大数据驱动职业教育治理创新的现实困境、逻辑要义与突破路径

张培 南旭光

[摘要]传统的职业教育治理模式在实际运行中存在着因信息孤岛造成的治理过程数据失真、因信息黑箱拖滞造成的治理主体动力积聚、因信息不对称造成的治理决策失灵、因静态碎片化削弱了治理预期成效等现实困境。大数据则可以从不同角度变革职业教育治理环境支撑、改造治理网络系统、优化治理发展格局、激发制度政策创新等，从而成为职业教育治理创新的关键应用和新途径。建议应围绕推进职业教育整体动态协同治理设计与改革、建立职业教育开放性大数据管理系统与模式、汇聚职业教育多元主体参与治理智慧与共识、建构大数据驱动职业教育治理的框架与机制等设计突破路径，以期推进我国职业教育治理体系和治理能力现代化。

[关键词]大数据驱动 职业教育治理 现实困境 逻辑要义 突破路径

[作者简介]张培（1986- ），女，重庆人，重庆工商职业学院，讲师，硕士；南旭光（1978- ），男，江苏徐州人，重庆工商职业学院，教授，博士。（重庆 401520）

[课题项目]本文系重庆市教育科学“十三五”规划2017年度重点课题“大数據驱动现代职业教育人才培养创新研究”（项目编号：2017-GX-042，项目主持人：张培）和重庆市教育科学“十三五”规划2017年度重点课题“职业教育校企双主体办学治理创新研究”（项目编号：2017-GX-043，项目主持人：南旭光）的阶段性成果。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）12-0005-07

人类社会进入智能化发展阶段，大数据不仅是一个技术范畴，而且从一种工具转变为一种理念和制度，从而被赋予了鲜明的社会属性。正因如此，大数据的使用才让充满了高度不确定性的社会治理难题更容易被破解，让治理过程更加开放、透明，让治理主体成为更加负责的组织。事实上，大数据已经成为提升公共部门、市场机构等社会组织服务水平和治理能力的新途径，为推动治理理念的变革、治理模式的转型、治理机制的创新提供了新思路、新技术、新方法和新手段，在形成多元主体协同治理的新格局、提高整体性动态治理决策的科学性、推动组织体系治理结构的网络化、增强危机管理的预防性等方面发挥着重要价值。可以说，在现代组织治理领域，充分发掘大数据的作用价值、深化大数据的推广应用，已成为推动治理体系和治理能力现代化的内在需求和必然选择。正因如此，习近平总书记也明确指出“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”①。

对于现代职业教育而言，伴随着产业结构调整升级和社会进步，产教融合、校企合作正在深入推进。围绕着职业教育人才培养链，职业教育领域聚集了职业院校、政府部门、社会组织、行业企业以及其他利益相关者等越来越多的多元参与主体，但是，传统管理模式的静态化治理、碎片化治理也带来了“市场失灵”和“政府失灵”等问题。如何在多主体之间、政府与市场之间架起一座通向“善治”的桥梁，成为社会各界关注的热点和难点问题。大数据技术的应用无疑会成为一剂良方，它可以“将治理体制和机制转化为一种能力，进而增强教育治理决策、调控、执行、创新发展的活力”②，推进教育治理的现代化。然而，现有文献更多的是从宏观角度剖析大数据对教育治理的意义和价值，虽也涉及数据治理分析框架，但对数据治理所面对的问题及内在逻辑把握得还不充分。为此，本文力图从数据应用角度探究职业教育治理中呈现的现实困境，阐释大数据驱动职业教育治理创新的逻辑要义，并设计有针对性的推进路径，以便为我国职业教育治理创新发展提供理论借鉴和操作建议。

一、数据视域下我国职业教育治理的现实困境

随着大数据时代的到来，存在于社会空间、物理世界和网络空间的大量数据铺天盖地，职业教育发展也迎来了新曙光。但是，这并不意味着大数据成为推动职业教育发展的利器，因为职业教育发展过程中依然存在着信息孤岛、信息黑箱、信息不对称、静态碎片化等问题，这是职业教育治理创新和治理能力现代化必须直面的巨大挑战和现实困境。

