完善人大专委会与人大机关运行机制问题研究与建议

明连成　王继鹏

一、甘肃省人大专委会设立及运行情况

各级人大设立专委会情况。根据宪法法律规定，甘肃省人大2001年设立了法制委，截至2004年共设立了7个专委会。党的十八大以来，按照党中央全面深化改革决定要求，在中共甘肃省委的领导下，省人大深入贯彻习近平总书记有关人民代表大会制度重要论述精神，不断完善人大制度，积极探索地方人大履职新机制，指导推动全省人大在新形势下的发展完善。省人大2019年又新设社会建设委员会，目前已有8个专委会， 同时还有对应设立的8个工作委员会。市县级人大从2015年开始，陆续分别设立了四个或三个专委会，专委会实行省级对应全国人大，市级按工作性质单独或合并对应省级人大，县级人大则普遍设立法制、财经、社会建设委员会。从实践看，各级专委会都能够依法履职和开展工作。地方人大出现了工作部门、专委会并行的局面，这促进了地方人大制度的完善，强化了人大依法履职，给人大工作带来了新气象，应当说它是甘肃省民主法治建设的重大进步和地方人大工作严格依法和质量提升的标志。

各级人大专委会履职及定位情况。甘肃省县级以上人大普遍设立专委会的时间不长。总体上看，专委会职能在省级人大发挥比较好，履职能力、实效不断增强，机关运行顺畅有效，但在市县则差异性较大，有的从认识定位到构成运行都存在一些问题，甚至有“架子”“摆设”的说法。有关人大专委会，地方组织法、全国人大议事规则、甘肃省地方性法规分别对它的定性、职能、运行作了原则性规定。归纳起来，一是分别承担在人民代表大会开会期间大会主席团、闭会期间人大常委会交付的有关议案、报告、决议决定的审查和审议，“对属于人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出意见建议”。二是为人代会主席团、人大常委会研究、起草、拟定有关议案、决议决定草案，依法服务保障人大履职。三是按照人大常委会工作安排和主任会议要求，做好相关日常业务工作，尤其是在人大及其常委会履行立法、监督、决定重大事项和其他重要日常工作中发挥专业优势，做好相关具体工作等。由此看来，专委会职能法定、地位重要，在履职中具有专业性、辅助性特点，以及为人大履职把好法律法规、重大事项和决议决定问题草案的初审关及重点、难点问题的调研分析关，其作用重大而关键，是人大及其常委会依法履行职责的重要基础和支撑。目前，各级人大专委会的产生和履职运行，基本做到了依法、按程序，加之地方人大互相学习借鉴开展工作，人大内部综合办事机构和对应工作部门的优质高效服务，它已经成为人代会和主席团、常委会议事决策、履职的重要参谋助手，是地方国家权力机关运行中的重要组成部分。另一方面，专委会设立及其与常委会工作部门并存，与未设时期比较履职更有效，但人大機关运行及其关系却更复杂，也给人们如何正确认识和发挥专委会职能提出了新要求。尤其是对于初任人大职务或在人大工作时间不长的人员，正确认识和做好专委会工作，保持机关有效运行，处理好相关关系等，更是应当重视的问题。

