教育股份制发展的矛盾性困境与突破

[摘要]民办教育对资本的需求催生了教育股份制。教育股份制改革长期而复杂，其发展面临着诸多矛盾。教育股份制需要在创新发展中完善。股份制民办学校要建立利益协调制衡机制，完善法人治理结构，坚持内涵建设与外延发展的统一，拓宽融资渠道，推进学校章程建设，做好自我调适。政府也要及时作为，推进教育立法完善，发挥好监督管理职能。

[关键词]教育股份制 民办学校 矛盾性困境 分类管理 公益性

[作者简介]曹振国（1976- ），男，江苏丰县人，九州职业技术学院，副研究员，硕士。（江苏 徐州 221116）

[课题项目]本文系2017年度江苏省高等教育教改研究课题（重点课题）“高职院校办学体制机制改革与创新研究”（项目编号：2017JSJG437）和2017年度江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“高职院校学生党员教育有效性研究”（项目编号：2017SJB1063）的研究性成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）12-0106-04

20世纪80年代，股份制开始进入中国。随着改革开放的不断深入，特别是《中华人民共和国公司法》颁布实施后，股份制在中国快速发展，逐步涵盖各个领域。股份制是一种融资与投资的手段，这种融资手段可以支持任何产业，支持教育产业的发展便形成了教育股份制。股份制在经济领域的成功应用为教育体制改革提供了借鉴。

一、民办教育对资本的需求催生教育股份制

办学经费的有效保障是民办学校健康发展的前提条件。随着民办教育的不断发展，国家对民办学校的管理日趋规范，各项办学条件要求日益具体，标准逐步提高。民办学校系利用非国家财政举办，办学资金主要来源于举办者投资和学费收入，经费来源相对单一。经费紧张成为制约和影响民办学校健康发展的瓶颈。借助于股份制的灵活优势，可以集中社会闲散资本，多元化筹集办学资金，取得社会资本的使用权，变闲散资本为规模资本。利用股份制形式募集资金，可以很好地解决民办教育发展的资金问题。

国家对民办教育的发展积极扶持，《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）等系列文件相继出台，在政策层面不断探索民办教育资金筹措形式，促进了教育股份制改革。

20世纪90年代，股份制开始在我国教育领域试行。进入21世纪，教育股份制学校数量不断增多，其中以民办高职院校居多。

二、教育股份制：矛盾博弈的现实困境

随着教育股份制不断发展壮大，有效促进了民办教育良性发展，同时，也遇到了很多问题。

1.资本逐利性与教育公益性的矛盾。逐利性是资本的根本属性。股份制产生于经济领域，作为一种资产组织形式，利益激励是股东投资的主要动力，教育领域也不例外。我国民办教育的基本特征是投资办学，而不是捐资办学。股东投资办学是要求回报的。

2017年9月，修订后的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《修正案》）正式实施，对民办学校做分类管理，要求民办学校做出营利性与非营利性选择，国家区别政策对待。民办学校选择非营利性有可能属无奈之举：一方面，举办者追求办学利益，要求回报；另一方面，举办者又担心选择营利性而无法承担相关政策、税收等压力。这种情况下，一部分民办学校会选择“非营利”，以“非营利”之名行“营利”之实，实现隐形收益。公益性是教育事业的属性。无论是公办教育，还是民办教育，都具有这一行业特点。如果没有利益回报，股东就会缺乏投资办学的动力；如果过于强调利益回报，就会损害办学的公益属性。资本逐利性与教育公益性博弈是教育股份制发展过程中无法回避的矛盾。

2.办学经费需求与办学控制权保障的矛盾。教育需要长期持久的大额度投资。民办学校在办学过程中需要不断追加投入，以維护学校正常运行，保障办学条件不断完善。股份制民办学校无论是在创办初期，还是在办学过程中，都难以得到国家财政的常规性支持。在股东初期投入之后，仅仅依靠学费收入无法满足民办学校发展需要，民办学校面临办学经费不足的困境。继续扩大股份、筹集社会资本是保障股份制民办学校健康发展的出路。

