我国农村社区建设的起源与政策导向

刘云宝 陈德仙 崔国虎

[摘要]农村社区建设是我国农村基层社会治理体系的一场变革，2017年党的19大报告中提出了乡村振兴的战略举措，包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，其中，想要打造治理有效的乡村社会新格局，继续推进农村社区的建设可以作为其中的一个突破点。文章从我国几千年来农村社会治理体系的变革出发，在分析我国农村社区建设起源基础上，梳理了近年来有关农村社区建设的政策支持，以期充实我国农村社区建设的相关研究成果。

[关键词]农村社区；起源；政策支持

[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A

1 何为农村社区

德国社会学家滕尼斯在其出版的《共同体与社会》（1887）将社区理解为基于“共同的意志”建立起来的自然联合体，其中，“共同的意志”包括彼此相近的历史、传统、风俗、信任等。20世纪20年代，以帕克为代表的芝加哥学派从都市生态学的研究出发，把社区的概念引入社会学，并成为社会学研究的一个重要分支。1933年，费孝通先生在介绍帕克的社会学理论时，将“community”一词翻译成“社区”，费老也是第一个把社区的概念引入我国的学者。

农村社区又称为农村共同体或乡村社区、村落社区，农业生产是其主要的谋生手段，它以中心村、若干个行政村或自然村为范围，以多种社会关系和社会认知相结合的社会生活共同体。我国农村社区建设就是要在基层党委和当地政府的领导下，在社区民众和各种社会力量的参与下，加强农村基础设施建设、打造生态宜居的居住环境、推动村域经济发展、建设完善的社会保障和公共产品体系，强化公共管理与服务功能，提升农村居民物质文化生活水平的过程。

2 我国农村社区建设的起源

为什么党和政府要提出农村社区建设的命题呢？这就需要将其放在我国农村基层社会治理结构的变迁中去理解。

自秦代始，我国基层治理体制一直秉持着“皇权不下县、县下行自治”的理念，作为封建皇权管制的末端——我国传统乡村的治理一直有宗族、开明士绅所把持。对此，秦晖教授将其总结为“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。直到近代，随着西方帝国主义的入侵，“男耕女织”的乡土社会才逐渐被打破，传统的小农经济面临着破产的边缘。针对乡村凋敝的局面，20世纪30年代，一批学者和仁人志士发起了振兴农村的运动，这就是我国近代历史上第一次乡村建设高潮，其中比较著名的运动有晏阳初的河北“定县实验”、梁漱溟在邹平进行的“乡村建设实验”以及陶行知在南京、无锡等地开展的“乡村教育运动”。他们以“启迪民智”为核心，提出了一系列振兴和建设农村的主张，并在一些地区进行了具体的试验。虽然这些运动取得了一定效果，但是由于缺乏稳定的社会政治环境，很快便被革命和战争的烽火所湮没。中国共产党在土地战争、抗日战争、解放战争等时期，也曾带领根据地广大人民进行过乡村建设，并取得了一定的成效，有力的支持了中国的革命运动。新中国成立后，废除了封建土地所有制，农民成为土地的所有者，从而极大的解放了农村生产力。同时，这一时期分布在广大农村地区传统的宗族、乡绅势力逐渐被瓦解。随后，为了尽快提高农业生产力，开始了农业合作化运动，一直发展到人民公社，但是最后“一大二公”的人民公社体制违背了农业生产规律和农民的意愿，严重挫伤了农民的生产积极性，农民和国家的“一次性博弈”及高昂的监督成本导致农业生产率长期在低水平下徘徊，严重制约了农村生产力发展。直到国家后来实行三级所有的生产队体制，才使这一局面有所缓解。这一时期，由于农村地区长期得不到来自国家制度、政府优惠政策以及外部资源支持，农业生产力低下，农村社区建设推进缓慢。

