美国军民融合发展的体制与政策研究

王晋　蓝定香

〔摘要〕 美国军民融合发展经历了四个不同阶段，即二战后期开始的大规模军转民、朝鲜战争后的转产与调整、越南战争后的转产、冷战结束后的军民一体化。美国军民融合发展的体制与政策特点是：高度开放的国防生产体系；鼓励民间力量参与国防生产科研；采用商业惯例、规范和标准；促进国防科技的民用化；尊重和保护私营企业的智力成果；优先发展军民两用技术。美国军民融合发展对我国的启示是：需要建立包容开放的国防科研生产体系；强调通用的标准和规范，发展军民两用技术；遵循市场规律，探索采用市场经济方式。

〔关键词〕 美国 军民融合 体制

〔中图分类号〕F416.48 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）05—0011—09

2018年2月22日，美国私人企业太空探索技术公司（SpaceX）在加州范登堡空军基地（Vandenberg Air Force Base）成功地发射了一枚“猎鹰9号”火箭，火箭运载一辆电动跑车离开地球，发射能够产生2270吨火箭推力，能将54吨有效载荷送入轨道，标志了猎鹰系列运载能力已经达到世界顶级水平。作为私营企业的SpaceX公司在航天技术上的巨大成功，再次引发了人们对美国军民融合体制的关注。美国是世界上军民融合发展最成功的国家之一，其国防科技工业体系即是“军民融合”的一个先进典型。据美国国会2015年的研究报告显示，军民融合给美国国防部每年节约300亿美元，相当于其采办费总额的20%以上。无疑，美国军民融合发展对我国具有重要的参考和借鉴意义，值得进一步深入研究。

一、美国军民融合发展的实践历程

作为军民融合的推崇者和成功实践者，美国拥有众多的世界级军工巨头，根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）发布的《2015年度全球军工企业百强榜》统计，美国军工企业在前100强中占据39席，在前10名中占据7席。同时，美国的先进制造企业本身就是军民融合型公司，如通用技术、波音公司等。据统计，美国军事专用技术比重不到15%，而军民通用技术超过80%，军队信息化建设80%以上的技术来自于民事部门。当然美国的军民融合发展并不是一步到位的，而是经历了反复探索、不断调整和完善的过程，不断破除制度和体制的藩篱。二战以来，美国军民融合发展大致经历了四个阶段。

1.二战后期开始的大规模军转民

早在二战后期的1943年下半年，美国就开始了早期的过渡计划，1944年颁布了战争动员与复员法案、军人专业法案等，促进了动员工作的完成。从1946年到1947年，武装部队中已复员了980万军人。政府还制定了退伍军人就业的有效建议计划，为重新就业和重新调整补助津贴，鼓励退伍军人进入大学进行学习培训。在GI议案指导下，到1947年有112万退伍军人进入大学学习。在复员计划推进的同时，宏观经济的调整也促进了战后美国经济的恢复。许多军工厂又全面开动战前的民品生产线。二战中面临的暂时战争经济状态促进了各個企业的转产计划。许多具有新能力的工业，像铝工业等“被迫”接受新产品，并通过民用经济进入新市场。

2.朝鲜战争后的转产与调整

朝鲜战争使美国的国防开支由1950年的141亿美元再次上升到1953年的487亿美元，增加了二倍多。这一时期国防开支占国民生产总值的比例上升到13.3%。艾森豪威尔政府在朝鲜战争停战之际就着手进行转产和调整计划，促使一些飞机和电子企业以多种经营方式成功进入民用飞机、民用电子、小型燃气轮机、核反应堆、重型车辆等民用市场。此前，杜鲁门政府也实施了物价管制和增加赋税的措施。通过调整，即使在暂时经济衰退期的1954年，失业率仅为5.5%；1955年和1956年，国防开支分别减少到410亿美元和380亿美元，此后直到越南战争开始之前，国防开支一直保持稳定。