根据现行法律法规，民办学校资产必须全部过户到学校法人名下，举办者不拥有资产所有权。在民办学校创建和发展过程中，举办者付出了大量心血，投入了大量货币资本、人力资本等。如果动摇了对学校的管理权，那么对举办者将是沉重打击。而扩大股份，必然会带来原有股权的稀释，改变原有股权格局。随着股权调整，办学控制权也会发生相应变化，这是学校举办者不愿看到的。为保障办学控制权，举办者往往不愿通过扩股的形式募集资金。民办教育发展面临办学经费需求与办学控制权保障的矛盾。

3.追求规模效益与提高办学质量的矛盾。股东投资追求利润，希望在最短的时间里获取最大的效益，实现资本利润最大化。民办学校收入来源于学生学费，学费标准依据教育市场情况、办学水平高低而定，并经教育主管部门核准，具有一定的稳定性，不能随意提高。因此，扩大办学规模、增加在校生人数成为实现利润短期内回报的较好途径。

如果在校生规模扩大，办学条件也应随之改善，以确保办学质量不受影响，这是教育规律的基本要求。民办学校想在教育市场竞争中取胜，既要有良好的办学效益，以保障有资金基础持续投入改善办学条件；又要保障办学质量不断提升，树立学校品牌。但股份制民办学校往往追求规模效益，走扩大办学规模的外延发展之路，与提高办学质量的内涵发展相悖，陷于矛盾性困境。办学规模的急剧扩张，会带来师资短缺，图书资料不够，以及教学、实验、生活等各类场地不足等问题，这必然会影响办学质量提高，甚至导致教育教学质量下降。

4.营利性与非营利性选择的矛盾。分类管理制度下，国家“积极引导社会力量举办非营利性民办学校”，对营利性与非营利性民办学校在政策上区别对待，在土地购置、税收、财政补贴、基金奖励等诸多方面向非营利性民办学校倾斜。股份制民办学校举办者考虑到学校生存发展，为获得更多政策支持，多会选择非营利性。但《修正案》对非营利性学校举办者的合法权益保护不足，选择非营利性，意味着股份制民办学校举办者不再拥有“财产收益权”和“剩余财产所有权”。

虽然《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》明确非营利性民办学校终止时，“民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励”，但奖励或补偿的有关规定尚未细化，学校举办者对此心存疑虑。股东投资办学，既有教育情怀，也有利益诉求。选择营利性，意味着政策压力大、民众认可度低等问题，在市场竞争中举步维艰；选择非营利性，意味着放弃办学收益权及剩余资产所有权。在营利性与非营利性的选择前，举办者徘徊不定。

三、教育股份制健康发展的路径构建

教育股份制需要在创新发展中完善。一方面，需要学校自我约束、自我调适，在矛盾性困境中寻求突破；另一方面，需要政府作为，完善教育立法，发挥好监督管理职能。

1.完善利益协调机制，坚持经济利益与社会效益的统一。教育的本质属性是公益性，民办教育也不例外，其提供的教育服务属于准公共物品，具有正外部性、非商业交易性、社会外溢性等公益性特征。坚持教育的公益属性，意味着无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。办学的公益性与营利性之间并非不可调和。股份投资只是办学的资产组织形式，不能以此否认教育的公益属性，要建立相应的利益协调机制。

一是办学主体应制定股份制办学章程。在章程中明确股东投资办学取得回报的途径、标准及条件，从学校制度层面实现利益表达与分配的合理合规性，同时也实现对利益的有效约束。二是从办学目的出发，规范办学行为，实现社会效益。办学的目的是为社会培养人才，服务地方经济发展。学校办学要遵循教育教学规律，恪守学术规范，保护师生权益，调动广大师生积极性，实现社会效益最大化；要建立教代会、学代会制度，形成相应的利益制衡。三是加强党的领导。进一步加强民办学校党建工作，强化党对民办学校的政治领导地位，推动民办学校把党组织建设有关内容纳入学校章程，健全党组织参与决策、监督机制，保障民办教育的社会主义办学方向。

2.完善法人治理结构，形成权力制衡机制。股份制民办学校要进一步完善法人治理结构，切实推进管理体制改革，制定办学章程，成立股东大会、董事会、监事会，实行董事会领导下的校长负责制。

