合作社参与乡村治理的优越性及治理模式探究

马晶晶　刘晗

〔摘要〕 基于农村“半工半耕”的代际分工与小农经济模式并存的局面分析，认为合作社不仅在组织上具有委托代理关系下利益分配最优化、风险共担机制下风险分散最大化、供给社会化服务促进分工深化和嵌入乡村治理带来民主化效益的优势，还能够发挥多元主体总代理的职能，通过强的带动作用能够有效弥补乡村治理困境。最后提出应建立合作社“有效主导型”的治理模式，主要通过完善合作社提供社会化服务的功能，创新“党建带社建、村社共建”模式，完善信任机制处理好合作社与村两委的关系等来实现。

〔关键词〕 合作社 多元主体 乡村治理 治理模式

〔中图分类号〕F321.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）05—0049—09

一、引言

进入21世纪以来，我国传统农业发展开始驶入向现代农业转型的快车道。伴随这种转型，延续数千年的传统农户家庭沿着多维几何路径发生了快速分化和转型，一种以代际分工为基础的“半工半耕”应运而生。这种农民家庭劳动力的再生产结构是对家庭生计模式的优化，成为中国式“小农经济”社会结构的核心。在这种模式下，农村的青壮年劳动力主要外出务工，年老的父母留守在家种地。有学者指出，目前中国大约有70%的农村家庭采取这种家庭再生产方式。

据国家统计局《2017年农民工监测调查报告》显示，2017年农民工总量达2.8652亿人，在全部农民工中，1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%。这些新生代农民工基本不会种地，也不愿种地，他们早已习惯了城镇的生活方式甚少参加农业生产。农村逐渐进入空心化、老龄化和兼业化的非均衡状态。这一方面为农村土地流转创造了条件，使得各类新型农业经营主体蓬勃发展，另一方面农业兼业化也形成了我国现代小农经济的模式。据第三次全国农业普查数据显示，全国有2.0743亿农业经营户，其中，非规模农业经营户为2.0345亿。不难推算，全国小农户的数量超过了2亿。伴随农村的人口结构、生产结构的变化，农村原有的组织结构也发生了变化。村两委的权威在农业税费取消、农村社会转型过程中不断式微，而新型农业经营主体由于在经济活动中主导权的扩大，其在政治领域提升话语权的诉求也越来越强，形成了乡村治理主体多元化的格局。但在这一格局下，本应成为主体的小农户群体却有逐渐被边缘化的倾向，其利益常常受损。因此，研究何种治理模式既能够满足新型经营主体参与乡村治理的诉求，又能够让小农户广泛参与乡村治理全过程，也对实现党的十九大提出的乡村治理有效目标有重要的现实意义。

二、乡村治理主体多元化及现实问题

1.适度规模群体崛起

半工半耕的代际分工既伴随纵向的城乡分化——大量农民进城，也助力农村土地承包经营权流转推动农村内部的横向分化。后一种分化自发地催生了一个“适度规模经营群体”，有的学者将其称之为“新中农”。基于只是耕种自家承包地则无法获得维持基本社会地位的经济收入的现实，也导致“新中农”们想方设法扩大土地经营规模，寻找规模经营带来的获利机会。一方面，从2008年以来，以土地租赁为主要形式的农村土地承包经营权流转迅速发展，成为农业政策关注的重点内容之一。另一方面，越来越多农户进城务工也为农村土地承包经营权流转提供了空间。两方面作用下适度规模经营群体迅速发展，根据《第三次全国农业普查主要数据公报》显示，2016年末，全国规模农业经营户达到398万户，农业经营单位有204万个，农业经营单位数量较10年前增长了417.4%。

