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职业教育办学体制改革40年回顾与展望

2018-05-14万卫

教育与职业(下) 2018年6期
关键词:职业教育改革

[摘要]改革开放40年来,我国职业教育办学体制改革经历了全面恢复期、改革初期、改革深化期三个阶段。当前职业教育办学体制存在着办学主体较单一、办学管理体制不顺、院校办学自主权未落实等突出问题。未来我国职业教育办学体制改革的基本方向是:以发展民办职业教育为突破口,强化办学管理体制改革,建构政府职能转变的实现机制。

[关键词]职业教育 办学体制 改革

[作者简介]万卫(1979- ),男,湖南衡阳人,湖北工业大学职业技术师范学院,副教授,博士,硕士生导师。(湖北 武汉 430068)

[基金项目]本文系2017年教育部人文社会科学研究青年基金项目“混合所有制职业院校共同治理的实现机制与制度环境研究”的阶段性研究成果。(项目编号:17YJC880094,项目主持人:万卫)

[中图分类号]G719.21 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2018)12-0019-06

办学体制既是职业教育体制的重要组成部分,也是职业教育体制改革的关键,其主要解决“谁来举办职业教育”这一问题。改革开放40年来,我国职业教育办学体制改革取得了重大成就,但仍任重而道远。回顾职业教育办学体制改革走过的40年历程,反思其存在的问题,进而确立改革的方向,具有重要的意义。

一、职业教育办学体制改革的进程

1978年,党的十一届三中全会召开,我国社会主义建设事业翻开了全新的一页,职业教育也迎来了发展的春天。纵观职业教育办学体制改革走过的40年,根据改革程度的不同可将其分为全面恢复期、改革初期、改革深化期三个阶段。

1.全面恢复期:1978—1984年。1978年,中国共产党召开十一届三中全会,提出“全党工作的着重点应该从一九七九年转移到社会主义现代化建设上来”。这为职业教育重新焕发生机创造了政策条件,标志着我国开始全面恢复原有的职业教育办学体制。为此,国家采取了多种措施以促进职业教育事业的发展,例如调整中等教育结构、兴办职业高中、恢复与发展技工教育和职业培训等。

这一时期职业教育办学体制呈现的特点如下:第一,办学主体单一。我国实施中等职业教育的学校有中等专业学校、技工学校和职业高中。中等专业学校由国务院各业务部门举办,技工学校由劳动部门举办,职业高中则由各地政府部门举办。可见,职业教育由政府包办,办学主体单一。第二,办学形式简单。中等职业学校主要开展学历教育,依靠自身的力量培养人才,日常办学比较封闭,尚未形成“开门办学”的观念。因此,职业教育的办学质量总体不高,难以适应现代化建设的需要。第三,办学经费来源狭窄。中等专业学校的办学经费从国务院各业务部门的行政事业费中支出,技工学校的办学经费从厂矿、企业税后留利中支出,职业高中的办学经费则从各地财政经费列支。可见,职业教育的办学经费主要由政府部门提供,财政供养的压力较大。第四,办学管理呈现条块分割。例如,根据领导关系的不同,中等专业学校分为部属学校和地方学校,分别由有关部委和省市有关业务部门进行管理。条块分割导致职业学校只为本部门培养人才,规模较小,难以实现较高的办学效益。办学体制的全面恢复促进了职业教育事业的发展,不仅为我国现代化建设事业培养了大量的技术技能型人才,也为下一步的改革奠定了坚实的基础。可以说,这一时期我国在职业教育办学体制方面完成了承前启后的任务。

2.改革初期:1985—1991年。1985年,中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》),标志着我国拉开了职业教育办学体制改革的大幕。随着社会主义现代化建设事业的蓬勃发展,我国“迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者”。《决定》明确提出:“发展职业技术教育,要充分调动企事业单位和业务部门的积极性,并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”民办职业教育进入发展的春天,我国开始进入职业教育办学体制改革的初期。国家在大力发展公办职业教育的同时,采取措施鼓励社会力量举办职业教育,不仅在法律上明确了民办职业教育的法律地位,还要求政府“尽力帮助解决社会力量在办学中存在的困难,对办学成绩卓著者给予表彰和奖励”。

