“习近平新时代中国特色社会主义思想”笔谈 国家治理现代化视域下民主集中制研究

刘玉普

国家治理现代化是国家现代化的历史过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚持管党治党与国家治理有机结合，国家治理体系和治理能力现代化实现了重大飞跃，开创了国家治理的崭新局面。民主集中制是社会主义政治制度的最大特点，也是中国共产党最大的制度优势。作为国家治理体系现代化重要组成部分的民主集中制既包含民主与集中的良性互动，又包含民主与集中的有效融合。正确理解和把握民主集中制原则，对于提高党的执政水平和国家治理能力现代化具有十分重要的战略意义。

一、国家治理现代化及民主集中制的科学内涵

（一）国家治理现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，着眼于现代化，并以现代化为落脚点，揭示了现代化与国家治理有着密切的内在关系，现代化构成国家治理的题中应有之义。国家治理是对国家统治、国家管理概念的辩证扬弃，它的内涵比后者更丰富，更具时代性、开放性，也更具效能。在政治哲学的视域中，国家治理是一定的政治共同体为了推进公共利益、实现社会的发展和秩序供给而展开的一种实践性活动，它是共同体得以维续的重要环节，是社会秩序得以保障的基本前提。中国共产党对于现代化的认识，横跨了半个多世纪，我党提出国家治理体系与治理能力现代化是改革到了深水区的必然选择，也是全面实现现代化国家目标的关键一步。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”

（二）民主集中制

民主集中制，就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主集中制的民主，指的是党员和党组织意愿的充分表达和积极性创造性的有效发挥。民主集中制的集中，指的是全党智慧、力量的凝聚和行动的一致。民主集中制是民主和集中两个要素构成的有机统一体，不是民主制和集中制的简单相加。一方面，集中以民主为基础，没有广泛的民主就没有正确的集中。只有充分发扬民主，才能集思广益，形成正确的决策，最终实现真正的集中统一。另一方面，民主以集中为条件，没有正确的集中就不可能实现真正的民主。一切发展民主的措施，都不是为了削弱必需的集中，而是为了实现正确的集中。民主和集中相结合或相统一，实质上就是民主主体和集中主体、民主权利和集中权力即领导者权力相结合或相统一。所以，民主集中制的具体实现形式，必然要具体体现为民主主体和集中主体、民主权利和集中权力二者之间的具体结合方式和结合形式。由于民主主体和集中主体、民主权利和集中权力二者之间结合方式和结合形式的不同，因而民主集中制在其具体实现形式上，就应该包括和具体体现为以下三种不同性质特点的基本类型：民主制、集中制、民主集中制。

二、民主集中制与国家治理现代化的关系

综合考虑我国现阶段所处的形势，进一步将中国特色社会主义制度完善和发展，进一步推进实现我国治理体系和治理能力的现代化，这是我们国家在接下来的发展中进行更深一步改革发展的整体目标。民主对于一个社会主义国家来说，就是这个国家的生命，或者说是一个实行社会主义制度的国家治理能力推进到一定阶段的应当具有的含义。在施行社会主义制度的国家中，民主集中制的地位相当之高，它是发展社会主义民主的基石。在党中央的带领下，不断地将具有中国特色的社会主义制度推进到新的发展阶段，能够使国家治理体系和国家治理能力的现代化有明确的方向。民主集中制度是构成中国特色社会主义政治制度的重要原则，所以说这一制度和国家的治理现代化拥有十分紧密的关系。

（一）民主集中制是国家治理现代化的重要内容

党的十八届三中全会明确提出：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”2014年2月，习总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中，针对我国未来的国家治理的有关体系问题，做了相当程度的阐述和强调。自20世纪70年代末的改革开放以来，我党就已经开始从制度建设的角度思考国家治理体系问题，尤其是从组织制度和领导制度的角度。习总书记还对我国现在施行的领导制度做了一些阐述和强调，同时也对组织制度做了相当充足的点评和陈述。民主集中制作为我党的组织制度和领导制度，也是我国正在进行现代化的治理能力以及治理体系的极其重要的组成部分。世界上任何一个国家的治理体系和这个国家的治理能力都有着千丝万缕的联系，二者相辅相成，是这个国家制度水平和制度执行程度的体现。将实施民主集中制的能力提升到一个新的高度，作为两个现代化的重要组成部分，这一转变既是我党执政理念的又一重大发展进步，也是我们党对执政和社会主义建设在认知上的又一重要突破。也恰恰是从这一层面来讲，民主集中制作为中国共产党和中华人民共和国的根本政治制度，关乎我们党治理国家的成果。我们必须重视民主集中制的运用，这并不是空穴来风，而是改革对我们党、我们国家提出的要求。我们党每一项活动中的每一环都离不开民主集中制，因为这一制度是我国的核心制度。综上所述，对于民主集中制建设的进一步深度规范以及完善，一定能够使我们党内部的各项活动规范地开展，最终促进我国治理体系以及治理能力的现代化。

