刍议高校实施政府会计制度

王希文　李平　王晶昕

摘 要： 政府会计制度最大的特点是“五双”，实现了“五统一”，有八大改革创新和两大亮点。高校在资产、收入、内设机构、人员等方面有其特殊性，实施政府会计制度，要大力开展宣传培训，营造良好氛围；开展校内调研，预研相关问题；加强组织领导和责任分工，制定具体实施方案；倒排时间进度，做好新制度实施前的准备工作；提早动手，保证按时完成新旧制度转换衔接工作。

关键词：高校；政府会计制度；会计改革

财政部2017年10月24日颁发的政府会计制度（以下简称“新制度”），较现行的行政事业单位行业会计制度发生了重大变化，这种变化可以说是颠覆性的，而且是历次改革技术难度最高的，具有划时代的意义。新制度将于2019年1月1日起，在全国各级各类行政事业单位施行，时间已经非常紧迫。本文主要谈谈新制度的重大变化，以及在高校如何实施新制度。

一、政府会计制度的重大变化

1.新制度的最大特点：“五双”

（1）双体系。建立财务会计和预算会计两大会计核算体系。对纳入部门预算管理的现金收支，财务会计和预算会计在一个账务系统中平行记账，在一张凭证上同时进行账务处理。而对不纳入部门预算管理的现金交易、纳入部门预算的非现金交易、不纳入部门预算的非现金交易，财务会计做账务处理，预算会计不做账务处理。

（2）双基础。与两大核算体系相对应，实行双会计基础，财务会计实行权责发生制，预算会计实行收付实现制。

（3）双等式。财务会计：资产-负债=净资产+（收入-费用）；预算会计：预算收入-预算支出 = 预算结余。

（4）双功能（目标）。同时反映预算执行情况和资产负债等财务信息。

（5）双报告。同时编制政府综合财务报告和决算报告，以财务会计为基础编制财务报告。以预算会计为基础编制决算报告。财务报告反映资产、负债等财务信息，从而反映会计主体公共受托责任履行情况，决算报告反映财政预算执行情况。

2.会计核算实现“五统一”

（1）统一会计规范（废止12个行业会计制度，所有行政事业单位执行统一的政府会计制度和会计准则）。

（2）统一会计要素（八要素，其中财务会计五要素：资产、负债、净资产、收入、费用；预算会计三要素：预算收入、预算支出、预算结余）。

（3）统一会计科目（分财务会计与预算会计两套、共103个科目，其中财务会计科目77个、预算会计科目26个）。

（4）统一会计报表（新的报表体系是7表1注，其中，财务报表包括4表1注：资产负债表、收入费用表、净资产变动表、编制现金流量表、附注；预算会计报表至少包括3张表：预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表。

（5）基本建设投资纳入大账统一核算。

3.新制度的八大改革创新

（1）重构政府会计核算模式。建立预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，这是政府会计核算模式的重大创新。

（2）打破不同部门、行业的藩篱，统一会计制度。取消现行的12个行业会计制度，行政事业单位执行统一的政府会计制度。

（3）强化财务会计功能，全面引入权责发生制会计核算原则。将所有经济业务事项都纳入财务会计核算范围，采用权责发生制。实提资产折旧摊销，计提坏账准备，增加“预计负债”“待摊费用”“预提费用”等科目。

（4）改进预算会计功能。将纳入部门预算管理的现金收支均纳入预算会计核算范围。增设“债务预算收入”“债务还本支出”“投资支出”等科目核算。

（5）扩大政府资产负债核算范围。设置“公共基础设施”“政府储备物资”“文物文化资产”“保障性住房”等科目，充实代管资产核算，增设“受托代理资产”与“受托代理负债”科目核算。

（6）整合基建会计统一核算。基本建设投资不再单独设账核算，而是并入大账设项目核算。

（7）增强制度可操作性。新制度增加了“附录――主要业务和事项账务处理举例”；财务报表中“现金流量表”是否编制由单位自行选择；将“本年盈余与预算结余差异调节表”列入报表附注，而且只要求对重要事项而不是所有事项的差异作详细说明。

