1>23的密码解读

史海威 李学雄

近年来，长沙县作为全国18个改革开放典型地区之一，紧密结合县域改革发展实际，在全省率先探索行政执法体制改革，构建起“权责统一、权威高效”的行政执法体制，实现了由“九龙治水”向“一龙管水”，“单一领域”向“全域覆盖”，“分散交叉”向“集中统一”的嬗变，形成了1>23的聚合效应，探索出了一条符合实际、富有特色的综合行政执法改革之路，形成了可复制可推广的“长沙县范本”。

做法一：整合资源，减少层次，破解执法力量“碎片化”难题

改革前，长沙县具有行政执法职能的机构40家，23家涉改单位中，17家成立了专门执法机构，存在执法主体多、职权分散、执法交叉、多头管理等难题。针对多年来存在的这些执法顽疾，长沙县按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，全面整合公共卫生、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、城市管理等23个领域行政执法职能职责，组建湖南首个县级综合行政执法局，集中行使1517项行政处罚权，构建起“全天候、无缝隙”的执法监管工作新格局，有效解决了执法力量“碎片化”问题。实践证明，长沙县综合行政执法改革不仅实现了机构整合的“物理变化”，而且改变了以往多头管理、推诿扯皮的现象，产生了执法效能提升的“化学反应”。比如，2018年4月在对一家物流公司执法检查中，共查出违法运输危险货物、擅自从事货运站场经营、违章建筑、违法存储危险货物等4个不同领域的违法行为，而改革前需交通、城管、安监等3个职能部门分别进行执法，成立执法局后一次执法进行了全部查处，实现了由过去“九龙治水”向“一支队伍管全部”的转变。

做法二：健全体系，下沉力量，破解执法监管“盲区化”难题

“当青蛙在田里的时候，它归农业部门管；跳进水里，就由水务部门管；跑到山上，变成林业部门管；被卖到了菜市场，成了工商部门管；放在大街上卖，又成了城管部门管。结果到头来谁都管不好。”这是多年来分散执法弊端的生动写照。改革前，由于力量分散、职责边界不明，时常出现“都管都不管”“听得到、查不了、管不到”等问题，尤其是与民生息息相关的监管执法领域，如违法建筑、食品安全、环境保护、安全生产等，群众对行政执法满意率低，执法威信大打折扣。长沙县按照“社会治理重心向基层下移”的总体思路，对全县行政执法力量进行了重新优化组合，将全局90%以上的执法力量下沉到工作一线，构建了“县级层面7个专业分局+镇街层面10个属地分局+11个镇街执法中队（检查站点）”的监管架构，打造县域“20分钟24小时”执法圈，即全县任何一个镇街任何一个时段接到行政违法线索举报，执法人员均能在20分钟内迅速赶到现场处置，确保了群众投诉举报第一时间得到回应处置，切实解决了改革前基层“看得见、管不着”，职能部门“管得着、看不见”等突出问题。比如，过去非法加油车、私设加油罐的违法行为在城郊接合部时有发生，执法监管涉及商务、消防、安监、发改等多个职能部门，基层政府缺乏执法权，多年来一直处于执法监管盲区。行政执法局成立后，开展了为期6个月的成品油市场专项整治行动，依法立案81起，取缔私设加油罐27处，有效规范了成品油市场秩序，消除了潜伏在群众身边的重大安全隐患，提升了群众安全感和满意度。

