农村土地流转模式研究

2018-05-14文枫鲁春阳袁晓妮郭晓冰腊梦梅志恒王慧颖

农村经济与科技 2018年3期

文枫鲁春阳袁晓妮郭晓冰腊梦梅志恒王慧颖

[摘要]农村土地流转是加快我国绝大部分农业经济发展的主要动力之一，而土地流转模式的创新对于促进农村的发展有着重要的影响，也是当前我国深化改革面临的重大难题。以安徽宿州、宁夏平罗、吉林榆林等地区为例，从制度变迁类型、产权清晰度、运营风险、资金来源、主导机构、运作难易程度、流转主体等内容和特点进行比较，同时依据农村土地法律法规、当地农地流转政策，预测农村土地流转方向，为下一步农村土地流转提出对策和建议。

[关键词]土地流转；法律法规；流转方向

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

为积极响应十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会号召，我国正在努力探索城乡规划发展的思路与方法，农村土地流转作为重要一项重要内容，对于“三农”问题的解决有理论指导意义。研究当前土地流转模式，可以实现土地资源配置的市场化，通过流转的形式使得土地作为一种较为活跃的资本，不仅对当前的模式有一清晰的认识，而且可为政府部门制定相应的决策提供参考和建议。

现行的家庭联产承包责任制导致耕地过度破碎化，不能满足农业规模化经营和现代农业发展的需求，因此，为有效规避这一制度缺陷，就必须加快推进农村土地流转，为提升农地节约集约利用水平提供制度基础。当前，政府、学界就农村土地流转积极展开探索，现有学者有以下几种观点：张仕超提出建立以土地整治为先导，在市场利益驱动和政府引导下农户自主或委托村集体实现农村土地承包经营权流转的新思路。陈浩天提出农民土地流转模式不能搞“一刀切”，政府要尽快厘定农地流转交易主体的产权边界，建构农民社会保障与土地流转机制。邵娇娇提出建立完善的土地流转中介机构，完善农村土地流转的市场机制，加强土地流转典型案例宣传，建立政府推动的激励机制，完善社会保障制度，探索建立准失地农民生活保障机制。李勇提出要确认农村土地所有权，重构农村集体经济组织实体；加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需要，通过加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率。曹新富提出建立完善集体经济组织，积极实施产权“预流转”、引导工商企业理性投资，健全土地流转监管机制、推进产权交易市场化，严格规范交易流程、积极引入土地流转保险，保障农民合法权益等对策建议。

本文就是响应国家这一重大战略部署，系统梳理农村土地流转的典型模式，分析这些模式在实践操作中的优势与劣势，根据我国农村土地改革导向和农村社会经济发展需求，提出未来农村土地流转的创新路径。

1 农村土地流转典型模型解析

1.1 中部安徽宿州模式

埇桥区是安徽省宿州市的市辖区，在安徽省的东北部，属中国最大的县级区。2013年埇桥区所占面积是2900km2，耕地面积有14万hm2，总人口达到190多万，其中农业人口比较多，约为133万人。埇桥区是安徽省重要的农业区，位于淮北平原，有利于进行农业生产，有“国家绿色农业示范区”、“全国超级产粮大区”等称号。

该区与淮北煤炭区毗邻，绝大多数农民都去当矿工或者是外出打工，使土地荒芜现象越来越严重，在此中信信托公司在埇桥区开展了“土地信托计划”项目。该项目所涵盖的土地是朱仙庄镇朱庙村的，所涉及的土地面积是360hm2。该模式中流转的主体包括三个当事人也就是委托人、受托人和受益人。委托人为埇桥区政府。农民先与村委会签关于土地承包经营权方面的委托转包合同，村委会再和镇上的政府签一下委托管理协议，随后镇上的政府与区政府签一下委托管理协议，最后就是区政府再委托给中信信托公司，区政府就成了土地信托财产的委托人。受托人为中信信托公司。中信信托公司是1988年成立的，是国家批准成立的全国性的金融机构。受益人为农民。农民把土地经营权委托给中信信托公司的目的即为获取更高的利益。因此，在进行土地信托流转的过程中，受益人通常会是委托人或者是委托人所在家庭的成员。我国在进行土地信托流转时，受益人的这个环节还不是很完善，一般都认为受益人会是农户自己，一般都是农户把土地流转出去的。

土地并未流转农民将土地承包经营权委托给村委会，签委托转包合同。接着村委会将委托给镇政府，并且与之签一下委托管理协议。再就是镇政府把它委托给区政府，并与之签一下委托管理協议。通过层层委托，土地信托财产最终委托人成了区政府。最后区政府把土地经营权委托给中信信托公司，签订信托合同，合同期限12年，随之登记备案，使得具有法律效用。

农民所获得的收益分为地租收益和浮动收益。其中地租收益只仅仅是农民把土地租出去后，获得的租金收益。浮动收益是土地承包给承包公司后，承包公司会将其进行改造，随即产生增值，其中的70%就是农户所获得的收益，而剩余的30%属于中信信托所获得的收益。

1.2 西部宁夏平罗土地信用合作社模式

平罗县相距银川市40kn，在宁夏平原的北面，交通比较便利。全县的国土面积为2252km2，耕地面积达到5.47万hm2。总人口为30万人，其中农业人口所占比例较大，约为23万人。