（8）完善报表体系和结构。如前所述，新的报表体系是7表1注，其中财务报表4张，预算会计报表3张。

4.新制度的两大亮点

（1）相互衔接。财务会计与预算会计相互衔接主要体现为，会计业务处理在财务会计与预算会计两大体系同时反映，在同一账套中平行记账。预算会计要素和财务会计要素相互协调，决算报告和财务报告相互补充，共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。

（2）适度分离。财务会计与预算会计的适度分离，主要体现在以下方面：第一，“双体系”，如前所述，政府会计由预算会计和财务会计构成。政府预算管理主要依赖预算会计，财务管理主要依赖财务会计。所有经济业务事项财务会计都必须做账务处理，只有纳入部门预算管理的现金收支才在预算会计中平行记账。第二，“双基础”，如前所述，财务会计实行权责发生制，预算会计实行收付实现制，使得政府会计核算既能反映预算收支等流量信息，又能反映资产、负债等存量信息。第三，“双报告”，要求政府会计主体应当同时编制决算报告和财务报告，并且明确了两种报告的内容和信息使用者范围。

二、高校實施政府会计制度的特殊环境

据统计，全国现有高校2900多所，其中普通高校2600多所，成人高校280多所。高校是事业单位，也必须执行政府会计制度，但高校又是一个特殊的事业单位群体，具有鲜明的特点，决定其较他类型的事业单位，执行政府会计制度的工作量和难度要大得多。

1资产种类繁多，体量大

高校资产的特点是，除了资金量大、用于教学科研的仪器设备品种规格多、数量多外，还有大量的成果、专利、专有技术等无形资产。资产规模一般从数亿元到数十亿元，2016年资产规模最大的清华大学甚至达到530多亿元，然后依次是浙江大学379亿元，北京大学376亿元，上海交大298亿元，中山大学216亿元。

2.收入来源渠道多，收支规模大

收入来源有财政拨款、科研经费收入、事业收入、经营性收入、捐赠收入等。收入规模一般从数千万元到数十亿元，2016年收入排名第一的清华大学达到161亿元，然后依次是浙江大学123億元，北京大学116亿元，上海交通大学103亿元。清华大学2017年达到170多亿元，2018年收入预算200多亿元。

3.内设机构、单位多，管理方式多样化

一般高校除了设有学院（系、部、所）、行政管理、后勤服务部门以外，还有为教学科研服务的实习工厂、试验场站等，以及附中、附小、幼儿园、医院等附属单位，多达数十个。在管理方式上，有的实行全额拨款，有的实行定额补助，有的实行企业化管理、自收自支，有的还要求上缴收入。

4.人员结构复杂，数量大

高校有各类学生，如本专科生、硕博士研究生，全日制、非全日制学生，函授自考生、成教生、网教生等，2016年学生人数最多的吉林大学达到25万多人，然后依次是西南大学22万多人，四川大学17万多人，山东大学16.6万人，中南大学15.9万人；教职工类型多，有正式在编在岗职工、离退休职工、人事代理人员、聘用制人员、兼职人员、临时用工人员、劳务派遣人员，等等，2016年教职工人数最多的清华大学达到2.8万多人，然后依次是华中科技大学2.1万人，北京大学2.08万人，吉林大学2.05万人。

三、对高校实施新制度的几点建议

1.大力开展宣传培训，营造良好氛围

（1）将新制度作为最近一段时期会计人员培训的重点内容，财务部门要组织全校财会人员学习新制度，可以采取集中授课、座谈讨论、知识竞赛、模拟操作等多种培训形式，培训内容理论与实务相结合、侧重于实务操作，使大家了解政府会计改革的背景、意义、改革内容、实务操作方法等，让每一名会计人员学懂、弄通新制度。使大家牢固树立会计准则与会计制度并重、财务会计与预算会计并重、权责发生制与收付实现制并重的意识，以适应改革要求。