这一时期职业教育办学体制呈现的特点如下:第一,民办职业教育获得了初步发展。1980年,中共中央转发的全国劳动就业会议文件提出,职业技术学校“国家可以办,厂矿企业可以办,集体、个人也可以办”。民办职业教育迎来了发展的曙光。随着《决定》的公布,社会力量纷纷涉足职业教育,办学主体多元化的格局开始形成。第二,职业技術培训蓬勃发展。《1991年全国教育事业发展统计公报》显示,是年“全国各种成人技术培训学校(班)(未包括劳动部门举办的各种就业训练中心和厂职工培训)共招收学员3718万人次”。职业培训与学历教育比翼齐飞,职业教育的办学形式开始多样化。第三,办学经费的来源增加。学费成为民办职业教育办学经费的主要来源,这不仅开了学生缴费上学的先河,还拓宽了职业教育办学经费的来源渠道。

我国改革职业教育的办学体制,增强了职业教育的办学活力,在很大程度上扭转了中等教育结构不合理的局面,为经济社会的发展培训了大量的技术技能型人才。我国在这一时期的努力,为深入改革职业教育的办学体制奠定了坚实的基础。

3.改革深化期:1992年至今。1992年,江泽民同志在党的十四大报告中明确提出,“鼓励多渠道、多形式的社会集资办学和民间办学,改变国家包办教育的做法”,这表示中央已经充分认识到原有办学体制的局限性,决心进行范围更广、程度更深的变革,标志着我国职业教育办学体制的改革进入深水区。1993年,中共中央、国务院正式印发了《中国教育改革和发展纲要》,提出“要加快步伐,改革包得过多、统得过死的体制,初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。为了促进民办教育的发展,我国相继出台了《中华人民共和国社会力量办学条例》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等法律法规。在这样的政策背景下,民办职业教育进入快速发展的时期。

这一时期职业教育办学体制呈现的特点如下:第一,办学主体日益丰富。公办职业院校的办学主体有教育部门、其他部门和地方企业;民办职业院校的办学主体既有个人,也有法人实体。根据《中国教育统计年鉴2014》的数据显示:2014年我国有普通中等专业学校3536所,其中民办普通中等专业学校867所,约占总数的24.52%;中等职业学校在校学生数1416.3万人,民办中等职业学校在校学生数189.5万,约占总数的13.34%。第二,办学形式日益多样。根据产权的不同配置,职业教育领域出现了国有民办、民办公助、公办民助等多种办学形式。办学形式的多样化,不仅优化了职业教育的资源配置,还极大地增强了职业教育的办学活力。经验表明,产权层面的变革帮助职业院校重新焕发了生机。随着混合所有制改革在职业教育领域的深入推进,办学形式还将进一步丰富。第三,办学经费日益拓展。我国职业教育办学经费来源有财政性教育经费、社会捐赠经费、事业收入及其他收入。根据《中国教育经费统计年鉴2014》的数据显示:2014年我国中等专业学校经费收入为96284503千元,其中财政性教育经费81114653千元,社会捐赠经费204085千元,事业收入11197056千元,其他收入3253150千元。第四,条块分割的局面有所好转。20世纪90年代以来,通过合并、划转等多种方式,我国职业教育条块分割的局面有所好转。当前,我国职业教育的管理主要以块为主,这有利于地方政府统一管理职业院校,提高了地方政府举办职业教育的积极性。我国持续深化职业教育办学体制改革,提高了职业教育的办学质量,增强了职业教育的吸引力,既为现代职教体系的最终建立创造了条件,也为中华民族的“制造强国梦”提供了丰富的人力资源。

