我国农业水价形成机制的创新性探索

戴旭宏　王蔷

〔摘要〕 完善农业水价形成机制是农业水价综合改革的核心。近年来，国家积极推动农业水价综合改革，先后选择试点区域，通过发挥市场作用健全完善农业水价形成机制。从试点情况看，面对不同的资源禀赋、区域特征及产业结构，不同地区探索实践亦不相同。本文在现有学者对农业水价形成机制的研究基础上，结合四川省试点地区的实践探索，分析得出农业水价形成机制改革的基本判断以及推动农业水价更好运行的相关建议。

〔关键词〕 农业水价 形成机制 综合改革

〔中图分类号〕F323.213 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）05—0058—06

一、引言

农业一直以来都是我国用水大户，也是节水潜力所在。当前，我国农业用水受到需求日益加剧而供给显著不足的双重压力。从需求方面来看，我国农业对水资源的依赖性极强，约有65%的粮食作物和90%的经济作物生产在灌溉农田上；而同时，干旱等自然灾害频发也使得农业灌溉用水的需求大大提升。从供给方面来看，近年来我国经济社会的蓬勃发展为水资源持续利用带来了巨大的现实挑战：一是水源污染严重。目前，我国海河流域水源污染较为严重，部分湖泊萎缩、河湖断流、水体富营养化、生态退化等问题突出，直接影响水源使用。二是用水超采问题。当前，我国已有多个地下水超采区，面积近20万平方公里，造成部分地区地面持续沉降的地质问题。三是水土流失严重。近年来，我国水土流失面积年均超过200万平方公里，严重的水土流失导致部分地区土地荒漠化、耕地损毁、河湖游积等问题，加剧了下游地区的洪涝灾害。四是生态恶化突显。由于河道内水源过量使用，河流断流次数加剧，断流时间和断流河段增长，严重破坏河道生态健康。同时，工业和生活用水的快速增长争夺了农业生产用水份额，也使得农业生产用水供给量大为减少。上述现实问题导致农业水资源供给短缺已然成为我国经济社会发展的重要制约因素。

水价调控是水资源管理最有效的经济手段之一，合理的水价能有效减少水资源浪费，促进水资源合理配置，有利于实现水资源的可持续利用。近年来，我国以健全农業水价形成机制为核心，发挥市场作用实现农业水资源的合理配置，提高农业用水效率，促进农业现代化发展。2014年，国家发改委、农业部等四部委联合发文，在已有试点基础上，选定80个试点县，推行农业水价综合改革试点项目。2016年，国务院《关于推进农业水价综合改革的意见》提出，“用10年左右时间，建立健全合理的农业水价形成机制，转变农业用水方式。”2017年中央一号文件进一步指出“全面推广农业水价综合改革，完善农业水价的形成机制与农业节水的激励机制”。一系列的国家政策为我国农业水价形成机制改革提供了强有力的制度支撑。

四川作为农业大省，总体而言，水资源含量丰富，常年降水较为丰沛，因此推动农业水价形成机制改革、农民形成节水意识的难度较大，改革积极性也较弱。因此，四川省将推动农业水价综合改革、建立健全农业水价形成机制的目标重点锁定在精准补贴和节水奖励的机制建立层面，即通过建立内在的激励机制，鼓励农民形成节水意识，促进农业合理用水。由此，2017年，四川省出台了《推进农业水价综合改革实施方案》，通过配套完善灌排河供水脊梁工程体系，深化农田水利工程管理体制改革，构建可持续的精准补贴和节水奖励机制；分灌区、分区域、分步骤稳步推进农业水价综合改革，建立健全科学合理的农业水价形成机制，大力提升农业用水效率，优化农业种植结构，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。