股东大会由全体股东组成，是民办学校的最高权力机构，涉及学校章程修改、股份处置等重大问题时需经股东大会通过。董事会由学校举办者，股东选举产生的代表、校长、党组织负责人及教职工选举产生的代表组成。董事会是学校的决策机构，研究决定学校重大问题，负责学校顶层设计，制定学校发展规划，筹集办学经费，行使学校法人财产权和决策权。校长由董事会聘任，在董事会的领导下开展工作，负责学校的日常教育教学及行政管理工作，行使学校经营管理权。监事会由股东代表和教职工代表组成，并邀请地方教育主管领导参加。监事会负责监督董事会运作，督促办学经费足额投入，同时对校长执行董事会决策的情况、学校办学质量等履行监督职能。

通过完善法人治理，股份制民办学校的决策权、经营权、监督权既相互独立，又相互统一和制衡，不断规范办学行为，为学校经费筹集、办学质量提升、办学公益性保障奠定制度基础。

3.坚持质量第一，适度扩大规模。发展民办教育的核心价值是满足社会多样化教育需求，提供优质教育选择。教育教学是学校的中心任务，股份制民办学校要在激烈的教育市场竞争中立于不败之地，就必须处理好教育教学与资本运营的关系。

办学规模必须依据办学条件确定。办学规模扩张必须具备师资、场地、设备、经费、生源等几方面条件。要充分认识到加强内涵建设是提升股份制民办学校办学质量、扩大股份制民办学校办学影响力的根本途径。坚持适度发展、稳步扩张，保持外延扩张与内涵建设相协调，是股份制民办学校健康发展的重要条件。

4.拓宽融资渠道，加强制度保障。面对发展资金需求，股份制民办学校要努力拓宽融资渠道。一是继续扩大股份，吸收社会资金。在学校章程中明确后期投入股份与初始股份的权益要有所差别，以适当保护举办者及原股东的利益。二是借助《修正案》平台，努力争取政府闲置资产、财政补贴、基金奖励等方面的支持。三是成立学校基金会，接受社会各界特别是校友捐赠。四是大胆尝试新型融资方式。借助BOT融资、融资租赁等方式，学校实现物为我用，合作企业获得资本收益，实现双赢。还可利用信托融资的方式在学校教职工中融资，使教职工有一定收益。这样，既能有效减轻学校的办学经费压力，又不会带来股权稀释。

股份制民办学校要切实做好章程建设。办学章程是学校的基本法，在章程中应明确举办者、股东、教职工、学生各自的权益。举办者或其代表可作为当然董事进入董事会，通过董事会实现对学校的决策权、控制权。通过章程建设、制度规范，解除举办者对融资释权的后顾之忧。

5.加强政策规范，强化监督管理。股份制民办学校的发展离不开四个方面的贡献：一是举办者创建学校，实现学校从无到有，这是学校发展的前提；二是股东投资，解决了办学经费，这是助力学校快速发展的重要条件；三是全体教职工共同努力，这是学校健康发展的关键；四是学生支付学费，为学校提供了源源不断的发展资金，这是办学积累的主要来源。国家要加强对民办学校的管理，出台相关政策时既要考虑举办者与股东利益，也要考虑师生权益，确保举办者认可、股东接受、师生受益、社会满意。

细化分类管理的区别性政策。根据《修正案》，地方政府应尽快制定相关实施细则，主要包括两个方面：一是国家对民办学校扶持和奖励的具体规定，特别是针对营利性与非营利民办学校的区别性政策如何具体实施；二是非营利性民办学校终止时给予出资人“补偿或奖励”的具体办法。只有地方政府尽快出台有关政策细则，股份制民办学校举办者才能从分类管理的矛盾困境中走出来，依据相关政策、学校发展状况、股东及教职工意愿做出营利性与非营利性选择。

强化对民办学校的监督管理。分类管理后，对非营利性民办学校，教育主管部门要通过财务账户监督、定期审计制度、信息披露等方式加强监管，杜绝其隐形收益；对营利性民办学校，教育主管部门要督促其尊重教育规律，真正把教育教学放在第一位，服务社会经济发展，实现社会效益与经济效益相统一。同时，民办学校也要自加压力、自我规范、自我约束，以促进学校健康可持续发展。

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