2.农民合作社应运而生

伴随我国市场经济的深化和加入WTO，农业的发展由单纯的自然资源约束向受自然资源和市场需求双重约束转变，其中，市场约束已然成为矛盾的主要方面。以小生产为主的小农经济与大市场的矛盾越来越突出，单家独户基础上的家庭联产承包经营方式面临新的挑战。分散、细碎的生产模式越来越制约农业发展。虽然在国家鼓励土地承包经营权流转，并扶持新型经营主体等政策的刺激下，很多地区土农村地承包经营权流转大势已经形成，并培育了一些专业大户、家庭农场，但是这种大规模生产仅是简单的小农复制，其组织化和专业分工并不明显，经营风险和市场风险仍然较大，生产经营效益较低。据中国国土资源报（2016）报道，我国粮食规模化生产的净收益也只有每亩七八百元，农业规模经营效益普遍低下。此外，据世界银行调查，全世界大约86%的農村人口是以农业为生的，但农业对于绝大多数发展中国家的农民来说，并不仅仅是谋生的手段，同时还在一定程度上起到了社会保障的作用。因此，我国农村土地经营以小规模为主的状况又不可能在短期内有明显改变。尤其是在现代化进程中，农村社会的空间流变，使得“组织起来”成了分散农户应对市场风险的最好选择。

基于对经济利益追求的内在动力和市场竞争的外在压力，以及弱者自救意识增强，个体农民联合起来建立起自己的组织，提高组织化水平、实现“小生产”和“大市场”的有效对接，应对市场风险，用集体行动来维护、追求和实现自己的利益，使农民摆脱弱势地位。我国合作社经济组织是在20世纪80年代中期发展起来的，2007颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》为农民合作社的发展提供了法律支撑，农民合作社开始蓬勃发展。截止2017年7月底，在工商部门登记的农民专业合作社达193.3万家，实有入社农户1.15亿户，约占家庭承包经营农户总数的46.8%。

3.精英阶层角色重新定位

半工半耕模式的产生发展也伴随我国市场化改革的逐渐深化，促使农村社会的转型。先前的集体化的农民越来越多地开始“脱离”家庭和村落社区而逐渐转向个体化、独立化，农民相互之间的关系也发生了新的变化。这既是乡村社会进步的一种表征，也在某种程度上与乡村社会中传统因素发生矛盾，尤其是基于血缘系统建立的传统宗族关系逐渐弱化。农民合作社正是在这一特殊时期，充分利用其组织感召力、经济利益联结等优势，汇集和带动大批农户，从简单经济利益共同体悄然向兼具经济与治理双重属性转变，同时对社内社员的纠纷处理、村民矛盾等自治范围的事务多有涉及，成为乡村经济、政治、社会生态中重要一级，影响着乡村治理格局。

目前，虽然在一些地方仍延续着传统乡村社会的祠堂、宗族活动、组织等，但是这种宗族理念、组织多是在一些红白喜事中才凸显，族长管理、决策的规范日益变窄，日常生产、生活决策行为日益个体化、家庭化。农村社会原来的精英、乡贤、乡绅角色开始发生变化，新能人、新乡贤正在成为一支促进农村发展的重要力量，主要集中在农村公共领域、生产领域等发挥主导作用，他们不再掌控农民所有的生存资源，而是更倾向于和政府建立合作关系，在乡村社会和谐中扮演重要角色。

总之，伴随农村税费改革、市场化机制的确立，特别是农村劳动力大量流出，传统农村的社会结构发生了深刻变化，以适度规模经营群体、农民合作社、精英阶层为代表的新兴主体逐渐涌现，打破了原来治理格局。贺雪峰等学者田野调查结果也显示，适度规模经营群体留守农村的原因除了方便照顾家庭、形成自雇经营的就业方式外，部分规模经营主体留守农村更多是为了兼任村组干部、村民代表等公共职位，以便获得较高的政治社会地位。

