突出问题

1.监督选题针对性不强。在实施监督工作中，省级人大及其常委会开展一般行政性、事务性监督占比较多，而主动选取省委重大决策部署、民生热点难点内容开展监督的力度不足，如，大气污染防治、调控高房价、农民增收等未纳入重点及常态化选题范畴。

2.监督手段形式单一。对监督法规定的手段，普遍采用听取审议工作报告、执法检查、规范性文件的备案检查等手段，而对质询、特定问题调查、撤职等“刚性”手段用得较少甚至基本不用。相对来说，越是基层人大创新运用方式手段越是大胆一些。比如，昆明市人大针对群众反应激烈的大气污染问题，采取启动质询案等就是很好的范例。

3.监督过程蜻蜓点水。主要表现在程序性监督多，实质性监督少。个别省市人大组成人员中有法律专业背景的占比不足10%，在专委会和常委会中具备一定法律知识的人员也很有限。多数代表对法检“两院”报告听不懂、看不明，审议报告“蜻蜓点水”、浮于表面，更不能提出有价值的审议意见。财政预算和国有资产监管等专业性较强的机构也存在此类问题。

4.监督问责力度不够。监督问责是提高监督效果的关键环节。而实际情况是，各级人大对监督中发现的问题不痛不痒，甚至存在问而不责、责而不硬、赏罚不明等情况，以至于造成一个问题年年在监督、年年解决不了的现象。追根溯源，是人大监督工作机制上存在漏洞和短板，造成监督主体对监督对象失之于软、失之于宽。

二、改进地方人大监督工作的路径

1.明确政治方向，始终坚持党的领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义法治建设，这不仅表现在对国家政治制度和政治运行中的重大宏观问题进行深刻思考和精辟阐述，还表现在全面加强和改善对人大工作的领导，统筹安排和研究决定人大工作中的重大问题和重要事项，对人大工作和建设做出一系列重大决策部署，出台一系列重要指导性文件，为各级人大做好各方面工作、更好发挥国家权力机关职能作用提供了重要遵循。进一步健全和完善人大监督工作，需要落实好三个维度的工作：一是，党委要支持人大行使监督权，人大监督工作要始终在党委统一领导下开展，凡是党委高度重视、支持指导的地方，人大工作就能做到有声有色地开展。昆明市人大质询案之所以产生较好的社会效果，主要得益于昆明市委的直接支持与推动。二是，人大要增强监督主体意识，自觉增强依法履职的责任感和使命感，摆正监督责任主体的位置，勇于担当、主动作为，对人民赋予的权力不滥用、不弃用，树立起人大应有的“权力观”。同时，自觉接受和坚持党的领导，坚持重大事项向党委请示报告的工作制度，涉及重大监督事项、重点监督工作、重要监督活动以及监督工作中遇到的重大问题应及时向党委请示报告，批准后依法组织实施，确保人大监督的正确方向。三是，“一府一委两院”要增强人大意识，“一府一委两院”要不断强化主动接受人大监督的意识，积极配合人大常委会开展的执法检查、专题调研、代表视察等活动，主动向人大及其常委会报告工作，要认真贯彻执行人大及其常委会所做的决议、决定，认真研究审议意见，切实支持人大工作，维护宪法和法律权威。

2.精选监督主题，抓住重点有效突破。省級人大及其常委会要围绕省委的重大战略决策谋划工作、确定重点、开展监督，要着眼维护宪法权威和民生热点难点选好题。具体而言，精选监督主题要着眼于以下五个方面的工作：一是，在强化对行政权力运行的全程监督方面，完善好、实施好省人大常委会讨论决定的重大事项，建立健全省政府重大决策出台前向人大报告制度，监督政府正确行使行政权力，推动法治政府建设。二是，在国有资产监管方面，建立健全省政府向省人大常委会报告国有资产有关情况的长效机制，解决长期以来人大对国有资产监督缺乏科学化制度安排、内容覆盖不够全面、工作程序不够规范、监督职能发挥不够充分的问题。三是，在预决算审查监督方面，建立全口径预决算审查监督制度体系，强化从预算编报到决算审查批复的全过程、全口径监督，探索人大引进第三方机构对部分财政专项资金使用绩效进行评价的机制，构建政府全口径预算在线监督系统，推进省级预算联网监督工作。四是，在司法公正监督方面，建议制定省人大常委会监督司法工作办法，加强对拟任法官和检察官资格审查和任后的履职情况监督，探索建立人大代表旁听社会影响大、人民群众反映强烈案件公开审判的机制。五是，重点围绕空气质量、食品安全、医疗卫生、土地征用、棚户区改造、社会救助、农村居家养老、公共服务等社会热点难点开展监督，主动发现问题、有效化解难题、积极回应关切。

