改革开放40年来我国中职学生资助政策的演变与展望

2018-05-14薛瑞英谢长法

教育与职业(上) 2018年9期

薛瑞英　谢长法

[摘要]改革开放40年来，我国中职学生资助政策的演变对我国中等职业教育的发展有着重要的意义。文章通过文献法和文本分析法，分析得出40年来我国中职学生资助政策经历了旧有政策的补敝起废、新政策的稳定探索、现代资助政策体系的建立以及深化政策体系助力脱贫攻坚四个阶段，体现出以渐进—均衡为政策的演变模式、以社会本位为政策发展的价值取向、以“公平”为政策发展的目标追求三个演变特征。在此基础上，对政策的未来发展提出三点展望：做好政策顶层设计，推动政策精准发展；完善政策价值定位，优化资助政策功能；扩充政策覆盖范围，实现政策“公平”目标。

[关键词]改革开放40年中等职业教育资助政策

[作者简介]薛瑞英（1993- ），女，甘肃平凉人，西南大学教育学部在读硕士；谢长法（1965- ），男，河南新乡人，西南大学教育学部，教授。（重庆 400715）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）17-0036-06

改革开放对我国社会经济的发展是一个重要的转折点，对我国中等职业教育的发展亦然。改革开放后党的工作重心由阶级斗争转向经济建设，我国经济体制开始由计划经济转向市场经济，这就需要教育系统提供一批初级技术工人。但是，我国的中等职业技术教育在经历十年“文革”后几乎破坏殆尽。面对“残破”的中职教育现状以及经济社会发展的需要，国家颁发了一系列的相关政策来促进中等职业教育的恢复发展。

学生资助政策作为促进中等职业教育发展的主力政策，在改革开放以来对我国中等职业教育的发展有着重要的影响，并且根据中等职业教育和我国社会经济的发展需求等不断地调整。本文将采用文献法以及文本分析法，对改革开放40年来我国中职学生资助政策的演变历程、演变特征以及未来政策的展望进行论述。

一、改革开放40年来我国中职学生资助政策的演变

通过对改革开放后我国中职学生资助政策相关政策文本的阅读分析并结合改革开放后我国中等职业教育的发展历程，40年来我国中职学生资助政策的演变可以分为以下四个阶段：

（一）旧有政策的补敝起废（1978—1986年）

“文革”结束之后，各行各业在经历十年浩劫后百废待兴，当时恢复“文革”前的各项政策、规划是我国的重中之重，“文革”期间被停止实施的中职学生资助政策也得到了恢复。1977年12月，教育部、财政部发布的《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》是“文革”后中职学生资助政策恢复的标志性文件。改革开放后第一阶段我国基本上执行旧有的中职学生资助政策，中华人民共和国成立以来确立的免学费加人民助学金制度再次走上历史舞台，以推动中等职业教育的迅速恢复。“当时中等专业学校中的师范、艺术、助产、护士、体育和采煤等专业的全部学生享受人民助学金，其他学生的人民助学金享受面按75% 计算。”同时，按照所处工资地区的不同又有不同的标准。

需要特别注意的是，当时由于我国中等教育结构混乱，对于中等职业学校的界定并不清晰，到1980年中等教育结构改革之后我国才对职业高中、技工学校、中等专业学校这三种职业技术学校的培养目标和学校属性有了明确的界定。因此，这一阶段三类中职学校的资助标准是不一样的，技工学校所有学生享受人民助学金，中等专业学校75%的学生享受，而职业高中不享受此制度。

改革开放后我国各项事业开始变革，市场调节在各要素分配中发挥越来越明显的作用，具有“平均主义”倾向的人民助学金制度已经不能适应当时的社会环境。1983年，我国颁布《普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》，开始试行人民助学金与人民奖学金并存的办法。此时虽然开始探索新的政策，但仍然以人民助学金制度为主。直到1986年《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知》指出人民助学金制度存在三种弊端，正式提出将人民助学金改为奖学金制度和学生贷款制度，自此人民助学金制度退出历史舞台。

（二）新政策的稳定探索（1987—2000年）

这一阶段我国中职学生资助政策进入探索阶段，不断有新的元素注入，推动政策稳定发展。当时“独生子女”政策实施后的第一代孩子到了上中职的年龄，他们的家庭只需要承担一个孩子的教育经费；我国政府财政收入在国内生产总值中的比例減少，政府助学能力降低；同时，我国居民收入水平提升，父母有能力承担子女的教育经费……种种因素推动此阶段中职学生资助政策的变革。奖学金和助学贷款代替了人民助学金制度以及中等职业教育学费改革，是此阶段最主要的两项变革。这两项变革是相辅相成的：有了奖学金制度和助学贷款制度，学费改革才能稳定探索；由于中职教育学费改革提高了个人和家庭的中职教育成本，所以必须辅以奖学金制度和助学贷款制度。

