新形势下地方民办教育政策制定的困境与突围

屠明将 姜伯成 苏琪

[摘要]新修订“民办教育促进法”规定民办学校分类管理具体办法由省级人民政府制定。然而，地方政府在制定民办教育政策时却面临贯彻新政精神与创新地方经验、推动分类管理改革与维持社会稳定、促进民办教育发展与保障举办者权益等矛盾。为此，需加快修订“民办教育促进法实施条例”。地方政府也应避免制度性歧视，明确分类扶持举措，保障举办者合法权益，同时充分借鉴其他省市创新经验。

[关键词]民办教育 分类管理 政策制定

[作者简介]屠明将（1987- ），男，安徽六安人，重庆市教育科学研究院，助理研究员；姜伯成（1962- ），男，重庆人，重庆市教育科学研究院，副研究员。（重庆 400010）苏琪（1993- ），女，河北石家庄人，西南大学教育学部在读硕士。（重庆 400715）

[基金项目]本文系重庆市2016年度教育科学规划重点项目“重庆市民办教育分类管理的联动机制研究”（项目编号：2016-00-002）和重庆市2016年度教育科学规划重点项目“重庆市民办教育供给侧改革的立体化路径研究”（项目编号：2016-00-008）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）11-0104-04

2016年，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称《决定》）。为了贯彻落实新修订的“民办教育促进法”，国务院随即颁发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号，以下简称《若干意见》），教育部出台了《民办学校分类登记实施细则》与《营利性民办学校监督管理实施细则》等配套政策。此次修法赋予地方政府较大的政策创新空间，不过对于地方而言，这既是发展民办教育的战略机遇，也是一个巨大的挑战。2017年3～5月，课题组通过集体座谈、实地考察、问卷调查的方式对中西部地区某省（市）18个教育行政部门以及40多所民办学校等机构进行了深入调研，发现在“民办教育促进法”修订的新形势下，地方民办教育政策制定面临许多困境。

一、地方民办教育政策制定面临的困境

（一）贯彻新政精神与创新地方经验的矛盾

民办教育新政是中央在统筹各方面因素后部署的重大战略举措之一，对民办教育体制机制改革进行了系统的顶层设计。《决定》授权2017年9月1日前设立的民办学校的具体过渡办法由省、自治区、直辖市制定。然而，地方政府在有些方面没有充分自主权，出现了责任与权力不对等的局面。

首先，土地、税收等扶持政策的制度性突破有限。虽然相关文件已经明确非营利性民办学校享受与公办学校同等的优惠政策，但是对于营利性民办学校的具体优惠政策并没有确定。由于地方政府在土地、税收方面没有过多的自由裁量空间，而土地和税收优惠政策又是选择营利性民办学校举办者最为关注的焦点。“有举办者计算，如果按企业来收税，营利性民办学校将比目前增加20%左右的税收力度。”①因此，如果选择营利性质，就会面对高昂的税费、补交土地出让金等负担，这成为民办学校举办者裹足不前的“拦路虎”。其次，对非营利性民办学校规范管理的政策依据不足。目前只有《营利性民办学校监督管理实施细则》，在非营利性民办学校监管方面缺乏顶层设计。然而，依据民办教育新政的导向，非营利性民办学校将是未来民办教育领域的主体，那么问题随之而来，对其如何监管将是考验地方政府智慧的一大难题。例如，新法实施后地方政府必然会在加大对非营利性民办学校财政支持力度的同时强化监管，这就容易导致忽视甚至无视对民办学校办学自主权的保护，从而造成非营利性民办学校“公办化”现象愈演愈烈，此次修法的政策预期也会在时间的推移中逐步烟消云散。

