我国民办高校产权治理的现实困境与制度创新

熊倬　邓伟

[摘要]产权是界定主体利益的边界，清晰完整的产权体系是民办高校实现多元主体共同治理的基础，也是保障民办高校有序运转的前提。我国民办高校是伴随着改革开放而发展起来的，产权在举办者、管理者之间存在较大的争议。我国民办高校产权治理存在主体模糊、边界不清晰以及分割不公平等现实困境。要化解这些现实困境，产权治理的话语体系应该从法律层面转向经济层面，同时完善学校产权制度体系，厘清民办高校的产权归属，建立民办高校资产监管体系，规范民办高校产权流转。

[关键词]民办高校 产权治理 制度创新

[作者简介]熊倬（1988- ），女，江西南昌人，江西科技学院管理学院，讲师，硕士；邓伟（1969- ），男，江西南昌人，江西科技学院管理学院，讲师。（江西 南昌 330098）

[课题项目]本文系江西省教育科学“十三五”规划2016年度课题“大学章程中的治理结构研究——基于江西高校视角”的阶段性研究成果。（课题编号：16YB154）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）17-0100-06

对于民办高校而言，产权问题是关乎高校治理的核心要素。随着社会主义市场经济体制的建立，多种所有制办学发展到一定程度，民办高校的产权问题就开始凸显。当前我国民办高校已经从规模扩张发展到质量提升的阶段，清晰完整的产权体系是推进民办高校多元治理的逻辑基础。如果民办高校产权存在争议，就会导致办学主体责任不明、管理混乱等问题，进而使得办学主体追求办学利益，出现功利化现象，这将对民办高校的持续发展产生严重的负面影响。只有正确认知民办高校的产权争议，探寻其治理过程中的产权困境，才能推进民办高校产权治理的制度体系创新，进而保证民办高校获得持续的良性发展。

一、我国民办高校产权争议及其界定

在推进国家治理能力现代化发展的背景下，高校的治理问题实际上就是利益相关者的协同共治。因此，界定高校的利益相关者至关重要。在发达国家，私立高校是高等教育的主体力量，大部分私立大学均是非营利性法人组织，其产权属于整个社会而不是某个个人或组织。部分营利性的高校，大多数国家也将其纳入到公司法体系中，实施公司制度下的法人治理，产权属于全体股东所有。但是，在我国，民办高校是伴随着改革开放发展起来的新生事物，现有的法律规范对民办高校的产权界定不甚明确，民办高校的利益相关者对民办大学的性质认知存在差异，由此导致民办高校的产权归属与性质存在较大的争议。

（一）民办高校的产权之争：举办者与管理者角色认知的差异

显然，民办高校作为一个经济实体，其产权之争主要集中在举办者与管理者之间。两者基于自身的角色认知及责任担当不同而产生了对产权归属及性质的争议。

从举办者的角度看，他们普遍认为自己是出资人，出资的性质决定了高校产权的性质与归属。产权从法律上而言就是所有权，出资人的出资行为决定了其对民办高校享有理所当然的所有权。有学者认为，我国民办高校的发展路径有两条：一是出资人“白手起家”的创业行为，二是“校银结合”的投资行为。如果是第一条路径，民办高校的产权自然应该归属于出资人；如果是第二条路径，民办高校的产权应该按照投资者的投资比例合理分配，是所有投资人的共有产权。也有学者认为，尽管民办高校举办者的出资行为直接影响了民办高校的产权性质与归属，但必须明确界定举办者的身份，需要明确出资行为是投资行为还是捐赠行为。毕竟社会认可是对捐赠行为的回报，取得合法收益是对投资行为的报答。只有明确了出资的具体性质，才能确定民办高校的产权归属，否则就可能会损害举办者的合法利益。还有学者认为，我国民办高校發展的主要特征是投资办学，80%以上的民办高校均属于出资人的投资行为，而不是社会捐赠行为。由此可见，民办高校的产权政策及法律规范必须充分考虑民办高校发展的历史与现实情况，而不是用单纯的道德或法律标准来衡量民办高校的产权性质与归属。

