农村环境治理模式构建研究

2018-05-14伍海兰赵娜

农村经济与科技 2018年2期

伍海兰　赵娜

[摘要]与城市环境治理相比，农村环境治理还处于相對滞后的地位。农村环境治理不能仅仅依靠政府的作用，还需要农村社会中各种力量共同参与，尽快构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元环境治理体系，积极开展农村环境整治行动。本文主要利用文献研究法和观察法来进行研究写作，对P镇存在的三种治理模式：“乡政村治”治理模式、“新乡贤”治理模式、“网格化”治理模式进行分析研究，旨在研究如何结合各种治理力量，使农村环境治理实现最优化，以建设生态宜人的乡村环境。

[关键词]农村环境治理；多元主体；乡镇政府；职能定位

[中图分类号]X321 [文献标识码]A

农村环境治理是新时期建设美丽中国的必然举措。现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国农村工作的推进展开，农村经济日渐繁荣，较低水平的农村环境治理已然不能满足人们对环境质量的美好需要。随着社会参与意识的增强，各治理主体之间可以形成良好的合作模式，共同为农村环境治理做出应有的贡献。

1 文献综述

对于农村环境治理，许多学者从治理主体的角度进行了分析研究，具体分为四类：第一类从基层政府的角度分析，主要是强调政府的作用；第二类从农村精英的角度分析，认为农村精英可以为环境治理贡献力量；第三类从村民群众的角度分析，认为村民自治可以结合当地实际来解决环境问题；第四类从多元治理主体协同角度进行分析，认为政府、市场和社会的力量缺一不可。

从基层政府角度出发的研究认为，我国基层治理的关键是要使基层政府的法律地位得到强化，地方发展的差异性要结合各地实践要求来制定治理模式，而当前农村治理偏向“简约治理”，这种模式是农村基层治理的弱化表现，应该从“控制型”向“服务型”转换。

从农村精英治理角度进行的研究认为，非体制精英是加强对农村治理力度的重要参与群体，使农村治理由直接治理转变为间接治理，农村精英政治由一元政治精英向多元精英治理转变。

从村民群众治理角度进行的研究认为，要建构多层次、多类型、多样式的村民自治实现形式体系，村民自治需要解决在新的经济政治背景下的运行机制问题。

从多元主体协同治理角度进行的研究认为，农村社会组织、民众的自治能力有所提高，“一元”化的治理主体要向“多元”转变，做到治理结构多元化和治理主体精英化，农村治理转型需要对政府内部权力关系及对政府、市场和社会关系进行重大调整。

农村环境治理是一项复杂的公共事务，必须结合政府、市场和社会的力量来弥补单一主体在农村环境治理中的不足和缺陷。在我国落后或偏远的农村地区，环境治理主体主要是当地政府，其他治理主体力量不足。本文以W市P镇为例，分析研究多元主体协同治理对农村环境治理的重要作用，进而促进政府、市场和社会之间的良性合作。

2 P镇环境污染基本情况概述

P镇是W市一个工业小镇，全镇面积为280平方公里，该镇有11个行政村，255个村民小组，据人口普查数据表明，全镇约有4.8万人口。P镇处于丘陵地区，自然资源丰富，森林面积达21076.8公顷，森林覆盖率为75.6%。

农业是P镇经济发展的基础，P镇结合当地“八山一水一分田”的地区特色，开展农业综合开发，使种植业、加工业和养殖业有较大的发展。P镇乡镇企业的发展可追溯至20世纪九十年代，随着镇党委、政府出台的一系列发展乡镇企业的政策，乡镇企业的发展已经走在了全县、全市的前列。因为发展规划的原因，P镇第三产业的发展相对落后，没有形成规模的服务业产业格局。

2013年，P镇进行行政区划变革，变革后成为全县的重点工业乡镇。该小镇2016年安排基础设施建设项目、工业项目共16项，这些项目总投资8.202亿元。2017年该小镇计划安排基础建设项目11项，总投资24.1亿元；年度计划投资5亿元，涉及道路、排水等基础设施，以及学校、办公、商住等公共服务设施。P镇发展势头虽然好，但是工业企业的发展还处于初级阶段。

经济高速发展的代价之一是生态环境的破坏，城市的环境问题随着生态保护认知得到了各方关注，而农村的环境问题重视不足。农村环境“脏、乱、差”现象层出不穷，P镇农业、第二产业在带来经济发展的同时也引起了一定的环境污染问题：

2.1 空气污染

P镇空气污染源主要是工业园区的生产污染。W市与“珠三角”相近，P镇作为重点工业小镇，近年来为了加快工业的发展和建设进程，不断招商引资和吸引“珠三角”地区的产业转移。P镇以矿产等特色资源深加工产业为主导，形成了以机械制造为主的现代产业体系。在产业转移中得以发展的企业，大多属于环境污染型企业，它们依靠P镇丰富的资源和廉价的劳动力发展，也给P镇带来了较为严重的空气污染问题。