二、加强地方人大专委会建设的问题与建议

（一）如何认识常委会、专委会、工作部门关系的问题。三者不同的职能定位、不同的工作性质，构成了人大履职的基本框架，在人大机关运行中很重要。正确认识三者的关系，是认识人大制度、了解人大工作、熟悉人大机关运行的重要方面。一是常委会与专委会、工作部门是领导与被领导关系。宪法和地方组织法规定了地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，向本级人民代表大会负责，闭会期间依法履行地方国家权力机关职责，向本级人民代表大会报告工作。这种法律定性，既明确了人大及其常委会的国家权力机关性质，也明确了常委会同专委会、工作部门在人大机关及其运行中的领导地位。二是专委会既接受常委会领导又支持协助常委会履职。地方组织法规定了专委会在本级人代会闭会期间接受人大常委会的领导，并按照有关规定和法定程序完成常委会、主任会议交办的任务，如审查或初审法规和决议决定草案，对常委会有关议题、事项进行审查并提出意见建议等，具有协助支持常委会依法履职和开展工作的作用。三是专委会对应的工作部门服务并负责于常委会和本专委会。专委会在人代会闭会期间，与工作部门同为常委会领导下的工作服务机构，工作部门既服务负责于常委会，又服务负责于对应专委会的工作。同时，专委会与对应工作部门专业相同、行政级别一样，虽不是领导关系，但专委会由人大代表组成，经过选举产生，履职有法定程序，排列居前，层次高，理所应当具有领导、主导工作部门工作的地位。四是人大工作部门以服务保障常委会、专委会的履职为主要职责。工作部门是常委会按照履职需要和专业性质设立的服务保障机构，具体事项包括组织“三会”、草拟日程议程、准备文字材料、保证议题议案草拟事项、做好代表工作、开展宣传工作、进行机关管理和后勤保障等，它与专委会一起，共同服务保证人代会、常委会会议、主任会议及相关重要活动的开展，是人大及其常委会依法履职的工作保障。各工作部门之间的任务分工、责任和相关关系比较清楚，不再赘述。以上问题，有的宪法和有关法律法规已经作了原则性规定，有的依据法律法规条款精神延伸而来，有的则是实践经验或共识，这里仅仅作概括性总结。

（二）专委会如何贯彻常委会党组意图、实现党的领导问题。专委会是人大及其常委会法定和重要的职能机构，在党内，它是在党的领导下，以贯彻人代会临时党组、常委会党组决策意图为主要任务的人大内部机构，也是实现党对国家权力机关领导的重要内容。目前的主要问题是，对于地方人大如何利用法定权力、法定机构，依法促进党委决策部署、常委会党组重要工作任务落实的方式方法缺乏研究，落实措施少，效能不明显。又因为人大专委会主要负责人列席地方党委全委会、人代会临时党组会、人大常委会党组会不能经常化，对党委重大决策部署意图和常委会党组工作任务措施等，有情况不清、精神领会不透和吃不准的情况，也有具体工作抓得不实的问题。如专委会立足专业优势，及时提出人大依法贯彻党委党组重大决策的意见建议;专委会带头促进人代会重要议题事项的深入审议，促进决议决定科学有效;专委会依法抓好相关任务的具体落实等做得不够，以及日常工作中的欠创新、效率低等。对此建议，一是扩大专委会主要负责人参与地方党委决策、常委会党组工作的力度。要探索专委会主要负责人列席地方党委全委会、人代会临时党组会及人大常委会党组除重要人事事项之外会议的制度办法。专委会作为人代会下设的重要机构，闭会期间接受常委会的领导，它的依法高效履职与党委党组重要决策深入贯彻密切相关。通过列席会议，了解背景、重点，事先知情，有利于统一认识和决策事项落实。二是专委会负责人进入人代会主席团。甘肃省人大从2015年起，专委会主任委员全部进入大会主席团，参与人代会决策，实现了其知情权，加强了大会领导的核心作用，也提升了专委会的地位。市县人大专委会数量少，主任委员如果是专任，可以参照上述做法。三是建立专委会履职中的重大事项向党组报告制度。专委会主导进行的创制性立法项目及其中的重大创新性规定，执法检查中发现的典型违法问题，工作调研中认为是地方重大工作问题，代表视察中的重要民情事项等，报告在提交常委会审议前，要及时向党组报告。四是依法主动为党委重点工作落实提建议。专委会要结合专业实际，及时按照常委会党组的要求，对本级党委年度工作要点、人大党组工作重点进行研究，并提出人大依法促进落实的具体建议，尤其要结合地方立法、工作监督、调研实际，支持和协助人大党组推进党委重点工作的落实。要克服党委重点工作任务下来，只是学习学习文件、领会领会精神、表表态的做法，坚持抓问题、抓重点，着力依法推进工作，真正与党委党组同心同力，为辖区内重点工作落实多做工作。五是加强常委会党组对专委会的领导。加强人大内部党的领导重点要完善体制机制，要探索省级人大建立专委会分党组，市级人大合并各专委会建立分党组，实现党的领导全覆盖，以利用党组的政治和组织优势，凝聚力量，充分发挥专委会法定职能和工作优势。同时，专委会要探索建立定期研究党委、人大党组重点工作落实及工作推进机制，积极为重点工作、重大任务很好落实做贡献。