三、农民合作社在乡村治理中的优越性

1.农民合作社组织的优越性

（1）委托代理关系下利益分配最优化。专业大户、家庭农场和龙头企业等大多是通过土地经营权流转，一次性付给转包费，农户很难分得多余的由于农业增收而带来的额外收益。而就工商资本而言，往往和农民利益很难保持一致。其与农户的关系只是大市场和小生产的一个缩影，并没有改变农户在利益博弈中天然弱势的根本地位。基于此，以工商资本为主的龙头企业不可能、也不应该成为我国农业规模化经营模式的主体。2013年的中央农村工作会议和“中央一号文件”也提出，对工商资本长时间大面积租种农户耕地，应该保持谨慎，“不提倡工商资本长时间、大面积租种农民土地”。

农户以土地入股合作社，社员与合作社之间的委托——代理关系立即成立。首先，互利共生的关系会促使合作社管理者尽力为合作社谋利益。原因有二，一方面，所有社员地位平等，社员大会会选出最得力的管理者，在合作社与社员互利共生的关系中，管理人收入与合作社成员的收益息息相关，其将尽力服务于合作社。另一方面，合作社可以通过成立监事会监督管理人，或者社员行使“用脚投票”的权利，将管理人发生道德风险的概率降到最低。其次，合作社社员不仅能够获得土地的经营收入，还能够实现按股分红，其中分红的大小也得益于合作社社员土地的经营收入，这种机制会激励管理者和社员双方共同努力经营。最后，合作社为社员提供的社会化服务，也会极大解放束缚于土地的劳动力，增加兼业的劳动力和劳动时间，促进兼业收入的增加。

（2）风险共担机制下风险分散最大化。一般情况下，土地规模经营是将普通农户的土地经营权流转给专业大户、家庭农场、龙头企业等经营主体，而合作社则是将农民的土地经营权变更为股权，农民变身为股东。基于此，可以进一步分析，规模经营主体在租入土地以后，享有全部土地经营权，并承担全部风险，而农民合作社是农户以土地经营权入股，成为合作社的股东，一方面可以参与分享农业经营的全部可分配收益，另一方面也需要一起承担农业生产过程中所有可能的风险。另外，如果合作社提供的是土地托管的服务合作模式，那么合作社这个服务主体将承担经营类和市场类风险，普通农户主要承担自然风险。此外，专业大户、家庭农场、龙头企业等由于支付土地流转费、租赁费用会面临较大的财务风险，但股份合作由于是以土地经营权入股则没有这种压力。

（3）提供社会化服务促进分工的深化。基于规模经营的本质是分工和专业化来看，从理论上讲，通过土地经营权的整体流转，如果能形成一个规模足够大的农场，是可以实现内部分工与专业化的。但土地本身具有难以分割、不可移动、产权地理垄断等特征，而且中国特殊的人地关系决定了农地流转并非一个简单的要素市场，也不是一个能够独立运作的产权市场，其高昂的内生交易成本，不仅会抑制农场规模的扩大，亦会使其分工深化受限。学者研究也证实，我国农地的主要流转对象仍然主要是小农，占比高达89.68%。因此，简单的农地经营权流转，很难促进农业生产活动分工深化。

此外，虽然小农经济凭借其自我约束和精耕细作的特性拥有其他经营方式难以达到的效率。但是，大多数情况下，这种经营方式仍然需要通过合作和社会化服务来弥补其不足。着力提高农业生产的市场化程度，促进农业生产分工深化，将有助于农业社会化大生产的发展。农业是自然生产和经济再生产相交织的过程，为此农业各环节无法完全分开来，这就决定了农业的分工和交易的协调无法照搬企业用权威命令来实现。較为有效的方式就是建立以合作为基础的农民合作社，它是农户在一定的条件下长期分工与协作中重复博弈而形成的一套关联各方可以预期的博弈规则，既可以通过向社员提供播种、深耕、销售等社会化服务将农户纳入社会分工体系，促进分工深化，加强农业与其他产业、农户与农户之间的协作，还能够有效解决人的自利性、信息的不完全和不对称等问题来降低交易、搜寻、谈判和执行成本等促进农业分工。