1.“信息孤岛”造成职业教育治理过程中的数据失真。由于体制机制和历史原因，我国现实意义上的社会管理基本可以被描述为“各业务部门相对独立地处理自己的事务”。在这种“各司其职”的模式下，各部门的数据系统也是相对独立建设的。它们往往根据自身的需求对数据进行采集、分析和利用，不仅缺乏沟通交流的动力和意识，也没有形成数据系统的建设标准和规范，造成数据信息系统事实上的壁垒式阻隔，“信息孤岛”现象十分严重，数据资源一般也无法实现真正意义上的共享。尽管近年来在政府的大力推动下，我国职业教育得到了快速发展，多元主体网络化合作也渐入佳境，诸多信息资源开始趋于共享，但仍未真正实现职业教育领域数据资源的共建共享，信息孤岛现象仍然存在并得不到有效解决。不仅政府主管部门和职业院校之间，以及职业院校之间的数据信息难以有效互联互通，而且职业院校和合作企业、社会机构之间也无法实现数据信息的共享，职业教育治理主体在整个治理链条上多数处于信息交流的断裂带。这种“信息孤岛”使得数据信息无法有效对接，造成数据在传输过程中发生较大幅度的主观或客观的“失真”，不仅导致职业教育治理数据的综合利用率很低，还必然引致职业教育治理的环境依据、决策过程、政策设计与治理目标之间产生偏离。加之多层级治理的现实，信息失真的负面效应逐渐放大，必然影响职业教育治理成效。

2.“信息黑箱”拖滞职业教育治理主体动力积聚。尽管当前我们正处于一个信息大爆炸的时代，但三元空间内的大数据具有不同的表征方式，增加了治理决策“噪声”。如何掌握并使用不同层级、不同类型、不同结构的数据信息资源以客观辩证地认识实际情况，仍是一个难题。很多时候，我们看似掌握了足够的信息，但因为不同部门或领域的数据受不同的主体协调，不能违反本部门的标准或自身利益，导致治理行为往往处于“信息黑箱”的情形下。就职业教育治理而言，因为横跨的领域跨度很大，这更是一种常态。在信息不足的空间或“信息黑箱”之下，一方面可能因为各个参与主体信息有限而盲从跟风，进而引发集体的无意识行为，引致不同主体间的机会主义行为，使得职业教育治理流于形式；另一方面则可能因为缺乏可以依赖的大量可靠、真实的信息而导致治理漏洞，带来职业教育治理决策的公共风险。同时，职业教育治理活动必然与政府等主体之间存在一定的控制与依赖关系，既要获得多元社会资本的参与，又要接受政府的有效控制。如此一来，职业教育治理领域不能真正汇集各治理主体的真实信息，从而影响职业教育与经济社会的良性互动，进而影响治理效率与治理质量，也导致精确化的职业教育治理陷入困境。这必将直接影响职业教育治理内生动力的集聚和各主体间资源要素的整合。

3.“信息不對称”造成职业教育治理决策失灵。对现代组织治理而言，“信息的占有程度决定了提供决策、参与管理的能力和水平”③，但是人类行为的复杂性及科技的发展，势必让治理主体面临信息不足、信息过多和信息扭曲等情况。这些问题的叠加必然会导致风险的隐蔽性和无法预测性。在我国职业教育治理领域，由于长期金字塔式的单元化管理体制以及历史形成的管理惯性，多元参与主体既不愿意自觉主动地开放、共享数据信息，也缺乏开放、共享数据信息的管理制度，造成各个参与主体之间存在广泛的信息不对称现象。首先，在职业教育治理的整个金字塔形链条上，由于信息的收集是自下而上的，且大多是以汇集者的目的和需要为导向进行的，导致信息流被不同层级的汇集者进行了有目的的干预，极有可能导致很多有价值的数据信息被隐匿、截流或篡改，在整个信息传递环节均会释放信息不对称的负面影响，严重制约了职业教育领域信息收集的全面性和准确性。其次，在现有体制下，源于政府威权管理模式的实际，对数据信息进行处理的机构主要是教育主管部门，它具有最核心的信息处理加工能力和分析利用能力，其他主体只能被动地接受数据信息、被动地获取信息使用权和治理决策权。信息不对称引致的各种不利效应，均会在这个模式下集中体现出来。制定并实施源于信息不对称环境下的治理决策必然导致政策失灵。