二、国内研究现状

目前，国内农业水价研究主要集中在以下四个方面：一是农业水价承载力研究。沈大军等（2001）对黄淮海流域灌区农民灌溉水费支出进行调查研究，分析了水费支出占收入的比例情况。姜文来（2003）在回顾我国农业水价演变历程基础上，分析了当前政策难以实施的影响因素，提出了农业水价承载力的模型公式。吕彦（2014）指出，农民是农业水价承受的主体，其承受能力的大小决定着农业水价改革的力度和进程。二是农业水价补贴研究。邹新峰（2005）指出，农村税费改革对末级渠系建设和农业水费收取影响巨大，建议推动农业水价综合改革，建立合理的农业用水补偿机制。刘红梅等（2006）从经济学角度对不同农业水价补贴方式比较分析，研究表明农业水价补贴方式透明化的激励效益更显著。孙亚武（2011）根据案例地区实践中存在的问题，提出了公共财政对水价成本补偿的政策建议。三是农户灌溉决策行为以及影响因素研究。张新焕等（2013）指出，自然因素是导致农户灌溉行为区域差异的根源，影响农户对灌溉和节水的认识主要是农户教育水平和认知结构，而政府政策会显著影响农户的决策行为。杨宇等（2016）对农户在严重干旱情况下的灌溉适应行为进行了分析，结果表明良好的农田水利设施条件对农户灌溉行为产生显著的正向效果，农户种植规模、户主年龄以及教育水平等农户家庭特征也显著地影响农户的灌溉行为。四是农业水价变动对农户灌溉决策行为的影响。苏永新（2003）研究了灌溉用水量和农业水价之间的关系，指出水资源定价太高会导致作物用水需求得不到满足，抑制农作物产量，并指出灌溉用水的合理取值范围在0.07元/立方米—0.22元/立方米之间。刘一明等（2011）通过建立农户灌溉用水行为模型，指出单一水价与超定额累进加价均会激励农户采用灌溉效率高的灌溉技术、对农户的种植面积与结构以及当地的土地流转市场产生影响。

综上，国内学者的研究大多通过对农业水价改革的案例分析并提出相关的政策建议。进一步分析，一方面，我国的国情决定了农业水价综合改革目标是多重的，不单单是让稀缺的水资源回归真实价格，促进水资源的节约利用和可持续发展，还应该注重农民福利供给、国家粮食安全、生态环境保护等多重目标。另一方面，已有研究也表明，农业水价改革进程应在坚持使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的基础上而逐步发展。

三、四川省泸州市杏花村的创新性探索

在相关政策指导下，四川省试点地区不断探索改革，形成了自上而下指导、自下而上探索的农业水价综合改革。本文以泸州市杏花村为例，重点探讨农业水价形成机制改革及取得的成效。

1.基本现状

杏花村位于四川省泸州市纳溪区，是典型的传统农业村，幅员面积5.7平方公里，辖10个生产小组，全村410户，1402人，共有耕地1400亩（其中水田800亩）。杏花村属于缺水农作区，村境内有1座库容13万立方米的小二型水库（清水溪水库），2013年争取省级“小农水”项目，安装了8.6公里的供水管道。但农户认为管道属国家资产，在主管道上随意钻孔，方便水流入自家农田，造成集体资产出现“公地悲剧”，管道项目不仅没有发挥应有作用，还成为百姓争抢的矛盾来源。农业用水的现实矛盾倒逼项目改革。杏花村村支书在反复了解群众意见之后，全村成员共同决定通过村民代表大会“一事一议”的方式解决村内农业用水存在的问题。

2.具体做法

一是明确管理主体。村民经过村民代表大会决议，明确村内安全饮水工程、农业灌溉工程归村集体所有，采取“两个工程、一套班子”的管理模式，管理主体为村民委员会。在明确集体资产、管理主体之后，村民对各项水利设施树立了所有人意识，解决了工程“有人管”问题。

二是建立使用规范。明确在国家补贴农业用水主管道项目经费基础上，村内用水户若要使用灌溉水，必须按规定提前申请，并缴纳1200元管网建设费，用于入户管道、表箱、表井、阀门等所需材料及安装相关费用。每个用户都安装水表到田块按用量收取水费，田土不集中的，根据情况可以安多个水表，确保科学计量，据实收费。任何人不得在管网上私拉乱接、钻孔取水等，如果发现则以损害公共设施进行严厉查处。