（二）民主集中制是国家治理现代化的制度内核

习总书记指出：国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相联、互相协调的国家制度。国家治理体系实际上就是当代中国经济发展的制度安排，管理结构和运行機制。而整个国家治理体系的建构和健康运行，都离不开民主集中制。民主集中制是国家治理现代化的制度内核。一是从社会主义在国家治理体系方面的经验教训来看，过去这一问题一直没有解决得很好，最主要的原因就是民主集中制遭到破坏，使党的领导削弱，没有形成健康稳定的体制机制。二是民主集中制是国家治理体系内各项社会制度运转的轴心。我国国家治理体系的本质特征是党的领导。民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，国家治理体系内各项制度都围绕民主集中制的状况而运转。三是民主集中制是国家治理体系运行的组织载体。国家治理体系是一个相互依赖有机联系的制度系统，形成自上而下、自下而上和横向互动三种轨迹的治理运行机制，这三种运行方式正是民主集中制的根本要求。只有健全和完善民主集中制，才能使国家治理体系运行更加健康。四是民主集中制是国家治理体系中各种关系正确处理的杠杆。在国家治理体系现代化建设中有许多复杂关系需要正确处理，处理得不好，会导致治理结构失衡，社会发展秩序需要通过加强民主集中制协调和统筹处理各种改革关系。五是从党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在健全和完善民主集中制上所做出的巨大努力来看，民主集中制正成为深化政治生态，健全党内政治生活，破解一把手监督难，加强党的集中统一领导，维护党中央领导权威，加强统筹协调，打破利益固化格局，攻克改革“硬骨头”的锐利武器。

（三）民主集中制是国家治理现代化的基本原则

第一，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了实践经验。2014年10月27日，习近平总书记在党中央第六次全面深化改革领导小组会议上的讲话中指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。……通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。”我们国家施行的社会主义协商民主制度是中国共产党群众路线的政治层面的最为突出的体现。第二，民主集中制在实现我国治理体系和治理能力现代化的过程中具有一定的制度优势。民主集中制既能广泛而充分地让广大人民群众的意见和建议得到反映，又能够实现全国各族人民意志的团结统一;不仅能够保障各个国家机关协调运转的高效性，还能够集中中坚力量做大事，实现了分散和集中的统一、进步和稳定的统一、活力与效率的统一。民主集中制将其取于历史宜于现实的优势体现得淋漓尽致。第三，民主集中制给我国治理体系和治理能力的现代化提供了现实有效的路径。我国拥有着和其他社会主义国家不太一样的国情，要想将我国的治理能力和治理体系推到一个新的发展阶段，也就是现代化的阶段，我们必须要矢志不渝地坚持走具有本国特色的政治发展道路。时刻认清党的领导、人民群众是国家的主人翁以及依法治理国家和我们所说的现代化三者之间的关系。民主集中制很好地实现了人民群众当家作主和中国共产党的领导的统一，依法治国是新的时代背景和国际环境以及经济条件下对我国的民主集中制所提出的迫切要求。综上所述，民主集中制是实现我国治理体系现代化的基本原则。

三、国家治理现代化进程中完善民主集中制的意义

在现阶段国家治理现代化的进程中我们不难发现，只有中国共产党才能引领中华民族实现伟大复兴，建设具有中国特色的社会主义现代化社会，这也是当代中国共产党人义不容辞的神圣使命。所以，坚持党的民主集中制组织原则，是保证党的决策民主、科学和保证党内团结统一的根本原则，也是保证党的路线、方针、政策正确贯彻执行以及国家经济建设和改革开放事业成功的根本保证，更是党组织具有凝聚力和战斗力的根本保证。

（一） 民主集中制是群众路线在党内政治生活中的具体运用

党的群众路线，概括地说是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。党对于人民群众的领导作用，就是给人民群众指出正确的前进方向，帮助人民群众自己动手创造美好的生活。党的领导工作的正确方法，就是将群众意见集中起来，到群众中去宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中检验这些意见是否正确。民主集中制所体现的方法，正是群众路线所要求的方法。按照民主集中制形成的决策，由于集中了集体的智慧，反映了多数人的意见，比较切合实际，执行中容易取得预期的成效。民主集中制是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学、合理、有效的制度，是党赖以存在和发展的最根本的制度保证，是我们党最大的制度优势。