1987年7月，国家教委、财政部发布《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》，接着颁布《普通高等学校本、专科实行货款制度的办法》，奖学金和助学贷款代替了原来的人民助学金制度。1991年，国家教委、国家物价局、财政部、劳动部颁布《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》，指出“中等职业技术教育属非义务教育，自1991 学年起对中等专业学校（不含中师）、技工学校和职业高中新生适当收取学费”。1994 年，国家教委印发了《关于普通中等专业学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，指出要建立收费和奖学金、贷学金相结合的制度。在这个阶段，中专学生分为计划生、委培生和自费生。1995 年，《关于做好1995年普通中等专业学校招生工作的通知》指出，同一学校实行统一的收费标准并在普通中专学校建立专业奖学金。

1996年开始实施的《中华人民共和国职业教育法》提出，支持企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定设立职业教育奖学金、贷学金。1997年，国家教委、国家计委颁布的《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》指出，普通中等专业学校学生实行缴费上学，同时各地应逐步建立健全贷学金制度、专项奖学金或定向奖学金制度。到1998年，全国大部分省市中等职业教育实行招生并轨，到2000年全国中职学生基本全部缴费上学。这一阶段，我国中等职业教育资助政策的变革是渐进式的，不断探索新的政策、推翻旧的政策，这种稳定前进为下一阶段政策的发展奠定了基础。此外，这一阶段，中职学生资助政策变革的同时，中职学生的就业制度也发生了变革，由原来的国家统包分配转向自主就业。

（三）现代资助政策体系的建立（2001—2012年）

经历了20世纪90年代的收费制度改革以及分配制度改革，中等职业教育开始由地位教育转向生存教育。进入21世纪受高等教育扩招的影响，普通高中成为人们的首要选择。这些因素严重影响了我国中等职业教育的生源。但是，中等职业教育的发展有助于21世纪我国高中阶段教育普及目标的实现，能够为农村劳动力向城市转移提供路径和培训，能够为大量待业青年提供知识和技能……它的存在意义重大。21世纪前叶，在国家的大力推动下，以免学费、国家助学金制度为主，奖学金、顶岗实习等多种政策为辅的现代学生资助政策体系得以建立，这在一定程度上推动了中等职业教育的再次繁荣。

2003年，中央政府拿出2000万元用于资助家庭贫困中职学生，推动各地探索中职学生资助新途径。以此为契机，各相关部门开始着力建设中职学生资助政策体系。2005 年，《关于大力发展职业教育的决定》中正式提出“建立职业教育贫困家庭学生助学制度”。次年，财政部和教育部便相继印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理办法》两个文件，阐明了中等职业学校贫困学生资助政策体系的建设内容和方向。2007年，中职学生资助政策体系建立工作全面开启：5月国务院发布了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，“将中职学生资助政策纳入国家家庭经济困难学生资助政策体系”①；6月印发《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》和《中等职业学校学生实习管理办法》，规定“中等职业学校所有农村户籍、县镇非农户口以及城市家庭经济困难的全日制一、二年级学生享受国家助学金政策”②，“三年级学生通过工学结合、顶岗实习获取生活费用”③。经过多年的努力，我国中职学生资助政策体系初步建立。

2009年，第十一届全国人民代表大会第二次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育，逐步实行中等职业教育免费”④。我国中职学生免学费政策再一次登上历史舞台。同年12月，财政部、教育部等四部委印发《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，决定“从秋季学期起对公办中等职业学校全日制正式学籍在校学生中农村家庭经济困难学生和涉农专业（艺术类相关表演专业除外）学生逐步免除学费；西藏自治区、新疆维吾尔自治区喀什、和田、克孜勒苏柯尔克孜三地州农村户籍学生全部免学费；其他地区学生按照规定比例实施免学费政策”⑤。2010年，根据《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》，中等职业学校免学费政策扩及城市家庭经济困难学生。到2012年，所有农村（含县镇）、涉农专业以及城市家庭经济困难学生全部被纳入免学费政策范围。我国基本上建成了比较完整的现代中职学生资助政策体系。

（四）深化政策体系助力脱贫攻坚（2013年至今）

党的十八大以来我国将“脱贫攻坚”定为全面建成小康社会的底线目标，党的十九大以来“决胜小康社会，打赢脱贫攻坚战”成为今后几年我国的主要任务，这一时期全国各部门、各行业为实现这一目标齐头并进。中等职业学校多数学生来自农村或是偏远地区，同时中等职业教育的就业导向对“扶贫、扶智”又有着重要的作用，因此深化中等职业教育资助体系，助力我国脱贫攻坚战略是这一阶段政策发展的主要内容。