显然，如果说举办者主张民办高校的产权归属是源自于个人出资行为，那么民办高校的管理者更愿意站在政策或法律规范制定者的立场上来理解产权问题。有学者认为，民办高校的产权并不是一成不变的，而是随着学校的发展而产生动态性的变化。在学校创办之前，不管出资人是自然人还是法人，产权性质与归属都是清晰的，应该归属于举办者；如果学校创立之后，出资人的出资（不管是投资还是捐赠）转化为学校法人财产，学校具备了法人财产权，出资人就不再拥有对学校资产的处置、使用或控制权，这些权利就应该归属于学校法人所有。如果出资人要行使其对民办高校的投资权利，就必须通过两个途径实现：一是在学校存续期间退出举办者身份，通过转让股份或产权来实现资金回报；二是终止办学行为，按照法律的规定对学校法人财产进行清算，然后根据出资情况获得相应的资金权利。

（二）我国民办高校产权的界定

产权是新制度经济学的重要理论，其已经深刻影响了政治学、法学、社会学等多个学科。但是，产权的内涵存在争议，在不同的学科当中或是不同的实践语境下有着不同的界定。其中，经济学、法学两个学科使用产权概念最为频繁，但两个学科之间对产权的定义是不同的，这也是我国民办高校产权争议的焦点所在。经济学上认为，产权不仅包括物权，还包括债权、知识产权等内容，甚至可以拓展到所有交易中的权利，如股权等。可见，经济学上的产权就是财产所有权，核心是财产的所有权与收益权。但是，法学上的产权与经济学上的界定是不同的，法学上的产权包括占有、使用、转让、处置等在内的与财产相关的权利。我国民法中将产权与财产所有权作为同等概念，可见法学层面上的产权主要是以控制权（处分权）为核心的物权，这与经济学中以收益权为核心的财产权是不同的。从这个层面上看，经济学当中的产权比法学中产权的内涵更广泛。

从上述分析可以看出，产权作为一种排他性的权利，具有以下几个方面的特征：第一，产权具有排他性质，这是其核心属性，是权利人对财产具有独占性的权利；第二，产权具有可分解性，产权包含多种权利及权能，这些权利是可以从横向或纵向上进行分解为多个具体权利；第三，产权具有统一性，即权利人在产权上的责任、权利、义务是统一的，权责是对等的；第四，产权具有可交易性，即产权是可以依法转让的，也是可以在市场上交易的。

我国民办高校中的产权概念比较偏重于法学上的定义，主要是对高校资产的所有权，具体权能包括占有、处分、收益与使用，体现了产权人对产权的责任、权利与义务的一致性。产权人对产权的处置等行为可以变更产权的外在属性，也可以变更其内在效应。但是，民办高校作为一个经济实体，其产权不仅是有形的，还包括诸多的无形资产，资产形态具备多样性。按照2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）的规定，民办高校享有法人财产权，而学校的管理者与教职工享有财产的管理权与使用权，可见不同的权利主体对产权的权能是可以分化的。按照经济学中的“理性人”理论，产权能够规范人们的行为，权利也能够决定权利人的行为，不同的产权主体对民办高校的财产处置是不同的。因此，要合理界定我国民办高校的产权，需要制定专门的法律对产权主体进行界定，同时对主体享有的不同权利进行规制与保护。

二、我国民办高校产权治理的现实困境

如前所述，经济学、法学层面上产权的内涵与外延是不同的，我国现有的民办教育法律法规对高校产权的规定较为模糊，特别是权利人及权能范围没有清晰的界定，进而使得产权的边界不清楚，主体模糊，在实践中容易产生纠纷，存在各种治理困境。