（三）专委会如何在常委会领导下发挥作用的问题。常委会和专委会都是人大依法履职的重要机构。其中，常委会作为人民代表大会的常设机关，它依法履职时，专委会按照职能和专业对相关议案、报告、决议决定草案等进行初审，对相关议题进行调研，向主任会或常委会提出意见建议，把好常委会议题事项内容的初审关，促进了权力机关决策的权威、效率和科学性，是主任会、常委会决策的重要环节，也是人大常委会履职的参谋助手。实践证明，专委会只有在常委会的领导下，积极工作，负起相关责任，与常委会协调一致地工作，权力机关才能依法和高效履职。目前影响二者作用发挥的主要问题是，专委会接受常委会领导的概念宽泛，哪些由常委会决定，哪些由专委会去做，缺乏具体规定，这在一定程度上制约了专委会职能发挥。专委会虽然完成了人大及其常委会交给的有关工作任务，但自身的履职主动性、专业优势、智慧优势发挥不够。专委会在主任会议处理常委会日常工作中，知情了解、参与介入少，其职能和任务有待明确、细化。对此，一是依法对专委会具体工作任务进行明确。主任会议要统一制定专委会履职工作职责，细化职能、工作任务和程序。如审议常委会交办的议案草案、“一府一委兩院”有关工作报告送审，督促代表有关意见建议办理，就常委会职权范围内有关事项专委会经授权直接听取“一府一委两院”有关部门的汇报，进行相关问题调查研究，以及拟定相关法规草案和决议决定草案等，应当分工明确，责任具体，程序严格，有工作规定或办理原则，以此促进专委会职能具体化、法制化。二是对专委会与常委会的关系再具体化。法律已经规定了专委会在人代会闭会期间接受常委会领导，但如何领导没有具体规定，应当对领导的方法、重点、程序等具体化，对专委会如何完成好常委会、主任会议交办事项等提出工作要求，切实使专委会工作依法依规和高效，真正成为常委会履职的重要参谋助手。三是对专委会成员履职服务要多方面。专委会有老领导、有专家学者、有基层的同志，对其履职搞好服务保障是第一位的。尤其是后两者，他们有自己的专职工作，多数是兼职，了解人大工作的信息资料缺乏、工具有限、途径少，加之人大会议往往临近开会才发通知发材料，客观上使得他们不够熟悉议题内容，参加会议准备不充分，履职不够到位。常委会及其工作部门对此要高度重视，改进作风，改进工作，实现“硬件”“软件”服务水平大提升，方便并促进专委会组成人员履职。四是理顺关系，完善常委会内部运行机制。探索实行专委会对应工作部门主要负责人由主任委员兼任的工作体制，专委会负责人列席常委会主任会议制度化，主任会议审议决定重要议题事项应事先征求、听取专委会意见，参加常委会各类会议由专委会牵头组织，部门的干部考核、重要人事事项等要让专委会参与，党管人事必须坚持，但专委会提出的意见应当重视采纳。同时对内部重大工作事项的牵头要明确为专委会等，努力使专委会在人大履职和机关建设中更好地发挥作用。

（四）专委会审议权、议案权、立法权行使问题。从专委会协助人大及其常委会依法履职的各项职能、工作任务可以看出，专委会的特点是“专”，要把专门的工作、专业的问题、专项的监督落实到人大的立法、监督和代表工作中去。专委会履职行权质量、效能，直接关系人大及其常委会履职和作用发挥。因此，发挥专委会职能，是发挥人大职能的重要内容，其本质属性是一致的。目前专委会行使职权中的主要问题有：因为法律规定过于原则，设立时间不长，地方人大对专委会职责研究、认识不足，职能作用、整体效能发挥不够充分;因为专委会自身工作力量和责任心等因素，主动提出议案草案包括法规案、决议决定案很少;因为部分成员学习钻研下功夫不够，审查审议有完程序、走过场及过多依赖工作机构的情况，审议审查议案、从具体事项中发现问题和研究提出问题的勇气能力欠缺等等。解决专委会“三权”方面的问题，一是加强学习，不断提高思想认识和强化责任意识。要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是学深悟透有关人民代表大会制度思想论述，站在政治法律高度，认识人大制度和专委会工作。要明确专委会职能权限和履职方式，熟练并精通人大履职的相关法律法规及其程序规范，认真负责地完成审议审查和有关议案起草等工作任务，做到履职有为、到位。二是提升专委会审议及提出意见建议办理质量。对专委会全体会议上审议议案、负责组织的执法检查和代表视察等法定活动中提出的意见建议，可以通过修改法律法规，明确其与常委会审议意见一样的法律地位，列入“一府一委两院”具体研究办理回复范围，提升专委会意见建议层次。三是赋予专委会对有关法律法规开展检查的权力。监督法将对宪法法律实施的检查权规定为由人大常委会统一行使，这有利于法制统一，有利于使一些执行落实不好的法律及时得到检查，问题得到纠正。监督法有关规定很好，但却对我国法律法规和地方性法规数量多及实施情况复杂的实际，以及一些专业性强的法律法规实施问题多等情况有所忽视，淡化了专委会在执法检查中发现、纠正问题的优势。对此应当修改法律，适当赋予专委会依法组织执法检查和进行询问、质询的权力，促进重要的法律法规及其专业性比较强的条款更好地落实。