2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出率先对建档立卡的中等职业学校学生免除学杂费。据此，“免学杂费”政策开始成为中职学生资助政策的一部分。同年2月25日，国务院常务会议决定“从春季学期将原来生均每年1500元标准的国家助学金提高到2000元”⑥。2016年，我国在《“十三五”脱贫攻坚规划》中指出要“落实好中等职业学校免学费和国家助学金政策”⑦。到2016年年底，全国22个省份实现中职学生全部免学费，28个省份对戏曲类表演专业学生实行免除学费政策。同年，我国印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出各地要给予到经济较发达地区接受中等职业教育的贫困学生必要的住宿费、交通费等补助，帮助他们完成学业、实现就业。面向脱贫攻坚这一时代任务，我国中职学生资助政策不断丰富，涉及各种有需求的学生以及学生的各种需求，对于教育扶贫有重要的意义。

我国首次明确提出“实现中职贫困學生资助全覆盖，助力教育脱贫攻坚战”⑧，是在2017年1月10号印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》中。同时2月，教育部党组副书记、副部长沈晓明发表“加强学生资助，助力脱贫攻坚”的重要讲话，提出“要全方位推进精准资助：资助标准精准、资助对象精准、资金分配精准以及发放时间精准”⑨。在领导人的推动下，在相关部门的配合中，我国中职学生资助政策开始向着精准化目标前进，一方面深化、细化中职学生资助政策，另一方面高质量助力脱贫攻坚。这一阶段，我国中职学生资助政策的内涵和外延得以延伸，在稳定发展的同时不断创新变化，以适应时代的要求。如下表所示，这一阶段我国中职学生的受资助比例一直处于较高水平。

二、改革开放40年来我国中职学生资助政策的演变特征及展望

（一）改革开放40年来我国中职学生资助政策的演变特征

改革开放40年来，经过以上四个阶段的不断探索，我国建立了比较完整的现代中职学生资助政策体系。这为解决家庭经济困难学生的上学问题，对于推动高中阶段教育的普及，对于提高中等职业教育的吸引力都创造了良好的政策环境。探析政策的演变过程可以发现，我国中职学生资助政策的发展具有以下几个演变特征：

1.以渐进—均衡为政策的演变模式。改革开放40年来，我国中职学生资助政策经历了旧有政策的补敝起废、新政策的稳定探索、现代资助政策体系的建立以及深化政策体系助力脱贫攻坚四个阶段，虽然每个阶段政策的内容都不相同，但是这种变化是渐进性的而非激进的。从不同阶段政策的发展可以看出，每一次政策的变革都是在现有政策的基础上逐步探索前进的，同时每一阶段的政策子系统又是根据政策成本、社会环境以及政策问题等相互均衡发展的。这种渐进—均衡模式使得政策的发展具备了历史连续性，让我国中职学生资助政策体系日益完善，政策覆盖面越来越广泛，保证了各要素的优化配置，最大限度地满足利益相关者的需求。不足之处在于，这种模式下政策的变化往往发生在政策问题出现之后，容易使政策陷入“路径依赖”，也不利于应对政策的突变以及政策的长远发展。

2.以社会本位为政策发展的价值取向。政策的价值取向能够表明政策制定的目标和意义。通过对40年来我国中职学生资助相关政策文本的分析得出，虽然每一个阶段政策的价值定位都不相同，但基本上是按照社会发展的需求制定的，秉持的是社会本位的价值取向。1987年，《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》指出，实行奖学金制度是为了推动教育体制改革，为了鼓励学生报考紧缺专业，毕业后到边疆地区、经济贫困地区工作。1991年，《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》的目的在于多渠道筹措教育经费，推动中职教育发展。2006年，《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》是为提高中职吸引力、推动高素质劳动者和技能型人才的培养。2009年，《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》指出，学生资助是落实科教兴国战略、提高劳动力素质、优化教育结构、促进教育公平的主要手段。近年来相关政策的颁布多是为了助力我国脱贫攻坚任务。社会本位的价值取向能够将学生资助政策与我国的社会实际相结合，助力我国社会发展的各项工作。但是，这种价值取向会忽略作为教育政策的教育功能，而这种弊端现在已经慢慢显露出来。