（一）产权主体较为模糊

尽管从法律上看，产权主体主要是举办者与管理者两个主体。但是，由于我国民办高校的办学资金来源多样，即便都是举办者，但由于资金来源不同，不同的举办者也有不同的权利。当前我国民办高校办学资金来源复杂，有举办者出资，也有政府资助，同时还有银行贷款及社会组织捐赠等。我国《民促法》对产权主体也未做明确界定，只是在第二条中做了一个排除性的规定，即除了国家机构以外的社会组织或个人，利用了非国家公共财政经费办学的，均是民办高校的产权主体。可见，法律采取的是否定式的排除方法来确定民办高校的产权主体与资金来源，表面上看起来是较为清晰的，但实际上是含糊不清的。对于“国家机构以外的社会组织与个人”，“社会组织”这个概念在我国就十分复杂，有纯民间的组织，也有半官方的社会组织，还有公助民办的社会组织，不同组织本身的经费来源就是不同的，这种排除法的界定正是导致主体模糊的根源。

此外，《民促法》第五十九条规定，民办高校终止之后，对其财产按照下列顺序进行清偿：最先清偿学生的学杂费、教职工的工资、学校债务等，剩下的财产必须按照法律法规的要求进行处理。从理论上看，剩余财产应该是“办学的投入+办学的盈亏”。就办学投入看，基本上是来自于出资人的出资，办学盈亏是学校存续期间的收益或亏损，这些财产应该归属于哪个主体，其实法律条文中并没有明确说明。另外，还有一个问题，我国民办高校在办学过程中通常有政府的补贴或资助，特别是二级独立学院，其性质通常是“民办公助”，那么政府资助的这部分资产的性质是什么，在民办高校产权中处于何种地位以及办学终止后应该如何处理，法律并未指明。由此可见，正是由于资产来源的多元化，法律未能明确界定，导致产权主体模糊，在办学终止后经常出现产权纠纷现象。这不仅会引发办学秩序混乱，而且会严重挫伤投资人或潜在投资人的办学积极性。

（二）产权分割有失公平

如前所述，产权具有分割属性，即产权可以归属多个不同的主体，民办高校的产权分割与投资行为、经营绩效有直接的关系。按照产权经济学的观点，在产权主体明确的时候，多个主体比单个主体会产生更多的边际效益。

《民促法》第三十六条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”对于举办者而言，一旦民办高校成立，他们投入的财产所有权就已经发生了转移，投入后的财产权已经归属于学校法人，而且这部分财产的增值部分自然也不歸属于他们。社会捐赠、政府资助、学生学费等财产也是归属于学校法人，用于保障学校的运营及教师的待遇。在民办高校存续期间，所有资产的处置权也归属于学校法人，其他的任何产权主体不能随意撤走其财产。即便是民办高校按照法律规定解散或是终止办学，学生学费、教师薪资及社保费用、学校债务依然是优先偿还的，剩余的财产才能够按照相关规定进行处理。显然，这对于举办者而言是有失公平的，之所以会产生这种状况，是因为《中华人民共和国教育法》《民促法》中均规定任何教育形式不应该以营利为目的，民办教育也是属于公益性事业，是社会主义教育事业的一部分。同时，《民促法》将之前旧法中对民办高校出资人的投入回报权做了完全删除，将投资者投入财产获得的办学积累完全归属于学校法人，举办者无法按照法律规定来获取投资收益。这种忽视举办者财产回报权的行为是一种消极激励方式，不利于民办高校的发展，也抑制了社会资本投入民办教育的积极性。

《民促法》的种种规定，实际上就是限制或变相限制举办者的投资收益权。当然，此前旧法中规定的“合理回报”在界定上主观性太强，现实中也难以操作。如果投资行为不能获得合理的回报，就无法激励产权主体的投资积极性。另外，《民促法》还对民办高校办学主体的产权使用权进行了限制。因为民办高校法人享有法人财产权，在法人存续期间，所有的资产应该归属于学校法人管理，任何组织、个人不得随意处置或侵占。这实际上就表明，举办者投入到民办高校中的资产所有权已经发生了转移，举办者不能随意处置，也不能使用，只能是由学校法人来处置。从法理上看，这一限制性规定是为了保护学校法人财产权，但也间接剥夺了举办者的产权使用权。