3.越南战争后的转产

越南战争在开始时就制定了一个为解决国防计划变更而冲击经济的广泛计划，约翰逊和尼克松两届政府对工人和社区的调整给予了更大的注意。1967年3月，约翰逊政府开始实施转产计划，并发表了“内阁委员会关于越南战争结束后经济计划的报告”，该报告要求成立一个“重新调整工作委员会”和制定一套广泛的财政和金融政策，以缓解调整带来的冲击。尼克松政府在社区和工人调整问题上作出了努力。劳动部着手一项技术革新动员计划，来帮助失业的工程师和技术人员。尼克松政府还于1970年3月成立了一个跨部门的委员会，即总统的经济调整委员会，对受严重冲击的社区提供实际援助。20世纪80年代初，里根政府的“星球大战”计划使“军转民”的讨论一度中断。直到1986年国会经过辩论，作出限制国防预算增长的决定，“军转民”问题重新引起社会的关注。

4.冷战结束后的军民一体化

冷战（Cold War）结束后，美国国会和政府以建设“强大的、经济可承受的国防”为目标，积极采取措施推进军民一体化的进程。这一时期大致又可以分为两个阶段：第一阶段从冷战结束到克林顿执政届满，第二阶段则从小布什上台执政开始。

第一阶段主要通过制定国防转轨计划，提供经费支持，推动两用技术的开发，帮助企业摆脱对防务的依赖，发展新型民用技术。为满足转轨需要，美国制定了《1991财年国防授权法》《1990年国防经济调整、多种经营、转轨和稳定法》，将2亿美元国防部资金转让给劳工部和商务部，用于支持受防务影响的工人和团体。1992年，美国国会提出了价值17亿美元的国防转轨计划，虽然绝大多数计划被推迟或放弃了，但却成为后来克林顿政府制定其相关计划的依据。克林顿政府在措施上更为积极，计划的经费拨款不断增加。1993年，总统责成政府在1993～1997年的经费预算中为“国防转轨”计划拨出总共203亿美元，还成立“国防技术转轨委员会”，该机构为跨部门机构，是推行军民一体化改革的重要的专门指导与协调机构。

第二阶段从小布什上台执政至今。911事件后，美国提高了国防预算，为保持美国的军事优势，强调要“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”，提出利用外部创新来维持国防部的技术优势。2003年，美国国防部出台了《国防工业基础转型路线图》，提出打破国防工业巨头的垄断地位，改变国防工业生产过度集中的局面，大量吸收中小企业进入军工领域，提升中小企业在军品承包中的地位，以逐步形成大中小并存、军民一体、基础广泛、创新能力强的国防科技工业力量。

二、美国军民融合发展体制与政策的主要探索

美国在国防工业在多年的转轨和一体化进程中，颁布施行了不少法律法规，形成了一套制度体系，成为美国军民融合的主要依据和保障。概况起来，其主要特征和经验如下：

1.高度开放的国防生产体系

美国的军民融合之所以走在世界前列，首先得益于国防生产、科研领域高度开放的政策。民营企业和民间机构进入国防领域基本上没有法律上的障碍。反倒是国有企业受到诸多限制，国有企业在美国称为政府企业（Government Corporation），法律对其从事的行业领域及上市融资都有严格的限制，只有在市场化方式不适宜或无效的情况下国有企业才得以建立，而且要求其与私营企业竞争很少或根本不存在竞争。因此，美国的私人所有和经营的国防工业企业在整个国防工业中占绝大部分。著名的军工企业洛克希德·马丁、波音、雷声等均为民营企业。2018年2月，引人关注的埃隆·马斯克（Elon Musk）创办的美国太空探索技术公司（SpaceX）火箭发射方面取得巨大成功，这与美国包括航空航天领域在内国防科研体系的开放是分不开的。如果没有航空航天领域的对民间开放政策，作为民营企业的SpaceX不可能毫无障碍地进行科学试验。

2.鼓励民间力量参与国防生产与科研

美国的国防工业不但对民间开放，为“民参军”扫除障碍，还采取积极有效措施，鼓励私人企业参与军工生产。1986年通过《联邦技术移转法》，规定国家实验室向社会开放，允许大学、州政府、企业与国家实验室签署共同合作及研发协议，进行合作研发。同时，修订后的《联邦采办条例》和《1994年联邦采办合理化（FASA）》强调在采办武器装备时尽可能采用民用项目。此后，国防部条例还对这方面的规定作了进一步的细化。