3.以“公平”为政策发展的目标追求。学生资助政策是一种支持性政策，它本身的属性决定了对“公平”这一目标的追求。改革开放40年来，帮助家庭经济困难学生顺利完成中职学业一直是中职学生资助政策的题中之意。在政策体系的日益完善中，“公平”的内涵和外延也在不断延展。从对农村贫困学子的关注到对城镇低收入家庭学子的关注，从对连片特困地区学子的关注到对边疆地区学子的关注，从对涉农专业学生的关注到对“冷门”专业学子的关注，都体现着我国中职学生资助政策对公平的追求。同时，随着我国经济水平的提高，中职学生免学费政策的覆盖面不断扩大，助学金标准不断提高也反映出对这一目标的追求。然而，这种“公平”在很长一段时间是限于我国公办体系的中职学校的，私立中职学生并不能够享受这一政策。近年来，虽然私立中职学校的学生开始被纳入政策服务范围，但相关政策还不够规范、明确。同时，这一政策当前并不包含进修农民工等弱势群体。

（二）未来我国中职学生资助政策展望

当前，我国已经建立起健全的中职学生资助政策体系。然而，随着时代的发展以及社会矛盾的转变，我国中职学生资助主要矛盾、主要任务也随之发生了改变。因此，政策的建设不能停于当前，而要根据时代要求不断调整、创新、深化，以更好地推动中等职业教育发展，更有质量地服务时代任务。

1.做好政策顶层设计，推动政策精准发展。中职学生资助政策的建立和发展有着重要的意义，它关系到我国中等职业教育的发展，关系到贫困中职学生的受教育权利，关系到脱贫攻坚任务的推进，等等。因此，进入新时代，面对新局势，我国要根据社会、经济发展需求持续做好中职学生资助政策的顶层设计，在宏观上把控政策发展方向，稳步推进我国中职学生资助政策向前、向上发展。同时，我国要根据中等职业教育发展的现实需求，根据中职学生发展的时代需要，进一步深化、细化、优化政策内容，使政策发挥自身应有的价值，有数量更有质量地帮助贫困中职学生顺利进入学校、完成学业，推动政策精准化发展。

2.完善政策价值定位，优化资助政策功能。我国现有的中职学生资助政策基本上能够保障贫困学生有钱上学，但因为政策的不完善，使得学生可以随意使用奖、助学金，不珍惜学习机会，不感恩国家资助等，资助政策的教育价值没能很好地发挥。我国中职学生资助政策的价值取向是社会本位的，但是在价值多元化冲击的当下，社会本位的价值定位已经不能满足中职学生资助工作的现状。因此，未来中职学生资助政策要实行多元化价值取向，在保障其社会价值的同时也要发挥其教育价值。同时，我国要进一步优化资助政策教育功能，让政策在发挥其扶贫、助困功能的同时激励学生努力学习，引导学生积极向上，扶贫更要扶智，防止学生“因学返贫”，阻断贫困的代际传递。

3.扩大政策覆盖范围，实现政策“公平”目标。民办中职学校对于我国促进教育结构调整、普及高中阶段教育以及推动中等职业教育的发展有着重要的战略意义。因此，未来我国要在现有政策的基础上明确、清晰关于民办中职学校学生的资助政策，让他们也能够平等地、充分地享受国家资助政策。同时，进入新时代，我国的经济结构、发展策略等发生变化。在乡村振兴和区域协调发展的大背景下，我国需要培养一批智慧型、技术型、信息化的新型职业农民和现代城乡劳动力。因此，日后我国要将进修农民、城乡劳动力逐步纳入中职学生资助政策的覆盖范围，激励他们接受职业教育、参与职业培训，助力我国国家战略的早日实现。通过这些举措，扩大政策的覆盖范围，不断实现中职学生资助政策的“公平”目标。

[注释]

①国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见（国发〔2007〕13号）[Z].2007-05-13.

②财政部教育部关于印发《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》的通知（财教〔2007〕84号）[Z].2007-06-21.

③教育部财政部关于印发《中等职业学校学生实习管理办法》的通知（教职成〔2007〕4号）[Z].2007-06-26.

④温家宝.2009年政府工作报告[EB/OL].（2009-03-16）[2018-02-21].http：//www.gov.cn/test/2009-03/16/content_126022

1.htm.

⑤財政部国家发展改革委教育部人力资源社会保障部关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见（财教〔2007〕442号）[Z].2009-12-14.

⑥教育部财务司.提高普通高中、中等职业学校国家助学金标准[EB/OL]. （2015-02-25）[2018-02-21].http：//www.moe.edu.cn/s78/A05/moe_702/201502/t20150225_186294.html.

⑦国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知（国发〔2016〕64号）[Z].2016-11-23.

⑧国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知（国发〔2017〕4号）[Z].2017-01-10.

⑨沈晓明.加强学生资助助力脱贫攻坚[EB/OL].（2017-

02-24）[2018-02-21].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/moe_176/201702/t20170224_297301.html.