（五）专委会与对应工作部门关系问题。专委会所对应工作部门，是其履职服务的保障部门，兼有工作上的责任关系，同时由于二者同级别，保持良好的协作共事关系十分重要，尤其对保证人大及其常委会各项工作任务落实很关键。目前存在的主要问题是，法律只对专委会的设立和人代会闭会期间接受常委会领导作了规定，明确了“研究、审议、拟定有关议案”等主要职能，以及对有关问题进行调查研究和提出建议等，而对实际工作中专委会的具体职责，特别是对应工作部门的服务保障要求则没有规定。专委会审议审查法案、议事决策、调查研究、提出意见建议等工作，一些工作部门确有服务不到位、不如意的情况。加之专委会一般不参与对应工委内部管理，没有领导关系，许多工作情况和责任不清，存在多头指挥和效率低的情况，还有关系不和谐现象等，这在一定程度影响了专委会职能发挥和工作质量效率。对此，要根据工作实际，依法对专委会和常委会对应工作部门的设立作出明确的法律规定。省级人大设立专委会和常委会对应工作机构，市（州）及以下只设专委会，要理顺相应关系，明确工作责任。一是依法确定专委会与对应工委的关系。要通过修订议事规则、工作制度等，明确专委会完成人代会主席团、常委会交办工作事项的职责，对应工作部门应当全力服务保障的工作要求，规定专委会具有对对应工作部门的领导责任，专委会主任委员兼任党支部书记，工委主任由专委会领导兼任，对“两委”的党建、内部管理负领导责任。规定工委负责人是具体工作的组织实施者，尽量突出专委会的主导和责任。二是明确工委向专委会负责的工作关系。要通过制度或文件形式，具体化工委向专委会负责事项，明确工作部门内设处室是工委的办事机构同时也是专委会的办事机构。实践证明，内部工作顺畅、履行职责比较好的专委会，都是专委会主导下的运行模式。