（二）推动分类管理改革与维护社会稳定的矛盾

此次民办教育新政与以往政策的不同之处在于向地方赋权。我国幅员辽阔，民办教育的发展体现出十分显著的地区差异，新政实施只能依靠地方政府因地制宜地稳步推进。《决定》明确提出和要求地方政府结合本地民办教育发展实际，在确保学生、教职工和举办者合法权益的原则指导下，稳步推进民办学校分类管理改革平稳过渡。然而，但凡改革，势必都会遭遇既得利益者的反对及抑制，甚至引发一系列社会问题。地方政府既想在嚴格贯彻新法要求的基础上进行政策创新，以抓住此次修法契机促进本区域民办教育健康有序发展，同时又担心改革的风险不可预测与把控，担心“枪打出头鸟”，这是很多省市一直处于观望的深层次原因。

（三）促进民办教育发展与保障举办者权益的矛盾

民办教育改革最难啃的“硬骨头”是对现有学校的安置。新修订的“民办教育促进法”第十九条规定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”，“民办教育促进法释义”认为这一条实际上规定了举办者设立非营利性民办学校属于捐资办学，不再享受财产性权利。另外，《决定》提出：“终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”调查发现，举办者与教育行政部门对于补偿或奖励的理解有着非常大的争议。

首先是对于补偿或奖励的内涵解读存在分歧。调查中，95%的举办者认为出资应包括原始出资和滚动出资两个部分，既要考虑办学结余、办学规模等有形资产，也要包括品牌效应、社会评价等无形资产。但教育行政部门出于操作上的便利，更倾向于把出资界定为举办者原始出资，不包括难以量化的无形资产。其次是对于补偿或奖励的比例争议很大。对举办者的补偿或奖励占学校剩余资产的比例，是影响举办者办学积极性的主要因素之一。针对这个问题的调查发现，认为补偿或奖励应占学校剩余资产10%以内的举办者占7.1%，认为补偿或奖励应占学校剩余资产11%～20%的举办者占7.1%，认为补偿或奖励应占学校剩余资产21%～30%的举办者占14.3%，认为补偿或奖励应占学校剩余资产31%以上的举办者占57.1%。然而，如果补偿或奖励的资金占学校剩余资产比例过高，在缺乏其他资金来源的情况下就会造成学校正常运转难以为继的局面。最后是对于“学校终止”的理解存有分歧，民办学校提出应将选择成为非营利性质的日期作为“终止”，教育行政部门认为应将学校“停止办学”看作“终止”。举办者表示如果学校办成了百年名校，在有生之年都拿不到所谓的补偿或奖励。同时，举办者还提出选择登记的日期到学校停止办学之前可能会跨越几十年，这期间因通货膨胀产生的资产贬值也应该有明确的处理方案。

二、地方民办教育政策制定如何突围

（一）加快“民办教育促进法实施条例”修订步伐

地方民办教育政策制定尚有许多无法突破的制度性难题，需要进一步授权并加强指导。2002年通过的“民办教育促进法”之所以在地方推行时遇到的阻力较小，很大原因在于“民办教育促进法实施条例”的出台化解了地方配套政策的许多制度难题。因此，最好在新“民办教育促进法”正式施行前后，完成对实施条例的修订，以突破地方民办教育政策制定中的制度瓶颈，进一步明确税收、土地、财政扶持、国有资产管控等政策，为地方政策制定提供依据。如营利性民办学校税收优惠政策可以参照高新技术企业的标准征收15%的企业所得税、土地优惠政策可借鉴工业用地的多元化供地方式等。

（二）地方配套政策制定要避免产生新的制度性歧视

此次修法的出发点是在规范民办学校办学行为的基础上，进一步引导社会资本进入民办教育领域，在鼓励和引导大力发展非营利性民办学校的同时，也为隐蔽在合理回报背后的投资办学的营利寻求合法化，通过分类管理的方式促使民办教育健康有序发展。但是，受制于传统思维，社会各界对教育可以营利一事的争议很大。地方教育行政部门普遍认为营利性民办学校在工商部门注册为企业法人，教育部门已经没有责任和义务再为其提供优惠政策，其运营模式与管理方式只需参照“公司法”和《营利性民办学校监督管理实施细则》执行即可。可是，新法已经明确规定营利性民办学校也属于公益事业。换言之，新修订的“民办教育促进法”并没有否认营利性民办学校可以依法享受公益性教育事业的各项优惠政策。故而，地方政策设计中不能对营利性民办学校产生制度性歧视，视之为教育事业中的“异类”，也不能把营利性民办学校完全等同于企业对待，而应该在政策许可的范围内给予一定的优惠政策，以引导投资办学的举办者进入营利性民办学校行列。