（2）选派业务骨干外出参加相关培训，赴试点高校调研学习，加深对新制度的理解。

（3）加强对升级后的会计软件操作的培训，提高会计信息化水平。

（4）对相关部门人员进行新制度培训。实施新制度，涉及资产分类、折旧，科研收入的确认，人员、部门费用的分类，合同管理等等问题，仅靠财务部门一家是不可能完成的，需要资产、人事、科研、教务、信息、基建、后勤等部门的配合和支持。通过培训讲解，让他们对新制度也有一个基本的了解，明确本部门为此要做的工作。

2.开展校内调研，预研相关问题

高校执行新制度，必须结合实际，研究解决具体问题和一些难点问题，如，校内哪些单位执行政府会计制度、哪些不执行？执行新制度需要哪些部门配合、如何配合？会计核算软件如何开发，满足新制度的需要？如何开展清产核资、对资产进行分类、实提折旧摊销？财务会计与预算会计平行记账如何审核、验证正确与否？在权责发生制下如何确认科研收入？财务会计要不要进行项目核算？等等。

3.加强组织领导和责任分工，制定具体实施方案

高校实施政府会计制度应坚持“统一性、问题导向、配套改革整体推进、业财信息融合”的原则，制定好实施方案。

（1）加强组织领导。由相关校领导和财务、资产、人事、科研、教务、基建、后勤等相关部门，组成领导小组和工作小组，负责分解工作任务、协调解决问题、人员培训和新旧制度的衔接转换工作。

（2）明确责任分工。在实施方案中把财务、资产、人事、科研、教务、基建、后勤等相关部门的工作任务和责任落到实处，明确工作进度、时间节点和奖惩办法。

（3）建立人事、资产、教学、科研、基建、合同和信息等相关部门的协同机制，相互支持、相互配合，共同做好新制度的实施工作。

（4）在国有资产管理、预决算管理、绩效评价、内部控制等方面对接好新制度，为其落地保驾护航。

4.倒排时间进度，做好新制度实施前的准备工作

（1）开展各类人员清理和费用分类管理工作。

（2）开展资产核实清理和分类统计工作。

（3）开展往来款项的清理分析工作。

（4）开展各类经济合同的清理规范等工作。

（5）加快会计软件的升级改造，加快“业财融合”的信息化平台建设。

（6）编制符合高校实际、具有可操作性的会计核算补充规定或核算手册。

以上各项工作都要以今年12月31日为基准日，倒排时间进度，明确完成的时间节点，为新制度的实施做好充分的准备。

5.提早动手，保证按时完成新旧制度转换衔接工作

要提早动手，进行新旧制度的转换工作。政府会计制度在高校转换衔接的基本原则是：一是先转财务会计科目，后转预算会计科目；二是旧制度有规定的业务，先调整，后转换；三是新制度规定的业务，先转换，后调整。

新旧制度衔接要做好以下5方面的工作：编制2018年12月31日的科目余额表和新旧科目余额对照表；设立2019年1月1日的新账；登记新账的财务会计科目余额和预算会计科目余额。将原账科目余额转入新账科目，将未入账事项登记新账科目，对相关新账科目余额进行调整；④编制2019年1月1日的科目余额表；⑤编制2019年1月1日资产负债表。

在切实完成新旧制度转换衔接的基础上，按政府会计准则与新制度规定，梳理各类经济业务核算方法，对2019年新发生经济业务进行核算。同时要抓好配套工作，做好与实施改革直接相关的资产管理、合同管理和系统更新工作。

参考文献

1.财政部.政府会计制度――行政事业单位会计科目和报表.立信会计出版社，2017.

2.财政部.政府会计准则.立信会计出版社，2018.

3.刘用铨.闲谈政府会计学习心得体会.“鹭岛正计”公众号，2017.09.18

4.刘用铨.双体系平行记账模式体现五大特征.中国会计报，2018.01.12，第10版.

5.教育部.全国高等学校名单.中华人民共和国教育部网站，2017.06.14.

6.财政部.关于印发《政府会计制度―行政事业单位会计科目和报表》与《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》有关衔接问题处理规定的通知.财会（2018）3号.（责任编辑：刘海琳）