（三）产权边界不清晰

美国著名经济学家巴泽尔认为，产权是一种权利，这种权利与产权带给主体的收益是密切相关的，每种权利在收益的量或质上是不同的，进而分出了权利的重要性程度不同。由此来看，产权与权利本身是对等的，两者之间的边界也是重合的。从经济学上分析，产权的总量也就是权利的总量，对于民办高校而言，包括各类固定资产、流动资金、无形资产、各类资产增值部分的总和。但是，这些资产并不是单个主体投入的，在产权边界上存在一定的模糊性。实际上，我国民办高校的发展历程表明，民办教育所需的资金十分庞大，主要是来自于国家机关之外的社会组织、个人的投资行为，部分资产来自于政府资助，真正个体捐资办学的情况比较少。如此，这些纷繁复杂的财产到底哪些是属于举办者？办学过程中产生的无形资产如何估价？举办者在学校法人财产增值中享有何种收益权？目前，对这些问题均缺乏明确的规定。

显然，社会资本一旦进入民办高等教育领域，资本的逐利性就会出现，但《民促法》对举办者的出资回报没有做具体的规定。因此，在实践中，举办者并不能通过法律的手段来获得投资回报，而是通过财务手段等“打擦边球”的形式来获得回报，这些手段徘徊在非法的边缘。实际上，举办者取得这些回报并不是产权的收益回报，而是举办者行使控制权带来的回报，按照学校法人治理体系，举办者行使控制权获取回报是具有较大法律风险的。在实践中，有些民办高校的举办者因为行使控制权来获取回报被判刑的例子非常多。现实中，司法机关对这类问题的处理在很多时候也是模棱两可的，很难在现有的法律规范中找到合适的条文依据。

三、我国民办高校产权治理的制度创新路径

产权分配的实质就是控制权、协调权与自治权的分配形式。如前所述，导致我国民办高校产权治理困境的原因是多方面的，既有法律、文化等方面的因素，也有体制、机制等方面的问题。推进民办高校产权治理的本质就是要构建产权与权能之间的合理关系，修复现存的不合理关系，进而化解民办高校产权治理的困境。

（一）产权治理的话语体系应该从法律层面转向经济层面

产权本就是个经济学概念，而不是法学概念。产权的内涵与外延随着经济社会的发展而不断丰富，法律介入产权领域之后使其内涵权属变得更加有序与规范。客观而言，民办高校作为一个经济实体性组织，其产权维度应该更多体现在经济指向性，但《民促法》并没有对民办高校产权的经济属性做出明确的界定，在模糊的法律属性中未能体现其经济本质。《民促法》作为一项教育立法，在立法者思维里依然没有摆脱计划经济的影响，在民办高校的权能规定方面带有明显的偏见色彩。例如，过于强调学校法人财产权，忽视了投资者或举办者的所有权，特别是对投资人或举办者的经济回报权的限制，导致其产权激励属性进一步降低。显然，法律对出资人或举办者的财产处置权的限制实际上就是强调投入机制，而忽视了退出机制，抑制了民间资本进入民办高校的积极性。这种尴尬局面的存在，就是因为法律过于强调产权的法律属性，而忽视其经济属性，过多的政治话语表达使得法律制度与民办高校投资实际状况严重不符，阻碍了民办高等教育的发展。因此，无论是在未来的立法还是政策制定中，民办高校的产权治理话语体系应该从法律、政治层面转向经济层面，更好地推进法律法规、政策体系与实践的对应，从而扭转当前脱节的局面。