2.2 水污染

当下农村水污染问题较之城市水污染问题更严重，并呈不断上升趋势。P镇水污染的成因主要有：农业生产本身带来的污染，发展畜禽养殖业带来的动物粪便被采取直接投放江河或农田，水产养殖业不断增多，饲料投喂对河流的污染也不断加大；落后的农村生活方式和村民环保意识低，镇内大多数村庄没有污水处理厂，缺乏污水综合处理的认识和行动。污水处理设施不健全，P镇除了工业区内拥有污水处理厂之外，其他地区没有建成配套的污水处理系统。

2.3 生态环境退化

农村生态环境退化主要表现在水土流失、土地荒漠化等。农村生态环境退化的原因如下：不合理用地规划致使农业和生态用地空间受到挤压，P镇在2013年后行政区划变革后不断追求工业小镇的建设，缺乏必要而严谨的土地利用规划，盲目增加建设用地面积，缩小了生态环境用地的面积；乱砍滥伐、不合理开垦，农村农业生产方式落后，对可持续发展认识不足，林地资源在发展中遭到严重破坏。

2.4 生活垃圾处理不规范

生活垃圾主要是厨余垃圾，其它为可回收垃圾、有毒有害垃圾和医疗垃圾等。目前，P镇农村生活垃圾仍处于随意倾倒状态，虽建有垃圾安置点和垃圾中转站，但难以对每日的垃圾进行清空处理，且垃圾处理方式不合理，也引发了其他环境问题。

3 P镇环境治理的模式

环境治理模式包括“乡政村治”治理模式、“新乡贤”治理模式、“网格化”治理模式三种。

“乡政村治”是指国家治理乡村社会政治事务时制度化的机制与活动。“乡政”是凭借国家强制力，以管理基层事务的一种行政形式；“村治”是指我国的村民自治模式，以村委会为代表，村民自主管理事务的一种群众自治制度。乡政村治既发挥了政府的统筹功能，也考虑了各地的具体实际情况。这种模式是当前我国占主流地位的行政方式，是处理农村社会公共事务的主要模式。运用这种模式，P镇环境治理情况得到了较大的改善。

“新乡贤”是指那些愿意为地区发展做出贡献的人，可以是经济达人、有知识的专家学者、有威望的退休干部等。随着我国市场经济的快速发展，农村劳动力向城市转移，农村精英人口大量流失，“新乡贤”治理变得尤为重要，可在一定程度上弥补镇政府主导一切存在的缺陷，如使农村环境治理主体多元化、优化治理主体的素质结构、使农村环境治理科学化。

“网格化”治理模式是以单元网格管理为特征的一整套管理思路、手段、组织、流程的总称。以乡镇为单位作为一级网格，主要负责人是乡镇干部；二级网格为村一级，主要负责人是村级干部；三级网格为小区、楼舍，以一定的户口数量组成网格，一个网格设置一名网格员作为负责人。按照网格化管理方法，确定每一级别网格管理人的职责。“网格化”是一种能够将责任落到实处的治理模式。

4 P镇环境治理模式存在的问题及原因

4.1 “乡政村治”模式存在的问题及原因

P镇“乡政村治”模式存在两个问题。一是基层政府无作为，追求经济发展，唯GDP论的政绩观往往忽视环境状况，或有意用环境破坏来换取经济发展，这种“先污染，后治理”的态度，体现了有意识的政府无作为。二是村民自治缺乏积极性，对环境治理持旁观态度。

农村环境问题能否得到正确治理，关键在于基层政府。在职能定位方面，基层政府环境保护职能虚置或者贯彻执行不彻底；在资源投入与配置方面，基层政府将资源优先用于经济发展，而在环境保护的人力、财力和物力等治理资源的投入方面采取消极态度。村民是“村治”的主体。村民理应依附于村委会，由村委会召开村民代表大会来行使自治的权利。但是农村地区经济发展相对落后，活跃于各领域的社会自治组织相对较少，在缺乏科学合理的治理方式和治理工具情况下，自身参与治理的積极性、主动性不高。

4.2 “新乡贤”治理模式存在的问题及原因

“新乡贤”属于体制外精英，没有特定的环境治理权力，而且往往无法接触到较为机密的环境治理信息，新乡贤的治理空间有限，环境治理自主权不强。农村地区人才相对短缺，“新乡贤”的缺失也是该模式存在的另一个问题。

在农村环境治理过程中，镇政府全权部署治理工作，指导镇政府干部或各村委处理农村环境事务管理。镇政府财政收支紧张，环境治理资金依赖于镇政府年度预算，有关环境治理项目滞后启动。虽然经济达人拥有资金实力，专家学者拥有治理技巧，但是他们的行动受限于政府。一方面，镇政府购买服务意识不强，另一方面，镇政府无暇顾及环境治理。在P镇环境治理中镇政府与“新乡贤”之间没有形成良好的合作机制。农村地区经济发展滞后，大量村民涌入城市，造成人才只出不进。农村受教育机会少，培养环境治理人才的可能性几乎为零，无法形成“海绵效应”。同时，农村地区引进“新乡贤”需要投入大量的财力，而且对“新乡贤”缺乏有效的利用、开发和管理，缺乏与基层政府有效交流的渠道。