（二）民主集中制是中国共产党长期执政的根本保证

我国实施的是中国共产党领导的一党执政和多党合作制度，中国共产党自执政以来已有六十多年的历史，事实胜于雄辩，这六十多年来我国取得的成就足以证明该制度是适合我国的国情的，是能够推动我国稳步向前发展的。在六十多年的执政过程中，我党坚持理论联系实际，从实践中不仅总结了很多的执政理念，并且将执政理念投入到实践当中去，使我国的执政制度不断成熟和完善。如此一来，如何避免一党长期执政所带来的党内思想老化和思想错误问题，是党内领导层集体以及党的总书记所面临的一项艰巨任务。为了解决上述问题，党内的领导层应当积极主动地进行思想解放，深入基层，思群众所思，想群众所想，集思广益，避免思想的陈旧和老化，实现思想的及时更新与进步。通过这些方式来避免失去外在政治压力造成的思想创新缺失问题。邓小平同志恰恰是看到了这一点，才会在1978年发起以真理标准为主的思想解放运动，邓小平同志认为这一问题与党和国家的命运具有紧密的联系，并且把思想解放的问题提到了相当的高度。可以这样说，没有1978年以来在很多问题上实行的民主集中以及广泛发起的思想解放，就不会有今天改革开放取得的成就。应当特别指出，在思想上求同存异，允许不同声音的存在，将有利于实现相对全面的民主和实现正确的集中。毛泽东思想的形成集合了多方面的因素，除了当时所处的时代存在其他政治力量的竞争外，允许党内人士不同思想间一定程度上的碰撞也是其中的重要因素之一。没有民主，便不可能有正确的集中。没有民主，便不可能正确地总结经验。

（三）民主集中制是提高党的科学化建设水平的现实需要

十八大报告谈到提高党的建设科学化水平时，首次提出“牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线”。中国共产党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴的重任。形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我党全面提高党的建设科学化水平。在国家治理现代化进程中，每一名共产党员，特别是党的各级领导干部，都应该认真学习民主集中制的基础理论，牢固确立民主集中制的观念，不断提高贯彻民主集中制的素质和能力，自觉运用民主集中制原则规范党委领导工作，保持自上而下的集中和行动的一致，保证党的路线方针政策的贯彻执行，将党中央的意志贯彻全党，通过民主集中制维护习近平总书记的核心地位和党中央的权威。增强各级党组织的凝聚力和战斗力，对促进党的科学化水平的提高，具有极其重要的现实意义。

四、国家治理现代化进程中民主集中制的完善路径

在实现国家治理体系与治理能力现代化的背景下，国家治理也赋予了民主集中制这一重要政治制度以新的内涵，执政党前所未有地肩负了更多的使命責任。因此，不断提高执政党的执政能力、完善政治制度也就成为国家治理现代化视域下执政党建设的重要任务。

（一）深化民主集中制的相关教育

首先，应该深化有关民主集中制的教育。要把能够彻底地贯彻执行民主集中制提到有关国家和党的前途与命运的高度那一层次来认识。我党的历史以及国际共产主义的运动史已经在不断地证明：“只要更好的坚持民主集中制，我们的事业就能蓬勃发展，不然就会遭遇挫败。”也如邓小平同志所言：“只要不能正确的执行民主集中制，那么不管是党和国家还是社会主义也都是可以变质的，从干部到个人也都可以变质。”所以正确地认识以及发展和坚持民主集中制的必要性，特别是对于增强那些党员和领导干部贯彻和坚持发展民主集中制的责任感和自觉性有着特别重要的意义。另外，要深化有关民主集中制中的基本理论上的教育。要使民主集中制作为一个系统的理论来掌握。一是要认真了解和学习有关马克思主义的经典作家对于民主集中制的概论，要深入学习民主集中制的起源与发展，充分了解和认识民主集中制在建党原则上的重大意义。二是要深入了解《关于党内政治生活的若干准则》《党章》与党中央关于民主集中制的一系列的明文规定，把握民主集中制的完整内容和规定要求。这也正是完善和发展以及正确贯彻民主集中制的条件和根本。