（六）专委会与政府部门、监委、“两院”关系问题。专委会是人大履职中联系“一府一委两院”工作的重要渠道，联系范围广、事项多。通常联系可分为一般工作业务和法定事项的联系。前者的主要问题是联系工作不规范，如大事、小事专委会都以人大的口吻或名义开展联系，个别专委会还超出职责向联系单位提工作要求，忽视了专委会与政府部门日常事务联系的协商平等原则;有的把了解沟通情况、研究问题变成了向专委会的汇报会;还有的随便一个电话通知，就要“一府一委两院”相关部门负责人来人大研究工作、陪同专委会下乡等。而政府部门或联系单位对来自人大的通知、工作汇报等又有程序规定，它们对专委会的一纸公函、一个电话要求参加会议或提供有关情况等，感到自己上有政府或单位和分管领导，下有安排落实程序规定，很为难。同时，一些政府部门业务对口多个专委会，法定事项之外，要资料、要情况等事务很多，这使得本来就很忙的部门或单位工作更忙。由此看出人大联系中确有随意性和不严谨或混乱的情况，这虽然是少数、个别，但不可忽视或任其蔓延。而法定事项联系方面，主要问题是一些专委会对“一府一委两院”部门征求人大意见的重要报告、意见办理等有形式主义倾向;对已列入常委会议题事项缺乏认真协调研究，变动较大;通知事项如常委会开会通知中的议题提交时间，法律规定为提前两个月告知，实际多数不足一月;还有法定会议“一府一委两院”依法列席范围不规范等，不严格严谨的地方比较多。对此，要明确专委会与政府相关部门、单位日常联系原则是协商平等沟通，法定事项联系必须严肃、严格和认真，依据原则是常委会、主任会议决定事项。具体来说，一是对人大联系“一府一委两院”的形式内容进行规范。主要是对涉及人大依法履职，包括立法监督、决定重大事项、代表视察、执法检查和工作调研等重要事项，内容上要提出“一府一委两院”配合支持的原则要求，要求部门负责人进行汇报、单位出具书面材料等，要按有关程序规定并通过人大综合办公部门发文（函）程序进行通知，杜绝随意向联系部门单位安排工作、通知事项等。二是严格科学划分联系部门。除了人大综合办公厅（室）之外，各专委会联系“一府一委两院”及其有关部门单位，要按工作业务对口进行明确，以书面文件或制度进行规定。政府部门因业务对口多个人大专委会的，要明确主和次，次要的应限于业务处室，不作为规定联系单位，减少人大多头联系政府部门的情况。三是规定一般事项联系形式。除人大依法履职等法定事项的通知联系用综合办公部门书面文字外，对研究协调人大重要业务工作或相关重大事项联系时，可电话沟通，可召开座谈会、协调会，可寄送相关工作资料，可邀请参加双方重要会议活动等，突出联系简化和程序规范，避免动不动汇报报告。同时，专委会应当有专门处室和比较固定的人员进行联系等等。

（七）上下级人大专委会之间关系问题。上下级人大常委会关系，目前统一的认识是20世纪80年代彭真委员长概括的“法律上的监督关系，工作上的联系指导关系”，这一概括首先是高度浓缩了宪法法律规定，具有权威性。其次体现了人大及其常委会向本级地方党委负责的领导体制，具有理解上的简洁明了特点。第三是符合中国特色社会主义中央和地方国家政权架构运行机制的制度性规定。而上下级人大专委会之间的关系（含工作部门），法律没有具体明确，但法律规定的精神是明确的，我们可以理解为它是上下级人大关系内容范畴和关系原则在一定意义上的延伸。在我国，党委、政府、“两院”及其部门的上下级统称为系统，而人大上下级不能称系统，只能是地域加人大，如全国人大、地方人大、某市县人大。各级人大因工作需要下级人大配合抓落实的，一般以人大综合部门出具的函的形式通知，人大业务部门只是據此联系协调。目前这方面的主要问题是，上级人大联系指导的内容不够规范，个别县人大缺乏对上下级人大关系的正确认识，以县人大常委会名义召开乡镇人大工作会议，安排人大有关工作。还有一些地方，凡人大一些大的工作任务都要求下级人大配合或参照去做，并准备相关汇报材料。在省级人大，前往下级开展工作的各类调研组、检查组、视察组，许多时候无统筹、无计划，过多、过频繁给下级人大增添工作量和不必要的麻烦。联系方法方面，有的缺人大综合办公部门的书面文书，有的语气上以上级自居，有的将不是人大常委会的工作向下级人大安排。这些联系指导做法，确有变成其他国家机关上下级领导与被领导关系的倾向。对此，一是牢记上下级人大法定关系原则。要明确“法律上的监督关系，工作上的联系指导关系”，既是上下级人大常委会日常工作必须遵循的原则，也是人大专委会、工作部门进行联系和依法指导的原则，明确各级人大向本级党委负责的党内领导体制规定，即使有需要统一进行的工作、解决的问题，应当以座谈会、经验交流会的形式进行。上下级人大包括专委会对此要不突破、不越权、不随意。二是严格上下级专委会联系指导范围。要统一将指导联系定格在上级人大常委会的工作任务、主任会议决定上，并且是在专委会承办的事项内开展业务联系，突出联系的严谨严格，不得将无关紧要或非正式事项列入联系范围。三是规范联系方式。所有联系指导事项要出具公函，明确是常委会或其党组、主任会议决定或要求安排办理事项，杜绝专委会、业务部门代替综合部门、电话代替公函的做法。四是避免不必要的打扰和麻烦。省级人大综合办公部门要统筹计划，按季或半年对专委会将要前往的市州开展工作任务、事项进行协调、统筹，避免多个人大部门同时去一地或多次在一地开展工作，给下级人大造成工作、接待困难。