做法三：规范队伍，科学管理，破解执法行为“随意化”难题

针对过去行政执法实践中，因对行政执法程序重视不够，容易造成群众利益受损的问题，长沙县综合施策，在执法办案、队伍管理、执法资源上做到规范化、精细化、共享化。一是办案规范化。严格实行执法车辆、执法文书、执法证件、执法服装“四统一”和集中办公、集中执法、集中审批、集中培训“四集中”。统一配备执法通和全能执法终端，实现“全过程留痕可回溯管理”；建立“法律顾问团+专业法制员”的法制审核团，从立案到结案层层审核，并对办案全程录音录像；在全省率先落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。执法局成立以来共查处1.5万起案件，受理34件行政复议和诉讼，未发生一起在行政复议中被撤销或败诉的案件。二是管理精细化。开发政工人事管理系统，以大数据方式服务干部选拔任用；开发智能车钥匙管理系统，对全局所有执法车辆使用实行精准管理；开发人脸识别日常考勤管理系统，对人员出勤、巡查执法等情况进行精准考核。三是资源共享化。开发全省首个具有自主知识产权的县级行政执法综合管理服务平台，将县域内的平安城市、治超站点、环保水务等视频资源统一接入平台，实现了重点领域、重要区域24小时在线监管，有效助推全县“智慧城市”建设；全面整合原数字化城管、大数据管理局等信息平台资源，打造了一个集视频调度、数据分析、信息互通等功能于一体的大数据管理服务平台，通过处罚信息及信用信息共享互换，有效助推全县社会信用体系建设。

做法四：健全机制，协同共进，破解行政执法“单一化”难题

权限不清、监管不明、各执一块，是县域行政执法体制面临的共性问题。长沙县建立健全行政执法联席会议、行政执法监督等机制，从县级层面及时协调解决改革推进过程中出现的新问题。制定出台《日常监管事项清单》《长沙县行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，进一步明确行政执法权责边界，避免行政执法工作衔接出现职责界定不清等问题，从制度层面确保了“管罚分离”。积极探索行政执法协同推进工作机制，强化部门协作，创新推出“亭长制”“体验式城管”“错时执法”等系列举措，着力构建资源共享、信息互通、协作通畅的工作格局。比如，设立公安、检察部门驻行政执法局工作联络室，制定《行政执法案件移送制度》，有效实现了行政执法与刑事司法的高效衔接。再如，执法局与公安交警建立的联合办公模式，对不安全驾驶、无证驾驶、酒驾、超载超限等违法行为实行一次检查全面体检，执法效率大幅提升，道路违法行为大幅下降。理顺行政执法体制机制，大力提升行政执法和行政管理的协同性。2016年以来，长沙县执法局共接收涉改职能部门日常监管中移送的案件线索4517起，立案4695件。涉改职能部门根据行政执法局反馈的处罚信息，停办、吊销渣土运输许可证、道路运输营运证等行政审批、许可1059次。

长沙县综合行政执法体制改革的探索与实践，为深化行政执法体制改革提供了新样本，其理念、做法、经验为我们深入推进改革提供了有益启示。

一是改革要坚持问题导向，不能为改革而改革。习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”瞄准问题推改革，防止改革“空转打滑”，是全面深化改革必须坚持的重要方法。长沙县综合行政执法体制改革，着眼于执法力量“碎片化”、执法监管“盲区化”、执法行为“随意化”、行政执法“单一化”等突出问题，有针对性地一一破解，形成了解决问题的新体制新机制，不断将改革推向纵深。

二是改革要吃透中央精神，找到广阔空间。习近平总书记多次强调，必须准确把握中央精神，把握全面深化改革总要求。中央精神是推进改革的“指南针”“定盘星”，只有弄清吃透，在改革的顶线与底线之间的广阔空间放手作为，才能既成事，又不出事。长沙县紧扣中央有关行政执法体制改革精神，按照中央确定的改革主体框架，大胆推进行政综合执法体制改革，一举解决了多年来困扰行政执法的顽症难疾。

三是改革要树立系统思维，不能头痛医头脚痛医脚。习近平总书记强调：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重要領域和关键环节改革。”长沙县始终将顶层设计放在重要位置，行政执法改革伊始，就邀请法律专家、涉改单位、基层群众等不同群体对改革方案进行多次论证和反复验证，坚持统筹谋划，汇聚各方智慧，确保了各阶段改革相互促进，协同推进。

四是改革要坚持以人民为中心的发展思想，不能背离改革初衷。习近平总书记指出：“改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。”长沙县紧紧围绕人民群众反映强烈的环境保护、噪音扰民、违章建筑、安全生产等领域的执法难题持续发力，切实维护好广大人民群众切身利益，真正做到群众有所呼执法有所应，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。