美国政府还特别注重保护小企业在国防经济中的利益，视小企业为“美国经济的脊梁”。早在1953年美国就出台了《小企业法》，提出武器装备采办的公平竞争原则，规定小企业在武器装备采办中与大企业享有同等地位。1991财年《国防授权法》为国防实验室建立了示范项目，展示各级政府与小企业之间的成功关系，允许实验室执行与小企业合作相关的活动、与中间商签署合同或备忘录。1992年美国通过了《小企业研发加强法》，在国防部、国家宇航局和国家科学基金会、健康与人类服务部、能源部等5个机构启动了《小企业技术转让计划》的3年试点计划，对有小企业与大学、联邦资助研发中心或非营利研究机构共同参与的合作研发项目提供资助。

3.修改国防采购法律

曾在美国国防部担任助理国防部长帮办的美国学者雅克·甘斯勒在其所著的《美国国防工业转轨》一书中提出，“现在看来，阻碍实行军民一体化的主要障碍，几乎全然是由支配国防业务的法规、条例以及习惯做法造成的。”根据甘斯勒的研究，采用与国防有关的规范，一般要使经营成本增加约30%～50%，而且妨碍将民用技术上的发明创造引入国防系统。为此，1993年，以副总统阿尔·戈尔为首的“再创政府”特别小组提出建议，政府的采办政策应将长达1600页的《联邦采办条例》由一系列的硬性规定转变成为指导原则，这样就可采用“统一商业法典”的做法。1994年，《联邦采辦改革法》在美国参众两院获得通过，这是自《武装部队采购法》（1947年）和《签订合同竞争法（1984年）实施以来最重要的一项采办法律，在美国军民融合发展史上具有里程碑意义。《联邦采办改革法》（1994年）内容涉及扩大民品采购，采用商业惯例，尽量用民用标准替代军用标准，简化政府合同的处理过程，选择武器装备采办项目进行工业化管理试点等，涉及武器装备采办改革所要解决的重点问题。该法也是美国修订《联邦采办条例》和《联邦采办国防部补充规定》的重要参照。此外，美国国会颁布还通过《国防技术转轨、再投资和过渡法》（1992年）提出，打破国防工业与民用工业采用不同经营策略、不同技术、不同规范标准、不同生产方式所形成的障碍。根据《国防技术转轨、再投资和过渡法》和《联邦采购精简法案》，国防部对长期使用的3万多个军用标准进行了清理和改革，民用标准所占比例由25%上升至95%。

4.促进国防科技的民用化

美国不仅鼓励民间力量参与国防部项目，而且积极推动军事技术的民用化，发挥国防研发技术的“溢出效应”（spillovers）。1993年的《国防部国内技术转让条例》，鼓励将国防部开发的或其委托开发的科技情报、技术方法等传播给州、地方政府和私人企业，使民用企业能共享军事技术，实现国防建设与经济发展的良性互动。2000年，美国国会通过了《技术转移商业方案》，该法对联邦实验室取得的成果的商业化事宜进行了规范。此外，美国政府还分别于1995年、1997年颁布了《国家技术转让与促进法》和《联邦技术转让商业化法》，为企业技术成果转化提供有利环境。

在机构设置上，在国防部层面设有国防高级研究计划署（DARPA），美国各军兵种都建有自己的实验室，如海军研究实验室、空军阿诺德工程中心等，这些实验室既从事国防科技研发，又积极推动军备制造向具有商用价值的民用技术转移，他们将部分项目委托私人企业管理，以加快研发成果的转化速度，推动其商业化进程。美国国家航空航天局（NASA）也于2010年成立了首席技术专家办公室，负责将NASA技术转移到民营部门和其他可能的技术商业化工作。此外，作为国防部与顶尖创新技术公司之间连接枢纽的美国国防创新实验单元（DIUx）于2015年成立，该机构将美国国防部的具体业务或技术需求，与创新企业主体进行精准对接，助推建立快速、灵活的合作机制。军用技术向民用领域的转移，极大促进了相关产业的发展。