随着城镇化的脚步不断加快，越来越多的农民到外面打工，造成土地的荒芜，使得农民自己开始土地流转，由于操作的不规范性，经常会有纠纷发生，严重破坏农村社会的稳定和谐。为了能够使土地流转规范化，2006年政府颁布了《关于促进土地信用合作社的通知和实施方案》。为落实这个通知和实施方案，村里先召开村民代表大会，随后村委会向镇政府请求成立土地信用合作社，镇政府将申请书呈送给县有关部门进行审核。审核过后，由镇政府把申请书交给县政府审批。审批成功即可到工商局注册登记。合作社分为理事会和监事会，理事长由村委会的书记担任，监事长由村委会的主任担任，监事会可以监督理事会的工作。理事会的工作包括有存地业务、贷地业务还有其他业务。

农民自愿将土地存进合作社，领取存地证，土地承包经营权仍属于农户所有。合作社会依据地块所在位置的好坏、土壤质地的优差以及升值潜力的大小等条件给农民发放租金。合作社作为中介机构将农民存入的土地进行整理，使得企业或者种植大户可以承包土地，将整理好的土地贷给企业，收取租金。

1.3 吉林榆树土地托管模式

榆树市地处吉林省的中北部，全市的国土面积为4712km2，其中耕地面达到35万hm2，总人数为129万人，其中农业人口占据109万人。榆树市是产粮大市，2010年生产的粮食达到了30亿kg，粮食商品化率达到了70% ，是我国重要的商品粮生产基地。同年，农业部批准榆树市为第一批国家现代化农业示范区。

土地托管属于土地流转的一种方式，它主要是把合作社所持有的技术、服务、资本等优势资源与一定规模的土地结合起来，从而优化配置，产生综合效益。农民和农机合作社签订合同，农机合作社对土地进行集中整理，使土地规模化经营。合作社集中购买生产资料，按照规范使之标准化生产。运用资金充足、服务完善、技术先进等优势，机械化生产粮食。农户收益是按照当地入社之前中上等粮食产量地块的平均值来计算的，通常是把附近最高产量的两个地块当作标准来计算平均值。

计算公式：收益 =中上等粮食产量的平均值×粮食的市场价格-成本

其中，粮食的市场价格以收购价格为标准。成本是指合作社使用机械的费用、农资费用和人工费用等。合作社的收益有两项：一是实际费用，包括农药、化肥、种子等统一购买的农资所带来的差价收入、机械收割费收入、机耕费收入等；二是科学种植增加的粮食产量。土地经过托管以后，粮食的产量就会比较高一些，粮食卖过之后所得的纯收益就会比合作社给农民的费用高，这样的话，合作社的另一个所要获得的收益就是实际所获得的纯收益与合作社要给农民支付的费用之间的差额。

2 土地流转模式比较分析

以上三种模式均属于农村土地承包经营权的流转形式，依据的原则均是在农民依法自愿有偿的基础上进行流转，而且

土地的用途均不发生改变。以上模式都使土地规范化流转、规模化经营，使农民收入增加，促进农业经济的发展。从制度变迁类型来看，土地信托模式和土地信用合作社模式均属于政府强制型。在产权方面，土地信用合作社未能明晰产权。由于以上模式均属政府牵头指导实施进行，其运行风险普遍相对较低，但在運行的难度这块，土地信托模式相对其他模式较为复杂。三种典型模式比较见表1。

从目前三种模式运行情况来看，各有利弊，但利大于弊。三种模式的优缺点见表2。

3 我国农村土地流转的路径

3.1 健全农村土地流转法律制度

目前只有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》和《土地承包法》等涉及到了农村土地流转的部分内容，但缺乏实际可操作性。当前农村土地流转存在的诸多问题，我们需要制定一部具有更高法律效力且能规范农村土地流转行为的《农村土地流转法》，从根本解决土地流转的操作规范、合同签订、违约责任等问题。规范政府、企业和农民三方行为，依法保证农民和涉农企业的利益，解决土地流转过程中遇到的各种实际问题，使土地流转工作的各个环节实现有法可依。

3.2 完善土地流转市场机制

当前土地资源的配置方式仍旧是非市场机制，农民间的自发流转、私下交易还占有较大比重。因此，要通过立法来约束流转机制，严格控制承包权流转行为和土地的非农化，以保护耕地，确保粮食安全。实现农村土地市场和城市土地市场的有效对接。

3.3 构建土地流转的金融体系

加大政策支持力度，提高其贷款能力和管理水平，政府要在资本金充足性方面予以支持。鼓励符合条件的乡镇成立村镇银行，服务当地经济的发展，对民间借贷实行指导，规范其贷款投向，保护其合法收入，同时要惩处打击高利贷等非法活动，放开民间借贷。政府要采取有效措施首先要保证农村的种粮大户、农村专业合作社和产业化龙头企业的贷款需求，提供农村土地承包经营权抵押贷款，推动农村土地流转的规模经营。

表2 不同土地流转模式的优点与缺点

典型模式优点劣缺

土地信托

模式 1.改变了农民获得收益的模式，降低了风险。

2.中信信托公司作为受托人，有效进行土地流转，激活了土地市场。

3.承包公司作为信托公司的服务商，有资金、技术和经营管理等优势。 1.政府作为该模式的委托人，使得市场与政府之间的关系不清，容易出现一些腐败现象。

2.该模式的融资机制不完善。

3.缺少招标环节，不利于农业经营获得最大的利益。

4.该模式缺少法律支持。

土地信用合作社模式 1.土地荒芜程度降低，促进土地规范化流转。

2.使农村劳动力得到转移，农民收入有所增加。

3.提高村委会的办事能力，促进农村经济发展。 1.缺少资金支持，无法实现规模经营。