二、职业教育办学体制存在的问题与反思

改革开放40年来,职业教育办学体制改革取得了巨大的成绩,但从实践来看,职业教育依然落后于经济社会的发展。因此,我们应该重视职业教育办学体制存在的问题,并反思其原因。

1.问题描述。总的来看,职业教育办学体制存在的问题还比较突出,制约了职业教育的健康发展。我国职业教育办学体制存在的问题主要有以下几个方面:第一,办学主体单一的格局尚未得到根本扭转。从现实来看,民办职业教育尚未成为我国职业教育体系的重要组成部分。一方面,民办职业教育的规模呈现萎缩的态势。根据2014—2016年全国教育事业发展统计公报的数据显示,我国民办中等职业学校的数量、招生数、在校生数一直在减少。换言之,民办中等职业教育的办学规模正在萎缩。另一方面,民办职业教育的质量总体不高。影响民办职业教育质量的关键因素有内部管理、课程、师资等。从内部管理来看,民办职业院校“家族化”管理的色彩依然很浓,科学管理难以取得实质性进展。从课程模式来看,学科课程还在民办职业院校占据着主导地位,课程改革的任务还很繁重。从师资队伍建设来看,民办职业院校教师的流动性大。可见,尽管职业院校的办学主体日益丰富,但尚未从根本上扭转办学主体单一的格局。

第二,办学管理体制尚未完全捋顺。当前,条块分割依然严重困扰着职业教育的发展。一方面,中央政府与地方政府的关系比较模糊。从法律上看,中央政府与地方政府对于高等职业教育管理权限划分是比较清晰的。《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定:“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理……县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”《中华人民共和国高等教育法》第十三条规定:“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”可见,不论是《中华人民共和国职业教育法》还是《中华人民共和国高等教育法》,都将职业教育管理的主要权力赋予地方政府。然而,从实际运作来看,中央政府对高等职业教育管理得还比较细。另一方面,教育部门与其他部门之间的关系比较模糊。目前,我国职业教育实行的是多元管理体制,从某种程度上说,它导致中等职业教育管理的条块分割比较严重,制约了职业教育资源的优化配置,影响了政府功能的正常发挥。

第三,院校办学自主权尚未全部落实。职业院校的办学自主权有所扩大,但尚未全部落实。一方面,高等职业院校的办学自主权还需拓展。《中华人民共和国高等教育法》规定,高等学校享有的权利包括“自主调节系科招生比例;自主设置和调整学科、专业;自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;自主开展科学研究、技术开发和社会服务;自主开展与境外高等學校之间的科学技术文化交流与合作;自主确定内部组织机构的设置和人员配备,评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配;自主管理和使用学校财产”。然而,高等职业院校在教师聘用、财产使用等方面的权力还较少,需要经过政府部门的严格审批。另一方面,中等职业学校的办学自主权亟须增强。当前,中等职业学校缺乏办学自主权,地方政府对其实行的是事无巨细的微观管理,如中等职业学校专业招生比例需要经过地方教育部门的严格审查。职业院校缺乏办学自主权,导致其办学体制比较僵化,办学活力不足。

2.原因分析。我们认为,影响我国职业教育办学体制的因素主要有:第一,发展民办职业教育的障碍较多。从法律的角度看,尽管国家修订了《中华人民共和国民办教育促进法》,但仍无法满足民办职业教育实践的需要,主要表现在民办职业教育法律体系不完善、政策性文件代替法律、法律条文本身存在缺陷。政策法规的不完善,制约了民办职业教育的发展。例如,尽管混合所有制职业院校已在我国兴起,但依然难以确定自己的身份,导致人们参与改革的动力严重不足。从政府的角度看,政府对民办职业教育缺乏有效的支持。较近的一项调查显示,人们普遍反映政府对民办职业教育发展的支持率较低,办学经费、招生、教师待遇等问题尤为突出。政府支持的不到位,导致民办职业教育难以适应激烈的市场竞争。另外,社会地位不高、人才流失严重、发展不规范、办学成本高等问题也困扰着民办职业教育的发展。可见,发展民办职业教育的障碍还比较多,急需人们努力突破。