三是制定合理水价。村民根据供水对象、水质要求的不同，采取“两条管线，两个水价”，将人畜饮水和灌溉用水分开，人畜饮水按1.5元/立方米计收，灌溉用水按0.15元/立方米计收。灌溉水价依据后期维护情况，可进行适當调整，以确保工程维持良性运行。

四是落实管护经费。为保障用水管网的良好运行，杏花村聘请了1名管网管护人员，每年给予400元误工补助，规定管网运行维护经费在收取的水费中列支，不足部分由村集体公共运行经费给予补助。

3.初步成效

自农业水价形成机制改革以来，杏花村申请使用供水的农户97户，安装水表149个，灌溉面积600余亩，占全村水田面积的75%以上，农业水价综合改革的成效显著。

一是农业用水供给稳定。村民建立了用水设施集体所有观念，国家投资项目实效得以发挥，更有利于水利设施的合理使用。同时，用水入户管道有效保障了农业生产用水来源，为农业生产缺水地区提供了稳定用水，提高了农民农业生产积极性。

二是农业生产效率提升。杏花村在农业水价综合改革之前，农业生产的平均用水成本为35元/亩，稻谷产量平均为1800斤/亩；农业水价综合改革项目实施之后，农民使用灌溉用水的平均成本仅为20元/亩，粮食产量也达到2000多斤/亩。农业生产成本大幅降低，且生产效率得到显著提升，改革实效得到充分体现。

三是农民节水意识增强。农业水价综合改革之前，杏花村部分群众缺乏节水意识，使用主管道供水时任灌溉用水四处流淌，不加节制。农业水价综合改革之后，农民因使用灌溉用水需自行缴费的现实约束，形成了强烈的节水意识，在完成农田灌溉之后，均会关闭管道阀门，且对农田用水的合理用量进行了详细测算，先前随意使用浪费的情况大大减少。

四、相关建议

通过对四川省试点地区的实践分析，本文得出如下三方面的基本判断：

一是四川省前期的五小水利工程项目为本轮农业水价综合改革奠定了良好基础，水利设施的完善有利于进一步促进水价改革的有序完成。

二是类似泸州市杏花村这样的缺水地区应当作为四川省农业水价综合改革的先行试点地区，面对长期供给贫乏的现实约束，农民更依赖灌溉用水的使用，水价改革的积极性也更强，自发改革及内生改革的动力也更显著，政府推动农业水价综合改革的成本更低。

三是政府在农业水价综合改革过程中，应重点建设灌区水利设施和建立补贴机制。一方面，积极保障农业水利设施设备的有效运行，为农田水利基础设施建设提供资金保障；另一方面，对积极落实农业水价形成机制的试点地区应当给予政策补贴，推动试点地区更好更快探索农业水价市场化运行。

与此同时，为进一步推动四川省农业水价形成机制的规范建立，本文提出如下相关建议：

一是科学制定农业分类水价政策。针对全省不同地区的水资源分布情况、农业产业发展情况，农业水价综合改革需要因地制宜制定水价标准，缺水地区和丰水地区、粮食作物地区和经济作物地区等不同区域不可制定一刀切的农业水价。

二是大力推进灌区节水改造和配套设施建设。农业水价综合改革需在设施灌区深入推行，开展农村供水灌溉现状调查，根据各地区实际情况，做好配套设施建设。同时，大力实施全省灌区改造工程行动，将建设时间长、运行效率低的设施设备、提灌渠道列入改造计划，逐年实施改造行动，切实提高灌区运行效率，促进现代农业发展。

三是建立精准补贴和节水奖励机制。公共财政需承担农业综合水价改革成本，将农业灌溉工程运行管理纳入农村公益财政服务体系当中。进一步完善农业用水精准补贴机制，将节水灌溉工程纳入节水奖励范围，制定农业节水灌溉激励政策。同时，应侧重灌区运行管理、配套设施建设与节水改造技术等方面的补贴投入。此外，鼓励通过以奖代补的方式，采取资金支持、设备物资、节水技术等多种形式加大投入。