（三）明确分类扶持举措是地方民办教育政策制定的重心

“不论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，教师社保、财政扶持、税收优惠、办学自主权方面，都还缺少相应可行的配套政策，没有明确的分类标准，致举办者无所适从，不利于民办学校进行平稳分流。”②新政的根本目的在于促进民办教育健康发展，为社会提供优质多元的教育服务。然而，目前多数举办者处于观望状态，表示待地方政策明确后再做选择。可见，进一步明确分类扶持已经成为地方民办教育政策推进的重心。这其中有两个问题需要防范：其一，要充分保障非营利性民办学校的办学自主权。尽管民办教育新政进一步明确了非营利性民办学校与公办学校享有同等的税收、土地等优惠政策，但这并不意味着非营利性民办学校完全公办化，或者简单照搬公办学校管理模式，其仍需突出其民办性质和体制优势，以激发民办学校办学活力，并形成公办与民办良性竞争的局面，从而为社会提供更多优质、特色、多元的教育资源。其二，营利性民办学校的优惠政策要得到充分落实。在增值税及其他税费、土地等方面尽可能给予营利性民办学校最大的政策优惠，以降低其办学成本，消除选择营利性民办学校举办者的后顾之忧。

（四）依法保障举办者权益是地方民办教育政策制定的关键

在实践中逐步探索构建民办学校举办者合法权益保障机制，是地方民办教育政策制定的关键环节。首先，要保护现有民办学校举办者的合法财产权，化解历史遗留难题。承认举办者的前期投入和对学校发展的贡献，在重新登记之前进行财务清算以明确举办者的产权，同时也要明确补偿和奖励的比例、方式及时限，避免让选择非营利性民办学校的举办者产生“被剥夺感”。其次，对新法实施后办学优异的举办者给予一定的物质和精神奖励。新修訂的“民办教育促进法”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”地方各级政府应该设立专项资金，定期奖励和表彰办学优异的非营利性民办学校举办者，使其教育情怀得到充分认可，从而调动其办学积极性。最后，明确非营利性民办学校举办者的决策权。根据新修订的“民办教育促进法”中“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”的规定，组织相关专家指导民办学校在修改章程中进一步确定举办者参与学校治理的方式和手段，使之享有的决策权得到具体落实。

（五）充分借鉴其他省市民办教育政策的创新经验

从2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》到2016年“民办教育促进法”修订期间，上海、温州等地都进行了不同方式的分类管理试点，积累了大量政策经验。另外，由于各个省份的民办教育发展格局形态万千，在政策经验积累方面也有所差异，如广东省民办中小学校的政策扶持、重庆市民办高校的财务管理规范等，因此取长补短的政策移植尤为必要。地方民办教育政策制定应在立足本地实际的基础上，充分借鉴其他省市的创新性举措，采取立体化策略化解本地民办教育新政推进中的难题。

[注释]

①②方建峰.民办学校分类管理宏观制度设计的基本走向[J].复旦教育论坛，2017（2）：52，49.

[参考文献]

[1]袁曙宏，李晓红，许安标.中华人民共和国民办教育促进法释义[M].北京：中国民主法制出版社，2017.

[2]阎凤桥.民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察[J].华东师范大学学报：教育科学版，2017（6）.

[3]章露红.地方民办教育新政：创新空间、边界与重要议题[J].教育发展研究，2017（17）.