4.3 “网格化”治理模式存在的问题及原因

“网格”纵横之间的联系需要信息支撑。农村环境网格化治理中，信息员获取信息的方式落后，信息不对称，盲目搜集信息，没有定时定岗对环境状况进行调查取证。上下级网格之间欠缺沟通，一级网格负责人只专注于治理理念的提出，中间层级的村级网络随意传达环保相关信息，作为具体基层环境治理的村民因为话语权小而出现参与治理冷漠的问题。

信息不对称是因为网格系统缺乏对环保数据处理、存储、分享和传递的信息管理机制，信息管理平台建设不完善。“网格化”治理模式在运行过程中，需要注意各级网格之间沟通是否顺畅。上下级网格间沟通不畅是因为缺乏协同治理机制，网格里的治理主体各行其是。

5 农村环境治理模式的构建—多元主体合作治理模式

通过分析，以上几种农村环境治理模式都在一定程度上忽视了政府、社会与市场的合作关系，所以要构建新的多元主体合作治理模式，强调中央政府和省级政府的总体部署，加强基层政府与基层社会治理主体的交流协作。结合以上几种模式存在问题的分析，多元主体合作模式需要从制度层面、机制运行层面和思想意识层面进行构建：

5.1 制度层面

5.1.1 完善农村环境治理相关法律法规。相对于城市环境治理的法律法规而言，有关农村环境保护的法律规定相对薄弱。在法律上要明确规定政府之间特别是基层政府的具体职责，规定财政预算在农村环境治理的投入。在政策中明确社会环保组织的定位，合理划分政府与社会之间的治理范围，建立互惠互利的合作格局。建立合理的激励制度，使各种治理资源在农村环境治理中得到优化配置。

5.1.2 建立环保公众参与制度。在农村地区，政府被看作是环境治理的唯一合法主体，其他社会组织没有得到法律的明确认可。所以，在农村地区，首先要明确其他治理主体的合法地位。建立公众参与制度，将有能力的治理主体纳入到环境治理的系统内。作为公共服务，环境治理面临着市场失灵、政府供给不足的局面，公众参与在农村环境治理中必不可少。

正确处理好政府与社会的关系，构建“小政府，大社会”的良好环境治理格局。强化乡镇政府在农村环境治理中的监督能力建设，提供力所能及的环境治理服务，沟通各治理主体，确保公众在环境治理中作用的有效发挥。

5.2 机制运行层面

5.2.1 科学设置环保机构。环保机构的设置应做到统一领导，分级管理，实行环境治理综合绩效考核。在乡镇层面，乡镇政府应根据实际需要设置环保综合办公室、环境保护信息中心、环境保护宣传教育中心等具体的执行部门。在农村层面，发挥村党支部环境治理领导核心的作用，村委会实行村民自治，带领村民共同参与环境治理，与农村环保组织合作进行农村环境治理。

5.2.2转变基层政府职能。乡镇政府的职能定位要明确，可以通过授权来减轻政府工作量，或把自身无法承担的事务通过外包的方式转移到相关组织或企业。Hayek认为通过授权，“我们能够确保特殊情况、特殊时间和个别地区的详细信息被恰当地使用”。这样不仅能提高政府农村环境治理的质量，还降低了治理成本，同时还充分发挥政府与市场两者的作用，理顺了政府与社会的关系。此外，乡镇政府应强化环保职能，将部分职能转移给社会行使，有余力地注重环保宣传、环保治理资金筹集等事务，做到发展与治理两不误。最后，要完善环境治理监督和监管机制，以确保农村环境问题得以顺利解决。

5.2.3 合理配备人员。具体的环境治理工作要落实到每一个个体，在乡镇环保机构中，要配备专业的环保人员，确保成员队伍结构的科学化与合理化；在村级组织中，村 “两委”组成成员中也要有一定数量的环保人员。另外，基于农村地区优秀人才外流严重，有必要引进优秀的治理人员，如制订人员引进计划，吸引优秀的大学生村官，创造条件吸引“新乡贤”返乡，为家乡环境治理献力献策。

5.3 思想意识层面

5.3.1 加大农村环境治理宣传力度。乡镇政府通过定期组织宣传活动，开展环境治理问答比赛、座谈会等，向社会各界宣传环境保护与治理的知识和制度解读。政府还要引导当地新闻媒体对环境治理的积极报道和关注，在农村社会中形成共同治理的舆论氛围。村委会定期更新环境保护与治理宣传画，召开“农村环境”主题村民大会，向村民普及环境治理知识。

5.3.2 组织相关环保人员进行培训。知识与技术更新换代速度极快，处于基层环保机构的工作人员接收到的信息相对滞后，因此，乡镇政府需要定期对相关人员作专业知识和环保仪器的使用培训和说明。环保类非营利组织成员的专业素养对于组织发展来说极为重要，可通过开展讲座活动或进行模拟实践操作来提升工作能力。另外，政府机关要加强与环保组织的交流合作，鼓励非营利组织充分发挥自身优势。

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