（二）完善民主集中制的决策机制

健全和完善的决策机制是保证党委切实贯彻执行民主集中制的重要一环。决策机制不健全，关于重大问题的界限不清楚，办事程序过于混乱，对党内生活肯定会产生不好的影响，进而党内的团结也会受到相应的影响，党的战斗力与凝聚力也会相应地被削弱。而要想实现决策机制的改革与完善，各党委成员应当主动加强联络与交流，加深成员之间的了解，增强集体的凝聚力，从而达到减少分歧的目的，进而使大家能够劲往一块使。为了使民主集中制更好地在我国得到贯彻实施，我们必须严格遵守 “集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，通过实践不断完善我国的有关制度，在实现决策规则全面化、提高决策水平与规范决策程序等多个方面，逐渐健全相关的工作制度;与此同时，中国共产党需要对集体领导工作的程序、议题的范围和要求、不合理操作应如何处罚等方面做出明确而具体的要求，从而保证大家更加高速、有效地遵守与实施。决策机制的不断发展与完善，能够从制度上保证民主集中制被更好地贯彻实施，从而推动党委工作的规范化与制度化，进而更好地发挥民主集中制在我们党的决策过程中所发挥的作用。

（三）加强民主集中制的制度建设

完善民主集中制中的制度，既是健全和兴盛民主集中制的题中应有之义，也是落实民主集中制的必要保障。邓小平同志曾经指出，制度是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的。以前实施民主集中制方面产生的各种过错，究其根本，主要还是“没有形成严格的完善的制度”。所以，深化制度的建设是非常重要的。完善民主集中制中的制度，一是要不断完善修复民主集中制中的基本制度;二是要大力建设完善民主集中制中的全部制度;三是要全力研究在新的不同的经济机构或者组织之中，党组织在执行民主集中制中的全部制度和程序。增强制度建设的一个基本目标，就是建设出一套完善的保障民主集中制能彻底贯彻执行的法度规范。就民主集中制规定一个根本条约，构成一套严格的规则体系，使民主集中制进一步程序化、规范化，从而拥有可操作性。完善民主集中制中的制度，应注意处理好三个方面的问题：一是要处理好制度中不够健全的问题，让制度拥有完满性。例如对集体领导的制度，应着重于研究、改善集体决策的方式和程序，持续完善制度的内容，使其能够跟上市场经济的快节奏和高效率。二是要处理制度中过于规则化的问题，加强制度的可控制性。同时在这个情况中，应着重于探索关于民主集中制贯彻落实的程序化决定。例如决定方式，就要清楚对议题的确定、会前准备、议事规则、表决方法、决策的落实和监督检查等。这样实施起来就会有较强的可控制性，容易使制度的问题落到实处。三是要处理制度分类不同的问题，使制度拥有条理性。因为在市场经济的条件下，党组织所在的层次和职责也不完全一样，所处的层次也不太一样，条件和环境也有区别，因此，要探索讨论不同类别、不同层次的落实民主集中制的完整制度。只有这样才能够贯彻民主集中制而不至于流于形式。

（四）增强民主集中制的法治保障

民主集中制是坚持党的领导、全面推进依法治国的基本原则。法律是治国之重器，为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，这就要求以法治的精神运用民主集中制，以维护中央的权威、维护全党全国团结统一。在贯彻民主集中制的问题上，因为责、权不明确，集体领导制度不健全，专断无约束等，会导致无法可依，需要靠法规和党章建设来解决。在国家治理渐趋现代化的新形势下，要以法治精神运用并发展民主集中制。习近平总书记在十八届四中全会上指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”要始终把党的领导深入贯彻到依法治国当中去，要坚持党把握全局、统筹各方的领导地位，协调法制建设过程中各个领域的工作。要想切实实现党对法制建设的改善工作，进一步将党对法制建设的领导水平推向新高度，我党首先要始终坚持依法治国和依法执政，以确保党的各项活动是在宪法允许范围内进行的。其次，应当严格按照党章实现对党的管理，充分发挥各级领导干部和组织在法制建设当中的作用，做到人尽其力。最后，要致力于民主集中制相关的法制建设，避免在发展中民主或集中任一层面的缺失，并且通过立相关的法律来规范上述制度，来使我国所实施的民主集中制度发挥其应发挥的作用，最终实现中华人民共和国治理能力的现代化。

综上所述，在推动我国治理体系以及治理能力现代化的进程中，坚持民主集中制原则是十分必要的。没有民主集中制的治理体系和能力的现代化对于社会主义有百害而无一利，也是背离党的初心和使命的，是不符合时代发展的。所以说我们国家所努力推行和实现的治理能力的现代化建设，在本质上说即是矢志不渝地坚持民主集中最終实现的现代化。

（作者系国家京剧院副院长）

〔责任编辑：徐雪野〕