第二,调整办学管理体制的条件还不成熟。职业教育办学管理体制改革的关键是处理好中央政府和地方政府、教育部门和其他部门的关系,实质是对利益格局的重新调整。当前,学者们对于职业教育办学管理体制的调整提出了一些建议,如有人主张设立由行业、教育、人力资源和社会保障等部门组成的国家职业教育专家咨询委员会。总的来看,职业教育办学管理体制的调整属于强制性制度变迁,其基本特点是:政府是制度变迁的主体,程序是自上而下,具有激进性。换言之,职业教育办学管理体制的调整需要具备一定的条件,关键在于政府是否具有制度变迁的动力。应该来说,目前调整办学管理体制的条件还不成熟。

第三,政府职能转变的实现机制还需建构。职业院校落实办学自主权的核心是处理好政府与学校的关系,这就要求政府转变职能,而职能转变的难点在于构建机制。首先,公共服务职能滞后。长期以来,我国政府对职业教育重管理而輕服务。在这样的条件下,我国民办职业教育的发展遇到了许多棘手问题,如民办职业院校教师的养老保险问题等。其次,公共服务方式单一。我国政府既是公办职业院校的举办者,又是管理者、办学者。换言之,政府将职业教育的多种权力集于一身。最后,公共投资不足。随着国家财力的持续改善,我国职业教育的财政性支出有所提高,但总体来看,职业教育的办学经费还不充足,有些地区教师的工资甚至很难得到保障。

三、职业教育办学体制改革的方向

我国职业教育办学体制改革的基本方向是:以发展民办职业教育为突破口,强化办学管理体制改革,加快建构政府职能转变的实现机制。

1.以发展民办职业教育为突破口。随着社会主义市场经济体制改革的深入,我国职业教育办学体制发生了重要变化,但总体来看,职业教育办学主体单一的格局尚未根本扭转,急需大力发展民办职业教育。发展民办职业教育对于完善我国职业教育办学体制具有重要意义:

第一,满足人民群众日益增长的职业教育需求。2012年,我国经济进入新常态,经济增长从高速转变为中速,人工成本大幅增长,改革全面深化,这些都激发了职业教育的巨大需求。首先,经济转型升级需要大量的高技能人才。虽然我国是世界重要的制造大国,但还不是制造强国。究其根源,我国缺乏一支高素质的技能大军。当前,我国正在从世界制造大国向制造强国转型,这就要求加快高素质技能型人才的培养。其次,企业提高竞争力需要大量的高技能人才。为了在激烈的市场竞争中获得比较优势,企业必须提高竞争力。在用工成本高企的条件下,一方面,企业可以提高全要素的生产率,减少用工规模;另一方面,企业可以增加用工规模,但员工必须创造大于成本的价值。可见,不论企业如何选择,都要求劳动者提高技能水平。最后,全面深化改革激发了群众的职业教育需要。经验表明,人们不愿意接受职业教育的原因是复杂的,我国劳动力市场的制度分割是重要因素。随着全面深化改革的推进,劳动力市场的制度分割正在消除。换言之,劳动者只要接受职业教育,就有“人生出彩的机会”。

第二,缓解职业教育办学经费不足的压力。办学经费不足的问题长期困扰着我国职业教育的发展。2012年以来,国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重都达到了4%,职业院校的学生也缴费上学,这些虽然部分缓解了职业教育办学经费不足的压力,但未从根本上扭转职业教育办学经费不足的局面。政府的财力是有限的,大幅度提高职业院校的学费水平也不现实,这就要求职业教育必须扩大办学经费的来源渠道。从某种程度上说,民办职业教育的蓬勃发展将从根本上解决职业教育办学经费不足的难题。

