“小产权”房成因、治理对策初探

摘 要：小产权房开发势头迅猛，且因涉及法律、制度、经济等诸多问题而往往陷入治理困境，故对其成因及治理对策的研究具有重要现实意义。本文对小产权房的成因进行了深入分析，多因素的共同作用成为小产权房产生并蔓延的主要原因。小产权房暴露了我国住房供应制度、土地产权制度及土地利益分配等方面的诸多缺陷，对它的治理不单单是在法理上予以禁止或合法化的问题，更应在尊重农民土地权益和保障城镇居民住房供应等基础上，进行法律政策的完善及利益分配机制的重构。

关键词：小产权房；土地制度；住房供应

引言

近年来，在全国许多城市出现了以城中村改造、村镇合并、新农村建设等各种名义开发的数量庞大的小产权房。城乡二元土地制度下，国家对农村集体土地的用途作出了严格限制，但小产权房却违规建造在集体土地之上，未经规划、未缴纳土地出让金和各种税费而向城市居民出售，严重违反了现行土地、房地产法律法规。不仅如此，小产权房的开发和销售均游离于正规房地产体系之外，扰乱了房地产市场的正常秩序，部分地区小产权房的售价仅相当于同地段正规商品房的30%～50%。而其大量侵占集体土地更是危及我国的粮食安全和农村的可持续发展。总之，小产权房数量之多、波及面之广，使其所引发的种种问题和争议，已超越单一的法律层面而上升为一个综合性社会问题。

第一章 基本理论

1.1 概念

“小產权”房，它是指在农村宅基地、集体建设用地，及农业用地上开发建造的用于居住的房屋。现行政策所指“小产权”房有两类。

1.2 种类及特点

1.2.1 建房行为不合法的“小产权”房

这类“小产权”房是因违反土地管理法规，不符合土地建设规划，未履行合法审批程序，在集体土地上建造的用于居住的房屋。其特点是：建造行为不合法，没有获得建房用地规划、审批等手续；建造者不能因建造行为而原始取得房屋所有权；不能办理物权登记，取得房屋所有权证书；大部分是为对外销售，尤其是在集体建设用地和农地上建造的。

1.2.2 建房行为合法，房屋买卖主体受限制的“小产权”房

这类“小产权”房的建造符合土地和建设规划，办理了合法审批手续。其特点是：建造人可原始取得房屋所有权，其所有权属于事实所有权，不以登记为要件；房屋原始取得者的主体范围受限制，仅限于本集体组织成员；因申请办理初始登记可获得房屋所有权证书；买卖受限制，仅限于本集体组织成员之间买卖；一定程度上具有社会保障功能。

第二章 “小产权”房的成因

2.1 住房供应制度不健全引发小产权房的旺盛需求

小产权房的形成，与当前住房供应制度不健全有着密不可分的关系。经过住房市场化改革，我国基本确立了以商品房为主，经适房、廉租房、限价房、公租房等保障性住房为补充的住房供应制度。但由于商品房价格的急剧攀升及保障性住房供给的严重滞后，无法缓冲从福利分配到市场化过渡阶段的住房供需冲突。且城镇居民的住房需求多为刚性需求而缺乏弹性，在无力购买商品房又难以获得保障性住房资格的条件下，必然转而寻求商品房的替代品，小产权房在这种情况下作为商品房的替代品应运而生且规模日益庞大。

2.2 法律制度残缺造成小产权房违法成本较低

尽管小产权房的违法性质早已确认，但由于相关法律制度的残缺使得对其的监管和处置均缺乏明确的法律依据和切实可行的政策措施。监管主体存在巨大的执法施政空档而导致其行政作为空间十分有限，大大降低了小产权房的违法成本。

2.3 集体土地产权模糊导致利益主体违规逐利

小产权房供给的主要诱因在于相关主体对利益的追逐。市场经济条件下土地商品属性的确立使得集体土地的价值重新得到确认，从而为计划体制下固化的集体土地产权带来了潜在获利机会。但集体土地产权存在的主体虚位、权能不完整的缺陷，恰恰为农民、村集体、开发商甚至乡镇政府等主体攫取集体土地的潜在利益提供了空间，从而导致相关主体争相投入到小产权房的开发中去。

第三章 “小产权”房问题的治理对策探讨

3.1 完善城镇居民住房供应制度

一方面，规范商品房市场体系的建设。维持商品房市场供求的基本平衡。规范对商品房销售市场、租赁市场的管理。强化房地产市场的普法教育，提升市民对小产权房等违法建筑的抵制意识。

另一方面，加强住房保障体系的建设。应健全住房保障的法律体系架构，通过立法对准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等环节予以重点规范，使住房保障有法可依、有章可循。

3.2 健全小产权房处置的法律规范

小产权房的处置应首先消除其赖以生存的模糊的法律空间。立法机关应在广泛调研、多方听证、专家讨论的基础上，根据社会现实需要和经济发展形势，整合修订《土地管理法》、《物权法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》等法律及其配套规定，并做好相关法律制度的衔接和统一，使涉及小产权房的法律规范更加明确。

在存量小产权房的处置上，应在全面摸清小产权房的数量、分布及类型等情况的基础上有条件地确认其合法性，并进行分类治理；对于符合城市规划和质量安全的小产权房，可借助城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治等平台，在补办相关手续、补交相关费用之后给予相应的正式产权；对于正在建设的小产权房则要及时纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止，以遏制其进一步蔓延。

3.3 明晰农村集体土地产权

首先，要明确集体土地产权主体。在坚持集体土地公有制的前提下，应通过集体土地所有权主体代表的合理选定，使农民及集体经济组织等不同利益主体的财产权利都能得到分割和明细。虑及现有法律基础及农村社会经济现实，可以积极探索培育农村资产公司、股份合作社、土地合作社等各种适应当地社会生产力发展状况的、以土地为纽带的实体化的农村集体经济组织，进一步明确其构成要素、运行规则等内容。

其次，要完善集体土地的产权权能。在国家、集体与农民之间形成清晰而有保障的产权边界。应依法将集体土地所享有的各种权利固化，以法律权属证书的形式体现产权边界、归属。应改革现行土地产权安排与市场经济发展不相适应的内容，逐步放宽对集体土地的严格限制，赋予其更多的处分权和收益权，促进农村集体土地所有权的合理实现。

第四章 结语

小产权房开发势头迅猛，且因涉及法律、制度、经济等诸多问题而往往陷入治理困境，故对其成因及治理对策的研究具有重要现实意义。本文对小产权房的成因进行了深入分析，多因素的共同作用成为小产权房产生并蔓延的主要原因。小产权房暴露了我国住房供应制度、土地产权制度及土地利益分配等方面的诸多缺陷，对它的治理不单单是在法理上予以禁止或合法化的问题，更应在尊重农民土地权益和保障城镇居民住房供应等基础上，进行法律政策的完善及利益分配机制的重构。

参考文献

[1]张占录.小产权房的帕累托改进及土地发展权配置政策[J].国家行政学院学报，2011，（03）

[2]马俊驹，王彦.解决小产权房问题的理论突破和法律路径——结合集体经营性建设用地平等入市进行研究[J]. 法学评论，2014，（02）

[3]王静.“小产权房”产生的原因及对社会经济的影响[J].国土资源论坛，2014，（04）

作者简介：

李长卓（1994-），男，汉，山东青岛，学生，硕士研究生，延边大学，法学（民商法）。