4.静态碎片化模式削弱了职业教育治理的预期成效。职业教育治理实质上就是一组“内外利益相关者之间的合约关系”④，涉及所有利益相关者或参与主体的决策过程，应该是针对既定治理目标而展开的有关资源配置、权力安排、运行制衡、监督机制等一揽子动态化制度设计。然而，伴随着新公共管理改革的进程，我国职业教育治理模式却逐渐陷入“静态治理”“碎片化治理”的困境。第一，各个参与主体横跨了政府、教育、产业等不同的治理领域，它们的利益诉求难以协调一致，甚至可能在实践中出现与总体目标愿景相违背的情况。由于缺乏数据信息的有效分析、深度挖掘，多元利益得不到有效整合，很难通过共同利益驱动来促进彼此间的资源共享、有效协作。第二，我国职业教育治理模式整体上还属于政府主导下的一元模式，行业企业、市场组织等其他治理主体在治理过程中的主体地位往往被边缘化，造成政府、职业院校与其他治理主体之间的协同平等关系在事实上被高度割裂，加上现代数据信息支持技术的缺失，参与治理决策的有效性大打折扣，产生了治理主体的机构裂化、监督制衡的空缺化等问题。第三，由于治理主体的碎片化，职业教育治理还很难在组织结构上脱离以条块功能为基础的传统模式，不可避免地导致治理流程的碎片化和治理政策的碎片化，无法以结果和目标为导向进行组织体系创新，削弱了职业教育治理的能力。

二、大数据驱动职业教育治理创新的逻辑要义

党的十九大以来，中央进一步强调要推动实施国家大数据战略，很显然是强调它在经济社会发展中所发挥的推动作用以及它对激发创新活力、培育新兴业态、重塑创新体系、创新公共服务模式等方面的重要意义。就职业教育治理而言，大数据的应用旨在通过信息处理技术折射数据背后的事实和推演事物发展趋势，建立分析精准、监测灵敏、互动及时的社会反应和治理体系，建构治理新思路及新模式，给我国职业教育治理模式创新带来新的机遇。

1.变革职业教育治理环境支撑。首先，在大数据时代，每个社会参与主体都是信息资源的制造者、发布者与传播者，信息的全面开放共享和高度互联互通转变了社会治理模式，信息孤岛、信息黑箱、信息不对称、静态碎片化等问题将被破除，“数字鸿沟”已不复存在，“信息化社会”开始向“智慧型社会”转型，数据已经被内化为社会行为主体的需求反馈和社会治理机制的创新，职业教育领域的政府管理开始向数据治理转变。其次，由于大数据已逐步渗透到政治、经济、科技、文化、教育等各个领域，职业教育领域的大数据应用被高度重视，职业教育大数据战略得以全面推动实施，数字化基础设施更加完善，数据资源整合更加充分，成为实现职业教育创新发展的重要动能，在数据服务、人才培养、数据安全等方面都有了健康合理的制度体系建设和发展布局，产生了良好的治理环境。最后，职业教育领域的大数据治理实践正广泛展开，尤其是得益于我国高职院校内部质量保证体系诊断与改进工作的全面推进，各职业院校都在实施或计划实施具有自身特色的数据治理行动，正在构建具有一定标准的职业院校内部数据平台系统，逐渐形成院校级“循数治理”模式。与此同时，特定区域内的职业教育数据整合也在推进，比如重庆工商职业学院就建立了重庆市职业教育大数据应用研究院，致力于推进重庆市职业教育大数据的整合共享。

2.改造职业教育治理网络系统。大数据既然变革了职业教育治理环境，也会自发地对治理主体的关系提出新的要求。传统的职业教育关系模式基本是单向单元性的，现在则越来越趋于多维网络化，具有开放性、复杂性、动态性、整体性和自组织性等网络特征。大数据及与之伴生的云计算、移动互联网、人工智能等信息技术则破除了多元主体参与职业教育或类似公共治理相对薄弱的关键性壁垒，也使普通个体都能平等、及时地表达自身的诉求和偏好，而且可以通过“聚合效应”影响公共治理。大数据的应用使职业教育领域的每个社会主体都可以与另外的社会主体进行更为及时、频繁的交往和互动，更快捷且富有针对性地达成以人才培养为核心的合作关系，更有效地找到适合彼此发展定位、目标愿景且志趣相投的合作伙伴。与此同时，大数据使得政府机构、行业企业、社会组织、公民等主体能够平等地参与职业教育治理过程，让参与治理成为更加广泛的活动，并可以赋予各类主体更大的权力以寻求自身利益的最大化。信息数据的有效传递也提高了组织系统的管理幅度，传统意义上“高耸型”关系网络将演变为扁平化的关系网络。政府在职业教育治理中的作用也发生了改变，它基于“放管服”改革的思路，将权责下放到社会，不再作为直接的管理者，转而成为调控者和服务者，为社会主体参与职业教育治理营造良好的社会环境。