（4）合作社嵌入乡村治理带来民主化效益。随着社会主义民主化进程及精神文明建设的推进，农民民主意识逐渐觉醒，民主价值追求的诉求越来越大，农民参与乡村政治生活的意愿越来越强烈。农民合作社汇集了一大批农民，尤其是过去经常被边缘化的小农户群体，他们迫切要求通过合作，以集体的形式表达利益诉求和参与乡村治理的意愿，扭转专业大户、经济能人、较大宗族等主体在乡村治理领域排挤小农的现象。同时，农民合作社在竞选村委会委员时有较大群众优势，胜选的可能性更大，农民代表进入决策层既是民主的选择，也能够更好代表更广大农民的利益。

2.农民合作社参与乡村治理的优越性

家庭联产承包责任制的基本特征是“统分结合”“双层经营”，但在实践中却往往过分强调了分的作用，忽视了集体经济统的功能。而合作社的基本性质就是农户自愿联合保护自己正当利益的经济组织，就是在私有财产基础上建立起来的一种集体经济。农民合作社正是政府对农民及其经济活动实行更为有效的组织和管理有力工具，是实现政府意志与目标需要的恰当选择。合作社产生于乡土社会土壤中的关系和信任之上，呈现出一种亲缘和市场规则相结合的新型社会关系，其自治性也有利于稳固乡村治理中的组织基础，同时，基于农民的信赖，还可以帮助规范乡村失序，建设乡村文化，维护农民权益等。

（1）合作社参与乡村治理的阶段合理性。合作社是留守农民联合成的利益团体，除了具有群众性、民主性、合作性以外，还具有阶级性等特点。随着劳动力市场结构、农村社会分层、宗族派系、行政力量的四重变化，合作社的嵌入式发展具有一定的阶段合理性，既可以帮助规范乡村失序、建设农村文化、维护农民权益，也可以嵌入乡村治理，对农村组织的多样化关系有所优化，有利于形成一个多主体治理、多种因素共同作用的系统工程。

（2）合作社是多元主体参与乡村治理的总代理。一方面，合作社是农户主动选择而产生的组织，较易获得农民的信任。另一方面合作社的带头人、管理者多是农村中的新乡贤、专业大户、家庭农场主、村委会委员等。社员农户中党员、干部的比例显著高于非社员农户，因此，社员农户的政治资本更丰富。孔祥智等实地调查发现，目前农民专业合作社的理事长身份构成中，13%的人是村干部，让合作社在乡村治理中也多了一层政治属性。此外，合作社还以其组织优势和高效行动力较易获得政府认可。因此，可以说合作社天生具有代表多元主体参与乡村治理的优势。

（3）合作社以农民利益为出发点带动能力强。作为一个民间自发组织，能够改变了农民分散、弱小的状态，让农民群众变得集中、壮大起来。合作社集血缘、地缘关系于一身，与其他民间组织相比，合作社以社员自主经营、自我所有、自我服务为基本宗旨，表现出组织上的群众性、运行中的民主性和经济上的合作性等诸多优势，可以集中力量办大事，一方面对促进村庄经济发展具有带动作用，另一方面因其将解决问题、和村民谈判、调节不和谐等成本内部化，提高办事效率，对村庄事务处理具有很强的带动作用。

（4）合作社参与乡村治理有效弥补治理困境。农民合作社会还会一定程度影响整个村庄的治理，对村民自治具有示范性意义，同时也会替代其他村级组织经济发展的功能，尤其是在社会主义市场经济影响下，市场化、组织化力量越来越作用于农村基层机制，合作社的兴起在不断影响着农村原有的治理体系，使得农村“生态系统”更加多元化。此外，在村域范围内与各组织竞争之下，由于合作社对经济资源的有效掌控，使其选举行动力更高。