5.保护私营企业智力成果

知识产权归属问题是国防领域技术转移的关键性问题，在要求拥有必不可少的、最低限度的知识产权权益的同时，国防部充分尊重和保护相关企业开发的知识产权。《联邦采办条例》《联邦采办条例国防部补充条例》《拜杜法案》等法律规定，在一般情况下，承包商可以选择保留国家财政投资产生的国防领域知识产权的所有权，但国防部门拥有审批权、强制许可权、免费使用权。《拜杜法案》还首次明确了“谁研制，谁所有的原则，把政府投资产生的知识产权商业化回报权利完全让渡给承包商，政府仅保留免费使用的权利。《联邦技术转移促进法》规定实验室人员可以从事自己发明的产业化，发明人在联邦政府放弃发明权时可以获得发明权；参与“合作研发协议”的公司可以获得充分的知识产权，以尽快促进研发成果商业化，保证厂商有权拥有“合作研发协议”的发明。此外，政府出台《史蒂文森—怀德勒技术创新法案》（1980年）、《贝赫—多尔法案》《技术转移商业化法案》（2000年）促进政府将技术转让给企业，并鼓励企业从直接利用这些技术从事民品研发生产。《贝赫一多尔法案》（1980年）政府除保留使用权外，授予参与政府研发活动的小企业、高校及非营利性机构拥有专利技术，强化了对小企业知识产权的保护。

6.优先发展军民两用技术

军民两用技术的发展是推进军民融合的关键，是推进军民融合的中心环节。美国高度重视发展军民两用技术。雅克·甘斯勒就提出，要保持21世纪的技术领先地位，显然要继续保持国防研究与开发的高投资，而投资的重点则应放在两用技术上，将国防部提供的研究与开发经费尽可能地用于两用技术领域，对于未来经济增长和国际竞争具有重要意义。他还列出了一些业界公认的具有广泛市场前景的关键性的“通用技术”：电子技术、生物技术、信息技术、制造和工艺技术、先进材料技术、软件等，认为这些技术对于国防需求和商业竞争都有重要意义。而按照美国国防部发布的《军事关键技术清单》，超过90%的太空技术具有军民两用性。

在立法方面，美国制定了一系列法律、法规，為发展两用技术提供法制保障。1993年，《国防部国内技术转让条例》就以立法的形式对发展军民两用技术的地位加以确认。1995年，国防部发布《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》，提出了3项要求：（1）投资开发军民两用关键技术；（2）将国防科研成果转移到民用部门进行产业化；（3）将民用部门的资源移植到军用领域，在开发新的军事系统时贯彻“为两用而设计”的思想。此外，《国防技术转轨、再投资和过渡法》（1992年）、《国家安全科学技术战略》（1995年），《国防科学技术战略》（1996年、1997年和2000年），《国防授权法》（1998年）对此都作出了相应的规定。例如：《国防授权法》（1998年）提出实施“两用科学技术计划”，要求美国军方加大对军民两用技术的投资。2003年5月，国防部发布新版DODD5000.1《国防采办系统》，提出国防部各部门与用户共同研究确定作战能力需求时，应遵循优先次序中将“采购或改进国内外民用产品、服务和技术，或开发军民两用技术"放在第一位，反映把开发军民两用技术和利用民用技术放在了优先位置。总之，美国多年来通过制定一系列政策法规，推动国防工业转轨，逐步实现军民一体化，已经形成了一套较为完善的制度体系（详见表1）。

三、典型案例分析

美国推进军民一体化的实践过程中涌现了许多典型成功案例，对美国自身甚至全世界都产生了深远的影响，值得进一步深入分析。

1.案例1

在研制保密电话系统（即STU一Ⅲ系统）过程中，美国国家安全局为满足迅速交货的进度要求，决定利用民用部件和方法研制该系统。民品的研制周期为3年，而同样的系统国防部需要7～11年，开发和生产费用前者还不到后者的10%。除了成本大大节省之外，利用民品设施还能避免国防成本报告制度、数据处理权以及军用规范与标准等方面的繁琐。同时，该系统的设计具有双重用途，对国防部门和民品部门都有好处。

简析：随着技术的发展，军品和民品的通用性不断增强，引入市场机制，采用民用的设施和方法为军事服务成本更低、周期更短，也能充分利用民间的资源，激发其创造力。

2.案例2

GPS原本作为军方的一个重要项目，主要是为陆海空三大领域提供全球性的导航服务，在情报搜集、应急通讯和核爆监测等军事领域具有重要用途。从1991年9月1日之后，美国商务部不再对民用GPS出口进行许可证限制，1993年，美国又宣布对民用用户10年内免收任何费用。1996年3月，美国正式发布了国家GPS政策（PDD），表明了向国际民间开放的姿态，明确提出积极推动GPS全球卫星导航系统的应用，为此承诺中止使用选择可用性技术（SA）。2000年，美国取消了对GPS卫星民用信道的SA干扰信号，民用GPS的定位精度达到平均6.2米的实用化水平，从而掀起GPS产业和应用热潮。