3.优化职业教育治理发展格局。大数据的应用无疑拓展了各类社会主体参与职业教育治理的途径，更加强化了“管、办、评”分离制度下社会多元主体参与职业教育治理的格局。有鉴于大数据时代社会冲突具有复杂的网络结构特性，从现代治理理论上讲，在政府有效介入的情况下，多方的广泛参与在公共事务治理方面具有独特的作用，能够在多元主体之间形成紧密联结、深度嵌入的关系，并利用网络组织的协同互动以充分发挥多元主体的差异性作用，将原来由政府单方面强制性输入的管理行动转变为政府机构与职业院校、市场、社会组织等主体间的多元协商治理、合作治理或共同治理，从而很好地弥补政府单元管理的短板，实现善治目标。同时，大数据为职业教育治理创新和优化提供了技术工具，可以让各类参与主体能够根据数据有针对性地调整治理方式和手段，以自觉、能动、自主和创造的姿态参与职业教育治理过程，甩开传统模式下消极被动的参与态度，避免治理的形式化、表面化这类无效参与，构建协同治理体系，推动职业教育领域内有关冲突体系从无序结构演化为有序结构。可以说，大数据通过技术融合、内外融合和价值融合为职业教育治理创新提供了多元主体参与的工具支持及环境支撑，进而减少了职业教育领域的交易成本和机会主义行为，最终形成了外部输入及内源发展相协调的治理新格局。

4.激发职业教育制度政策创新。首先，传统的职业教育治理决策模式是以决策系统即决策组织及决策人员的经验为主要依据的程序模式，很多时候是一种无规则、不规则或潜规则的议事决策状态，容易造成治理决策和政策设计相互抵触、不同参与主体间的诉求相互分离的情形，从而导致治理决策或机制失灵。职业教育大数据的整合分析与运用，改变了传统的职业教育治理生态，让治理过程拥有了更多的参与性、透明性、回应性与责任机制。其次，大数据的应用不仅可以将职业教育治理过程中的数据资源内化为事实系统，探寻内部隐藏的问题，寻求解决措施并调整行动计划，从而有效地汇集个体智慧，使个体决策演变成集体智慧，使大数据与职业教育治理有效的决策设计之间产生内在的契合性，提高治理决策的科学性；还可以利用可视化技术展示有关决策的全过程，实现职业教育治理政策与机制设计的多维度综合评估。最后，职业教育治理以该领域海量的大数据资源为依托，全面感知各类主体不同的利益诉求，并以此为价值导向，通过参与主体间的及时有效互动和信息的互联互通，为治理决策提供了不同主体的真实需求，纠正可能影响决策客观性的价值偏好，将治理决策的各个环节嵌入其中，逐渐增强应用于职业教育治理的具体决策的适应性及其边际效应，从而有助于决策者向参与主体制定并提供个性化、精细化的治理策略。

三、大数据驱动职业教育治理创新的突破路径

1.推进职业教育整体动态协同治理设计与改革。从实践来看，职业教育治理领域的多元主体除政府和职业院校之外，大多数充当着被动治理的角色，不仅无法发挥多元主体的主观能动性，也造成资源浪费。在以大数据为支撑的智慧社会背景下，当大数据与社会治理发生有机耦合，就顺理成章地出现了数据源流的治理理论和模式。这就需要借助大数据的整体性思维，在职业教育治理中树立全局观念，认真做好顶层设计工作。首先，要更新治理理念，将以经验为基础的传统治理模式转变为以整体数据为基础的科学治理模式，并以此为导向充分挖掘职业教育领域所有要素间的横纵关系与内外关联，对整个职业教育领域的数据进行整体关注，对职业教育治理进行全局分析和研判，促进职业教育沿着开放融合的正确方向发展。其次，要统筹设计整体治理方案，充分運用大数据思维以全面协同多部门、多主体的意见和诉求，借助大数据在关联分析、聚类分析、分类模拟等方面的独特优势进行归类反馈，并建立相应的多维数据驱动的职业教育治理格局，为职业教育发展贡献智慧和力量。如此，便可利用以需要为基础的整体主义导向重新整合新公共管理所产生的分割单元，通过大数据思维和技术嵌入社会治理体系，让线上与线下的高频互动行为、多元主体间广泛联系的异质性行为趋于全面融合，一改以往组织裂解化、决策静态化、治理碎片化的局限和不足，进而在整体性思维的逻辑下勾画出一条强调整合协调、兼容动态演变、支持状态多样的开放性大系统和新技术路径，从而架构一种汇聚多元主体共生生态的现代职业教育治理智慧图谱。