20世纪80年代开始实行家庭联产承包责任制，使广大农村地区发生了翻天覆地的变化，这场改革极大的提高了农民的生产积极性。经过30多年的改革和发展，农民生产生活水平得到了极大的提升，其中也涌现了一批“明星村”，如江苏的华西村、山东的西王村、浙江的滕头村、河南的南街村等。然而，在长期的城乡“二元结构”和工业“剪刀差”影响下，我国大部分农村地区的发展仍然很滞后，“三八六一九九”、“空心化”、土地弃耕、社会治安、环境污染等一系列问题严重阻碍了农村的发展进步。在社区治理方面，2003年开始的农村税制改革，使农村基层政权逐渐丧失了一系列的征税权限，许多农村地区出现了“无人管事、无钱办事、无章理事”的难题，村两委仅仅成为上级政府信息的传达者和一些惠农政策执行者，农村基层治理面临一片凋敝的局面。

正是在这些背景下，国家提出了农村社区建设的主张，希望通过农村社区建设构建富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。

3 我国农村社区建设的政策支持成果

与城市社区建设相比，由于国家发展战略和长期的户籍制度、土地制度等的限制，我國农村社区建设还很落后，突出表现在城乡居民收入差距不断加大，居住环境差，公共管理落后，教育、医疗、卫生等城乡基本公共服务不均衡。

农村社区化、农民市民化是破除城乡二元发展态势、实现全民小康的重要路径，也是促进全社会公平的必经之路。2006年召开的中国共产党十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就提出要“积极推进农村社区建设，健全社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这是中央历年发布政策文件中首次使用“农村社区”一词。2007年3月，国家民政部下发《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》政策文件，在全国确定了一批农村社区建设试点地区，这标志着农村社区建设被提上国家重要日程。2010年中央一号文件中又要求各地在农村社区建设过程中，要加强服务设施建设、加快培育社区服务性、公益性、互助性的社区组织，同时要求有条件的乡镇在农村社区建设中设立乡镇便民服务中心、村设立代办点，切实为农村居民提供便捷的服务。2012年11月，党的十八大从城乡发展、工农互惠方面进一步强调建立健全农村社区管理体制、发展和完善农村社区服务体系的重要性，会议指出只有实现城乡社区共同发展，才能为农村基本公共服务均等化、城乡发展一体化提供途径，是统筹城乡发展、促进农村经济社会迅速发展的必然选择，是实现基层民主和公民参与的前进方向。2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，《意见》针对当前我国农村社区建设面临的复杂环境和各种新的问题，提出了指导方针，也将我国农村社区建设工作推入新阶段。从历年中央发布的关于农村社区建设政策文件来看，农村社区建设这一课题，是随着改革开放的推进、社会主义市场经济不断完善、城乡经济社会结构变迁的背景下提出来的，也是国家基层治理方式转变的产物。2017年党的19大报告中提出了乡村振兴的战略举措，包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，其中，想要打造治理有效的乡村社会新格局，农村社区的建设可以作为其中的一个突破点和着力点。

4 我国农村社区建设的政策导向

农村社区建设不能简单等同于农民“上楼”，而忽略农村社区建设丰富内涵。社区虽然建起来了，但产业、公共服务跟不上，成了新的“空心村”；农村社区同质化，弱化了传统村落布局特点、农民生活习惯特性和乡村文化特色，企图用城市文明覆盖乡村文明。其实，农村社区建设，是个互动、开放、共建、共享的过程。

首先是治理机制，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动；其次是服务体系，村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接；再次是文化纽带，乡土文化和现代文明融合发展，居民对社区的归属感和认同感显著增强，还有人居环境，生态功能与生产生活功能衔接协调。最后，新的农村社区是“人的社区”，社区建什么、怎么建，须“以民为本、立足民意、维护民利、保障民权、解放民力”。同时，农村社区建设不是“独奏曲”而是“大合唱”，需要各种力量积极参与、融入，只有这样，才能形成了农村社区建设的强大合力。

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