（二）完善学校产权制度体系，厘清民办高校的产权归属

“科斯定理”认为，在界定产权的过程中会产生一定的交易费用，但一旦厘清了产权界限就会提升产权的边际效益，产权的激励属性就会更加凸显。因此，建立完善的民办高校产权制度体系，是厘清民办高校产权归属的重要前提。学校产权制度包括学校产权的边界、产权运营增值以及产权保护等内容，由产权主体、产权归属、产权结构三个体系组成。首先，就当前实践来看，我国民办高校的办学性质、类型十分复杂，客观上就要求学校产权制度体系必须保持灵活性，不能对学校产权归属实施单一化的规定，同时考虑到我国民办高校资金来源的多样性，捐赠、投资、集资等形式是并存的，因此要建立开放性、包容性的法律体系，从法律上鼓励多种性质的产权归属共存。其次，民办高等教育属于准公共服务，在建设过程中需要大量的资金投入，任何个人或社会组织都很难独自承担，因此要实现资金来源的多样性。在鼓励社会力量投资办学过程中，可以考虑改变民办高校的办学属性，推進营利性的民办高校建设，按照现有的“混合所有制”思路，鼓励不同的投资主体按照各自的投入组建股份制办学实体。在这个过程中，需要对营利性、非营利性的民办高校初始产权进行明确界定，促进产权收益、风险、权责的对应与匹配。最后，建立产权分割制度，明确产权归属的细化效果，促进产权增效与约束机制同时发挥作用，明确举办者、投资者、政府对各自出资部分享有所有权与收益权，明确高校法人在学校存续期间的财产使用权及范围。对于社会捐赠部分产生的收益与增值资产，应当将其权利归属于学校法人。对于完全通过举办者创业而建立的民办高校，应该按照“投资与受益对应原则”来明确所有权、收益权、处分权的关系。当然，在这个过程中，需要明确投资、垫资之间的区别及风险差异。

尽管《民促法》第五十九条对民办高校办学终止后债务清偿后的剩余财产分配做了一些原则性的规定，但这种法律规定应该进一步明确化以及细化。第一，对于非营利性的民办高校，在办学终止后债务清偿完剩余的财产，应该按照举办者的出资比例返还给举办者，进而最大限度地保障举办者的财产权利。第二，对于营利性民办高校，在办学终止后债务清偿完剩余的财产，不能完全套用《中华人民共和国公司法》公司解散后的剩余财产分配方式。在这个过程中，应该将营利性民办高校的办学积累与剩余财产分配进行结合，允许举办者在每隔2～3年经过财务核算之后按照出资比例享有办学积累的分配权利。第三，如果办学终止后，经过清算出现资不抵债的情况，可按照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》的规定处理，以学校法人全部资产作为折抵债务的财产，不管是营利性民办高校还是非营利性民办高校，清偿债务的不足部分举办者无需承担额外的偿还义务。

（三）建立民办高校资产监管体系，规范民办高校产权流转

一方面，除了少部分的社会捐资办学之外，从实际情况看，我国举办、开设民办高校的行为是一种投资行为，这种投资行为带有一定的动态色彩，投资资金的使用与流动需要一个较长的周期。同时，教育投资的规模大、周期长、见效慢，运转还较为复杂，而且带有准公共产品属性。另一方面，从民办高校的法律性质看，民办高校是一个非企业的法人组织，经济担保及偿还债务的能力不强。如果将民办高校完全作为一个市场主体，就可能会影响到教育的准公共属性，也会影响到办学的稳定性。而且，兴办高等教育是一种事业行为，只有降低其办学风险，才能保证稳定的经营。因此，各级政府要建立完善的针对民办高校的资产、市场监管机制，对民办高校的投资、资产流向等问题进行有效监管，确保举办者的权利不受损害，同时保证民办高校的准公共服务属性不打折扣。

当然，政府部门的监管机制并不是针对民办高校经费开支的细化监督，不能影响到学校的办学自主权，而是监督民办高校能够公正地分配产权，确保权利人的产权收益，同时重点关注产权的流转问题，确保产权流转合理合法。通过监管机制来科学配置民办高校的产权资源，进而保障投资行为的科学、理性与有序。在这个过程中，需要设立民办高校举办者、出资人的准入制度，对投资民办高校行为设置一定的门槛；健全学校法人资产与出资人资产的划分，规范学校的财务制度、收益分配制度；设立民办高校举办者、出资人的退出制度，确保投资人的权利不受损。通过建立这些规制性的机制来保证民办高校内外部体系的正常运转，提升办学效益，化解产权治理中的共有产权风险，为私有产权的解决提供制度支持。

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