2.建立职业教育开放性大数据管理系统与模式。传统意义上的那种“自上而下”的、受经验治理思维模式支配的、以政府主导的治理方式在新时代职业教育治理领域显然已经不再适用。这是因为，职业教育治理是一项汇集海量数据且有众多不确定性因素的综合改革，决不能单纯依靠可能导致治理结果偏离长远目标的“经验式判断”，需要深度挖掘数据间的相关关系、动态关系，建立科学合理的职业教育开放性数据管理系统和数据治理模式。首先，要推动职业院校之间数据的协同治理。由政府强化职业教育治理的顶层制度设计，出台统一的职业教育大数据开发设计标准，引导各职业院校在自主设计的基础上建立起具有校本特色的、统一的内部数据管理平台，整合与职业院校有关的大数据，形成基于标准化数据仓库的职业院校决策支持系统。其次，要建立职业教育数据集成管理系统。由政府牵头或主导，采取多元合作的方式，通过分布式计算、数据挖掘等大数据技术，充分利用大数据的整体兼容性，整合职业教育系统数据，有步骤地分批分层推进职业教育大数据系统建设，并在此基础上构建职业教育数据开放共享门户。如此便可真正打破“信息孤岛”，建立起跨院校、跨部门、跨层级、跨地区的职业教育大数据信息资源共享与协同推进机制，让职业教育治理主体面对的不再是单个数据库，而是以职业院校为核心甚至以人才培养为核心的数据库集合，形成数据云系统。基于此，通过数据资源的有效整合，突破职业教育大数据“实时”处理需求和动态治理决策超出现有技术和平台处理能力的瓶颈制约，提升大数据的供需契合度，以支撑大数据驱动的职业教育治理决策应用。

3.汇聚职业教育多元主体参与治理的智慧与共识。任何一种新治理模式的正常运转都需要不同系统间的积极互动和合作。在传统治理格局下，由于信息孤岛、信息不对称现象严重，异质性利益诉求无法得到有效耦合，参与主体间因资源配置及权力分配而导致的鸿沟无法自动跨越，职业教育治理呈现出政府管理单元化和其他主体参与边缘化交杂的情形。而在智能化社会背景下，大数据引导内源性和外部性资源整合，显著加速了数据转化及信息处理的效率，让职业教育治理演变为一种由数据支撑的、多元主体有效参与的智能化治理系统。首先，要以数据驱动治理为引领方向，通过大数据、人工智能、物联网等技术手段和交互平台载体加大舆论宣传力度，让除政府、职业院校之外的市场组织、社会机构、公众等主体能够及时掌握职业教育综合改革和共同治理的方案、路线、内容以及预期效果等，利用全局数据“进行合适的场景构建、匹配的场景连接和精准的场景洞察”⑤，从而既能有效地制定更加精准、智慧的决策，又可以进一步驱动治理主体的自身进化和升级。其次，要以“放管服”改革为契机转变政府职能，利用大数据整体勾连的特点，突破以政府为主导的单元化的治理模式，充分发挥职业院校、市场组织、社会机构等主体的多元评价作用，构建新型的多主体间平等、合作、互动的对话关系，逐步形成“管办评分离”模式下“政府有效引导—学校自主办学—社会广泛参与”的多主体网络化协同治理格局，促使传统的顶层决策转为数据决策，并通过这种新时代的治理共识，有效汇集多元治理主体的智慧，形成数据驱动治理的良好环境，并以此倒逼职业教育治理模式创新。