第三,强化职业教育体系内部的竞争机制。从发展理念来看,公办职业院校主要还是面向政府办学,学校领导的主要任务是向政府争取办学资源;从发展动力来看,公办职业院校的教师聘任制、绩效工资制等制度还很不完善,没有取得应有的效果;从发展效率来看,公办职业院校“行政化”的现象突出,机构臃肿、人浮于事的问题比较棘手。可见,公办职业院校的办学活力严重不足。民办职业教育与公办职业教育的共同发展,强化了职业教育体系内部的竞争机制,有利于职业教育市场的最终建立。

2.强化办学管理体制改革。职业教育的发展需要良好的办学管理体制。随着职业教育办学管理体制的改革,条块分割的局面有所改善。然而,职业教育的办学管理体制尚未完全捋顺,需要人们积极创造条件。改革我国的职业教育管理体制应该从多方面着手:

第一,解决好路径依赖问题。改革开放以来,我国职业教育管理体制逐渐从“条块分割”向“以块为主”转变。经过多年的努力,职业教育“条块分割”的局面有所好转,但依然存在许多突出的问题。因此,我国职业教育管理体制的改革能否向前推进,不仅取决于改革者的决心和勇气,还取决于改革者能否解决好路径依赖的问题。

第二,发挥政府在改革中的主导作用。我国职业教育管理体制的改革已经走过了40年,这是政府和社会力量共同努力的结果。从历史的角度看,我国职业教育管理体制改革肇始于《决定》的颁布。在此之前,许多学者已经呼吁对职业教育的管理体制进行改革。可见,社会力量是职业教育管理体制改革的重要推动者,但政府依然是其中的关键力量。也就是说,要推动职业教育管理体制变革,政府必须积极发挥主导作用。

第三,增强政府进行制度变迁的动力。一方面,政府应该看到职业教育管理体制改革所要付出的成本。职业教育管理体制改革的成本包括改革方案的制订成本、改革的实施成本、改革的摩擦成本等。另一方面,政府应该看到职业教育管理体制改革所带来的收益。道格拉斯·诺思认为,制度变迁具有自我强化机制,包括学习效应、协调效应、适应性预期等。如果人们选择正确的制度变迁路径,就会获得普遍的收益递增。反之,人们的收益就会递减。因此,对于职业教育管理体制改革,政府既要考虑付出的成本,又要谨慎选择改革路径,以增强改革的动力。

3.建构政府职能转变的实现机制。办学自主权是职业院校发展的基础。当前我国政府通过转变职能,扩大了职业院校的办学自主权。政府转变职能需要一定的实现机制。建构政府职能转变的实现机制可以从多个方面努力:

第一,强化公共服务职能。管理不仅是决策,还是服务。在职业院校发展的过程中,政府既要加强宏观政策的指导,又要做好相关服务工作。当前职业院校的发展还面临着许多突出的问题。例如,针对“双师型”教师数量严重不足的问题,一方面,政府应该尽快制订“双师型”教师的资格标准。从某种程度上说,标准的缺乏已经严重影响到职业院校“双师型”教师队伍的建设。另一方面,政府应该制订措施以改善教师待遇。

第二,创新公共服务方式。20世纪70年代,西方国家开始探索公共管理社会化,这不仅减少了财政开支,还提高了政府的行政效率。在我国基础教育领域,地方政府首先尝试进行委托管理,有效地增强了教育公平。在职业教育领域,甘南县政府将甘南县职教中心委托给齐齐哈尔工程学院管理,取得了良好的社会效果。可见,政府创新公共服务方式,能够有效提高职业教育的资源配置效率。

第三,增加公共投资。职业教育是提高就业、改善民生的重要途径。与其他国家相比,我国职业教育的投入结构还不够合理。从目前来看,企业对职业教育的投入过少,而家庭承担的职业教育负担过重。在多要素约束的条件下,我国企业缺乏投资职业教育的动力,家庭也没有过多分担职业教育成本的基础和愿望,因此政府应加大对职业教育的投入。一方面,政府应该继续稳固并提高教育财经性经费占GDP的比重,扩大教育经费的供给总量;另一方面,政府应该改善教育体系内部的经费分配,增加职业教育经费的供给比率。

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