3.健全监督制度，规范人大工作运行。一是，完善工作协调机制，建立人大常委会与“一府一委两院”工作联席会议制度，着力于监督与被监督双方重要工作安排的沟通衔接，增进理解和支持，在重大问题、关键问题上达成共识，形成各司其职、各负其责、齐抓共管的监督工作格局。二是，完善视察调研机制，视察调研要准备充分、严密组织，切实摆正监督者的位置，做到“三个结合”——调研课题与会议审议相结合、集中检查与暗访相结合、重点抽查与突击检查相结合，既要听被监督部门汇报，更要听群众的声音，确保视察调研的有效性和结果的可信性。三是，完善监督意见督办机制，人大及其常委会的决议、决定的执行和审议意见的办理，要坚持过程和结果监督并重，必要时组织专项视察，督促推进落实;“一府一委两院”的执行、办理情况要向常委会提交报告;坚持人大代表建议、批评和意见督办制度，结合专题调研、视察、代表约见等方式进行督办，增强办理实效。

4.拓展监督渠道，整合监督方式方法。一是，创新实践“刚性”监督。要在用足用好听取和审议工作报告、执法检查、视察和调查等“柔性”监督方式的同时，用好专项工作评议、专题询问、质询等“刚性”手段，并使之成为人大监督的常态方法。在手段的使用上，安排3～5个市县（区）人大先行试点探索，对“刚性”手段研究细化规范，分批安排市州人大监督人员现场观摩学习，待机制成熟后在全省推广。二是，探索开展履职监督。制定省人大常委会任命政府部门工作人员履职评议办法，在颁发任命书、宪法宣誓基础上，组织任前法律考试和现场全覆盖履职评议，填补任后监督“空白”。严格实行常委会组成人员审议发言履职登記机制，将发言情况记入其履职档案，作为评优评先和换届连任的重要依据。三是，强化全过程跟踪监督。重要政策出台或重大项目立项前，及早介入，避免决策失误;事中积极参与，建言献策，提醒纠偏;事后督促检查，抓好跟踪反馈。对全局性和长远性的重大问题，综合运用视察调研、听取专项工作报告、执法检查等多种方式，持续跟踪监督，一抓到底。四是，探索实施网上监督。积极探索运用互联网、微博、微信公众号等新媒体宣传效应，明确监督公开的内容、程序，促进监督公开规范化、程序化、制度化，保障代表和群众的知情权，打造“阳光人大”。五是，搞活专家咨询监督。针对立法、国有资产监管、经济和预算监督人才不足问题，分领域成立咨询专家队伍，扩展专家人选遴选范围，丰富咨询专家工作方式，健全专家联系服务机制。

5.加强自身建设，提升监督工作水平。一是，增强综合素质，提高履职能力。健全和坚持人大常委会学习培训制度，通过培训班、专题讲座、外出考察等“请进来”与“走出去”相结合的方式，组织人大代表、常委会组成人员、专委会组成人员和人大机关干部，相对集中地学习宪法、监督法等重点法律以及其他地市人大履行监督职能的先进做法和典型事例，不断提高其综合素质和依法履职能力。二是，完善机构设置，加强工作力量。根据地方立法和贯彻实施预算法的需要，不断规范和完善人大相关专门委员会和常委会工作机构设置，统一省人大同各市（州）人大组织结构，形成上下一条线，工作沟通畅通的格局。三是，落实激励奖惩，强化履职约束。探索建立监督法框架下启动问责性监督手段的机制，健全人大常委会组成人员履职考核通报制度、人大代表履职激励和退出机制;对无固定收入的代表执行代表职务给予经费补贴;表彰履职优秀代表;畅通“出口”，劝辞不能正常履职的常委会组成人员和人大代表，打破代表终届制度，激发履职活力。

（作者系四川省人大常委会研究室副主任）

〔责任编辑：徐雪野 田丹婷〕