（八）专委会服务保障本级人代会工作问题。地方组织法规定了专委会由本级人民代表大会选举产生并向其负责，明确了专委会在人代会开会、闭会期间的职责任务和接受常委会的领导等问题，这既是专委会开展工作的法律依据，又是责任划分。目前省级人大专委会每年向代表提供年度工作安排和工作总结，提交计划预算审查和立法等工作资料，市县人大专委会多数没有向代表提供自身履职报告或履职资料信息和服务代表审议的专业参阅资料，没有牵头参与代表意见建议督办，也很少与相关专业、行业的代表开展联系，代表参与专委会的重要工作活动少，代表与专委会工作有“脱节”现象，这些既造成责任关系淡漠，又不利于代表在权力机关作用的发挥。对此建议，一是明确责任关系，搞好对代表履职的服务。专委会要认识自身是向代表大会负责，尤其市县人大专委会每年要向代表提供履职情况的报告，各级人大专委会要围绕人代会审议议题，多提供相关专业的资料信息，如将专委会向常委会提交的执法检查和调研报告、内部刊物和情况反映材料寄送相关代表等。二是专委会要积极主动联系代表。专委会要建立与本级相关专业、行业人大代表的联系机制，并保持经常性联系，如邀请代表参与立法、执法检查、调研等工作。三是承担代表意见建议督办催办工作。专委会要发挥与政府部门、监委、“两院”联系多的优势，积极牵头办理主任会议决定的重点建议督办催办任务项目，为代表意见、主张落实落地多做工作。

（九）加强专委会职能及自身建设问题。专委会在甘肃省县级以上人大的普遍设立，是党的十八大以来甘肃省深化民主法制领域改革、加强完善地方人大工作的重要成果，应当充分肯定。市县人大目前最集中的反映是专委会只有一名工作人员或兼职领导，缺干事、缺编制，多数工作处于应付状态。说成立了，实际上仅仅是加了一块牌子。给了工作责任，有提议案、审查议案、审议重要事项的权力，但依法履职、富有成效开展工作不够（法制委、财经委法定议题除外）。专委会人员数量方面，省市县级一般按7～9人配备，市县级人大尚可，省级人大则明显偏少，加之兼职的多，部门每次组织专委会开会总为法定人数不过半而犯难，且审议、审查不能广泛听取意见。由于组成人员的专业和知识结构不尽合理，以及代表个体责任心差异，省级人大个别专委会成员和一些市县人大专委会的确存在履行法定职能不到位的情况。加强人大专委会建设，一是加强专委会队伍建设。党委要高度重视人大专委会建设，组织部门要将政治思想好、作风优良、能够认真履职的代表推荐到专委会任职，同时研究考虑省级人大专委会组成人员退休年龄与常委会专职委员相同，也就是都按满63岁退休安排。同时在干部退休制度改革中，研究考虑市级人大常委会专职委员和专委会人员年龄适当延长问题。探索对专委会组成人员到会率、履职情况进行考核并確定去留，以此鼓励并不断激发其工作热情和工作积极性。二是加强自身学习培训。省级人大专委会在换届之初安排的高层次、专门培训，要吸收市县人大专委会成员参加，支持提升下级人大专委会履职水平，以丰富充实上下级人大专委会联系指导内容。三是以制度规范工作。要结合不忘初心、牢记使命主题教育实际，各级人大主任会议要统一制定专委会工作制度，完善履职工作程序，不断规范履职行权行为，严格依法和明确履职责任，努力使人大专委会工作规范高效。四是人大党组要重视研究解决专委会目前的问题。常委会党组对于专委会的人事安排，要充分考虑专委会职能和工作需要，积极向党委汇报，及时协调和努力解决所面临的问题，力争使省级人大专委会委员人员数量增加，各级人大专委会知识结构合理，组成人员具备较强责任事业心，市县人大专委会编制、职位紧缺问题得到及时妥善解决，以此共同促进人大专委会自身建设的加强和提升。

（本文系甘肃省人大常委会党组2019年“大调研”项目，由环资工委负责。项目牵头执笔：明连成系甘肃省人大常委会环资工委副主任，王继鹏系甘肃省人大常委会环资工委原环监处处长）