简析：美国充分挖掘军民技术领域的潜在价值，采取积极措施推动军用技术的民用化，大大增强了美国民用卫星导航系统工业的竞争力，并在促进经济增长和服务民众生活方面发挥了积极有效的作用。

3.案例3

2018年2月6日，SpaceX在美国卡纳维拉尔角将载有特斯拉跑车的重型猎鹰火箭发射升空，重型猎鹰含有3枚“猎鹰九号”火箭芯组成的助推器和27个引擎，发射能够产生2270吨火箭推力，是目前运载能力最强的火箭，它能将54吨有效载荷送入轨道，并有两枚成功降落在位于陆地上的回收平台。标志了猎鹰系列运载能力已经达到顶级水平。

简析：SpaceX之所以成功，首先得益于美国航空航天领域对民间的开放政策，使得像SpaceX这样的私人企业能够进入太空研究领域没有任何法律上的障碍。其次，离不开NASA等政府或军方机构的支持。2005年5月2日，SpaceX宣布它已被授予不确定交付时间/不确定交付数量（IDIQ）合约给为美国空军提供发射服务的Responsive Small Spacelift（RSS），这可能使美国空军购买最多1亿美元的发射服务。2008年4月，NASA宣布已与SpaceX签订一个有关猎鹰1号或猎鹰9号发射的IDIQ合约。合约价值2万美元至10亿美元，价格取决于有多少任务奖励，合约涵盖从2010年6月30日到2012年的发射服务。此外，SpaceX在2011年还获得NASA一份合约，用以在商业载人开发（CCDev）项目之下研发和演示一个经过载人评估的龙飞船，用以向国际空间站运送航天员。第三，SpaceX作为私人企业在成本控制方面有独特的优势。SpaceX的创始人埃隆·马斯克认为，太空发射服务之所以价格高昂，部分原因在于不必要的官僚架构。他从十个因素进行成本控制，并取得成功。目前，“猎鹰9号的市场报价是5000万到6000万美元，比其他同类的都便宜。

四、美国军民融合发展的体制与政策启示

1.必须建立包容开放的国防科研生产体系

开放式研发体系是国防科技扩散的前提，也是让更多的市场主体进入国防研发系统的先决条件。美国之所以能在全球军事与商业领域取得领导地位，其开放式的国防研发体系无疑是重要因素。无论是法律理念还是生产实践，美国都历来崇尚自由主义，对于军工生产，只有技术上的资质和要求，没有法律上、制度上的障碍，充分激发了民间的创造性。这使得私人所有和经营的国防工业企业在美国的国防工业中占绝大部分。因此，要推进军民融合，必须改变国防科研生产的封闭状态，首先打破民营企业“参军的种种体制性障碍，以开放和包容的姿态接受民营企业参与军工生产和科研，杜绝和减少对民营企业的排斥性政策。

2.必须强调通用的标准和规范，发展军民两用技术

随着科学技术的发展和新军事变革的不断发展，军民界限越来越模糊、聚合点越来越多，军民技术的通用性不断增强。根据调查，绝大多数企业认为，一体化的生产设施是可行，一条生产线可以同时制造不同的产品。美国军民一体化水平高的一个重要原因就是军民产品标准通用化水平高。而特殊的军用标准与规范则成会为军民融合的巨大障碍。因此，应尽可能用非政府规范和标准代替军民标准，将“军队专用”部分削减到最低限度。

3.必须遵循市场规律，采用市场经济方式

武器等军需产品虽然有其特殊性，但本质上也是一种商品，应遵循市场规律。克林顿就任总统后不久就发出信息，让美国各驻外使馆“就象促进农产品或医药用品出口那样推动军火贸易”。美国国防工业的重要特点就是遵循市场经济规律，引入竞争机制，通过充分、公开、公平的竞争，统筹全社会资源，共担风险，服务于国防建设。政府与企业相互进行技术成果转让，采用商业惯例，优化资源配置，避免资源重复浪费。