四、农民合作社“有效主导型”的治理模式构建路径

乡村治理是政府与社会的互动，无论在过去、现在还是将来，要达到乡村治理有效就需要整合乡村内部所有资源。随着城镇化进程的加快，农村人口大量外流，在农村家庭内部形成了一种“半工半耕”的分工模式，改变了乡村的社会形态。新型农业经营主体的出现，既改变着农业生产经营方式，也渗透进乡村政治、文化等领域，改变了传统乡村的治理格局，对原来村两委垄断下的治理权利、治理理念和治理行为等都提出了新要求。

在乡村治理主体多元化的新局面下，主体间博弈、协商、合作和斗争又交叠重合，而建立在传统乡土社会血缘、亲缘和信任基础上产生的合作社，既具有发展乡村经济的优越性，还能够带来民主化效益，对农村组织的多样化关系有所优化，不仅能与农村精英、其他新兴经营主体、一般个体农户集结形成强劲力量扩大影响范围，而且会在组织成员、资源使用、活动空间、活动方式等方面与村两委为代表的政府组织共享彼此资源要素，形成资源依赖态势，结成互补性合作关系，共同化解分歧、消除差异、追求和谐。

基于合作社对农户的强大组织、号召和说服能力，应该建立一种合作社“有效主导型”的治理模式，主要是通过合作社将村庄错综复杂的组织吸纳进社，扩大合作社组织规模，进一步提升合作社影响力，逐步通过与村两委建立一种制度性合作关系，共同推动农村经济、社会、文化等方面发展，尽早实现乡村有效治理。

1.完善合作社提供社会化服务的功能

农民专业合作社根据小农户需要提供相应的农业生产服务，可以维护村庄中占绝对比例优势的小农户的利益，使村庄各阶层成员共享农业发展的成果。这种定位和分工既可以促进现代农业的发展，维护小农户利益，也是维护农村社会秩序良性运行和改善乡村治理环境的可靠途径。

2.6积极创新“党建带社建、村社共建”模式

以农村基层党组织为依托，各地供销社与村“两委”联合组建农民专业合作社，既实现基层供销社组织在农业生产活动和农村生活服务的全覆盖，也推动村集体和村民双增收，在较短时间内，能够最大限度减少沟通和管理成本，提高乡村治理效率。

3.处理好合作社與村两委的关系

合作社不仅会与农村精英和个体农户集结成强劲的力量来扩大其影响范围，在组织成员、资源使用、活动空间、活动方式等方面，也会与村党组织为首的其他村级组织共享彼此间要素，形成资源相互依赖态势，农村基层党组织与农民合作社之间的互补性合作关系，将会带来双赢效果。在履行经济职能的同时，农民专业合作社也要积极注重对自身治理职能界限的划定，处理好合作社和村两委的关系，以免出现过度的交叉重叠。

五、小结

伴随我国传统农业的转型，各类新型农业经营主体蓬勃发展，农村原有的组织结构也发生变化。新型农业经营主体由于在经济活动中主导权的扩大，其在政治领域提升话语权的诉求也越来越强，形成了乡村治理主体多元化的格局。在这一格局之下农民合作社因其利益分配最优化、风险分散最大化、促进农业分工深化和嵌入乡村治理后带来民主化效益等组织优势易于汇集大批农民，为其参与乡村治理提供基础。在农村社会不断转型过程中合作社嵌入乡村治理具有一定阶段和理性；能够作为多元主体参与乡村治理的总代理优化乡村社会的组织关系，有效解决多元主体博弈、纠葛叠合的困境；能够以农民利益为出发点，对处理乡村事务具有很强的带动作用，从而有效弥补乡村治理困境。为了更好发挥合作社乡村治理的优势作用，应该建立一种合作社“有效主导型”的治理模式，在组织成员、资源使用、活动空间、活动方式等方面与村两委为代表的政府组织共享资源要素，化解分歧、消除差异、追求和谐。同时，还需要进一步完善合作社提供社会化服务的功能，创新“党建带社建、村社共建”模式，通过注重合作社自身治理职能界限的划定、完善信任机制等处理好合作社与村两委的关系，实现乡村有效治理。